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        淺談被占國有林地回收工作的幾點做法

        2021-12-01 11:01:26農(nóng)云偉胡新蓮陳春明
        農(nóng)村實用技術(shù) 2021年3期
        關(guān)鍵詞:群眾

        農(nóng)云偉,胡新蓮,陳春明

        (廣西壯族自治區(qū)國有博白林場,廣西 博白 537600)

        為貫徹落實黨中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》精神,近年來,國有林場對被占國有林地的回收做了大量卓有成效的工作,但因歷史問題等原因,回收工作中舉步艱難,阻力重重,一部分流失的林地仍難以回收,生態(tài)安全得不到徹底有效保護(hù)。本人結(jié)合在國有林場工作多年的實際,現(xiàn)對林場被占國有林地回收工作談?wù)剛€人的見解和看法,以期達(dá)到共享共進(jìn)之效。

        1 國有林地流失的主要方式

        造成林場國有林地流失的原因是多方面的,有政策失誤所造成的,有管理失誤造成的,也有人為造成的,但不外乎以下幾種方式:

        一是肆意開墾,破壞林地現(xiàn)狀和用途,開墾種植農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)作物等。這種方式自林場成立初期表現(xiàn)得較為突出和普遍,但在法律、法規(guī)及政策日漸完善和管理力度日益增強的今天,這種方式已經(jīng)不形成什么大的氣候,其破壞力和影響力已開始慢慢下降。

        二是圈地蠶食,變公為私。這種做法類似于“明修棧道,暗渡陳倉”,其主要表現(xiàn)為,林區(qū)附近群眾先是在林地和田地之間緩沖帶、林地邊緣或有爭議的林地里搭建看似不起眼、無關(guān)緊要的簡易棚子、低矮房等建筑物,隨著時間的慢慢推移,久而久之,簡易棚子變豬舍、雞舍、菜園甚至樓房,這種漸進(jìn)的方式一般讓人不易覺察也容易令人“忽略”,但一經(jīng)出現(xiàn),卻往往是因時間長久而最難處理的。

        三是采用隱蔽的“拉鋸戰(zhàn)術(shù)”,通過“燒、砍、拔”和“牧牛放羊”等方式破壞森林植被和新造林地,慢慢使有林地變?yōu)椤盎纳交牡亍保M(jìn)而占用。比如,在村民占據(jù)林地的過程中,單戶所侵占的林地面積一般較小,但是總體面積較大,沒有達(dá)到國家法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),在這種情況下,也就無法以刑事立案的方式進(jìn)行調(diào)查并回收被侵占林地,另外,村民在侵占林地之后,所種植的仍然是林木或其它經(jīng)濟(jì)林木而并非農(nóng)作物,無法根據(jù)《森林法》等法律條款進(jìn)行處理,這些侵占面積較小且林地用途沒有改變的林地侵占行為,無法采取刑事立案的方式處理,只能以民事侵權(quán)訴訟的方式開展行政處罰,常常因為打擊力度不足,難以實施處理,執(zhí)行起來難度較大。

        四是群體采用極富破壞力的方式公然與林業(yè)管理部門作對,集體參與阻撓或破壞活動。出現(xiàn)這種群體事件情況下,群眾情緒將比較激化,影響比較巨大,危及林區(qū)的和諧與穩(wěn)定,往往會驚動到各級部門,雖最終事態(tài)可以解決或抑制,但矛盾關(guān)系無法真正得到很好調(diào)和,日后想再正常對林地及生產(chǎn)實施有效管理和經(jīng)營難度很大,容易形成林區(qū)的“死角”。

        上述后兩種方式如今已在林場國有林地流失中占據(jù)了主要位置。

        2 林地回收工作的難點分析

        林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)有一句話叫“國有林地流失容易回收難”,一語道出了國有林地回收工作的“難”。林地回收工作涉及林場、政府、集體、個人等方方面面,如果處理不慎,不但舊問題不能解決,還會產(chǎn)生新問題。林地回收的“難”就難在于:

        一是社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口數(shù)量的不斷增長,與有限的生產(chǎn)生活用地存在長久的矛盾?,F(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍普遍以種養(yǎng)為最基本的生產(chǎn)方式,種養(yǎng)的根基在于土地,土地的數(shù)量和分配總是有限定量的,而靠科技很大提高單位生產(chǎn)量目前還存在相當(dāng)大的困難且相當(dāng)有限,“民以食為天”,老百姓總要穿衣吃飯,生產(chǎn)用地不夠用,他們就盲目地占用土地。

        二是林場的行政管轄權(quán)屬于當(dāng)?shù)卣?,與林場的林地管理權(quán)存在部分重疊,有些林場甚至直屬于當(dāng)?shù)卣?,林地管理與政府行為存在一定的矛盾。所以,被占國有林地的回收具有極強的政策性,涉及面廣,沒有地方政府的強力支持,回收問題就難以實現(xiàn)。其原因在于,于公而言,現(xiàn)在國家提倡和諧社會,講求穩(wěn)定為主,于私而言,當(dāng)?shù)氐恼兣c從政人員的選舉與民眾有相當(dāng)大的聯(lián)系,執(zhí)政行為中難免有“你好我好大家好”的現(xiàn)象存在。

        三是人民群眾的文化水平普遍有了提高,鉆法律空子的案例屢見不鮮,林區(qū)群眾知道國家對集體性事件的處理還是比較謹(jǐn)慎,以至于他們常以群體事件出現(xiàn),使執(zhí)法部門和人員有所顧忌,給執(zhí)法帶來新的困境。

        四是歷史遺留問題,國家解放后,農(nóng)村實行“責(zé)任地”,將土地承包到戶,但在落實的過程中,受當(dāng)時科學(xué)技術(shù)條件的限制及主觀原因未能準(zhǔn)確清晰的劃定四至界,“農(nóng)林土地”界線模糊,個別甚至已將國有林地向村民發(fā)放“土地使用證”或“林權(quán)證”,為以后出現(xiàn)的“爭議林”、“糾紛地”埋下了無窮隱患。

        3 林地回收工作的對策

        “三贏”是解決被占林地回收工作的重要保障,缺一不可。所謂“三贏”是指林場、政府、群眾的“三贏”,唯有實現(xiàn)三方面合作共贏,才是林地回收工作的長遠(yuǎn)之計。也就是說,在展開綜合治理的過程中,既要合理合法,也需要考慮林地被侵占的主要原因和民眾的現(xiàn)實需要,在確認(rèn)林地屬于林場的情況,根據(jù)林地被侵占的原因和類型,采取有針對的方式進(jìn)行回收。對于如何實現(xiàn)“三贏”,提出以下三個方面建議。

        首先,社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口數(shù)量的不斷增長,與有限的生產(chǎn)生活用地矛盾一天不解決,被占國有土地回收就難以實現(xiàn)。事實上,癥結(jié)與矛盾一并存在,矛盾一天不解決,癥結(jié)也一天不消失。解決這樣的矛盾有兩種辦法:

        通過建立自然保護(hù)區(qū)等辦法,爭取國家撥款,把生產(chǎn)生活條件極其缺乏的林區(qū)群眾整體遷移安置,尤其是保護(hù)區(qū)核心區(qū)的農(nóng)戶;

        在群眾承認(rèn)國有林地所有權(quán)的前提下,通過雙方充分協(xié)商、協(xié)議,有選擇、有條件地劃出一定面積的林地與群眾開展聯(lián)營,從提供苗木、技術(shù)指導(dǎo)等角度幫助林區(qū)群眾解決生產(chǎn)生活上存在的問題。這種方式在目前被侵占林地回收工作中比較常見,屬于林地租賃方式,一些沒有在被侵占林地中種植農(nóng)作物的,政府或林場可以與侵占林地農(nóng)戶達(dá)成協(xié)議,將被侵占的林地以租賃的方式交給農(nóng)戶繼續(xù)經(jīng)營,而農(nóng)戶需要定期向林場支付租金,但需要保證林地內(nèi)是種植林木,不能改變林地用途或栽種農(nóng)作物,在林木采伐和栽植果樹一定期限之后,林場將收回林地或者繼續(xù)租賃?;蛘咭院献鹘?jīng)營的方式達(dá)成合作,在被侵占林地內(nèi)種植林木和果樹的,國有林場以收取林木分成的方式獲取收益,將林地繼續(xù)轉(zhuǎn)給農(nóng)戶經(jīng)營,如果國有林場必須要被收回不能另轉(zhuǎn)農(nóng)戶經(jīng)營,在這種的情況下,國有林場在通過林木價值評估之后,收購農(nóng)戶侵占林地所種植的林木,同時收回林地。這種方式能夠達(dá)到農(nóng)戶與國有林場雙贏的局面,農(nóng)戶既能夠繼續(xù)種植經(jīng)營,國有林場也獲得了應(yīng)有的資金,但是在實際實施過程中需要注意,需要根據(jù)林地的分類和國家需求程度來施行,否則需要以另外的方式收回林地。

        其次,林地的“雙重管轄”性質(zhì),注定了管理上不可避免的一些弊病,這就需要林場必須與當(dāng)?shù)卣愫脺贤▍f(xié)調(diào)工作,認(rèn)真做好勾通和協(xié)調(diào),除了自身積極發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)外,還要為老百姓穿針引線,把政府“惠農(nóng)”政策如退耕還林、沼氣推廣等宣傳帶到林區(qū)各家各戶,甚至沒有條件的也要積極爭取創(chuàng)造條件,在這過程中,林場應(yīng)該起到“橋梁”的作用,這是使事情進(jìn)入良性循環(huán)的紐帶。

        最后,回收被占國有林地,應(yīng)該要穩(wěn)妥慎重,明晰主權(quán),依法回收。

        一是慎重對待“爭議”地,在不違反原則情況下,穩(wěn)妥處理農(nóng)林關(guān)系,最大限度地爭取和解,爭取共贏。要與群眾統(tǒng)一認(rèn)識,達(dá)成共識,即退地還林,真正地為群眾解決實際困難,采取以砍促收、以租助收等方式逐步回收被占國有林地,既能保障優(yōu)良的生態(tài)建設(shè),又能促進(jìn)群眾的收入。

        二是明晰主權(quán)?;厥毡徽剂值?,政策性強,涉及面寬,難度大,林場應(yīng)當(dāng)成立專門機構(gòu),負(fù)責(zé)回收:1、摸清被占林地準(zhǔn)確位置、數(shù)量、侵占人、侵占時間、有無相關(guān)證件手續(xù)等,收集被占林地的主權(quán)證據(jù)材料,做好民事訴訟的準(zhǔn)備工作;2、與地方政府的溝通協(xié)調(diào),爭取理解與支持。當(dāng)前普遍存在一個突出的問題就是主權(quán)是否明晰的問題,如果林場拿不出足夠的證據(jù),證明對林地享有主權(quán),這對回收被占林地工作是十分不利的。其中包括插花地的指正問題,插花地是指兩個區(qū)之間(因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地。)這些插花地沒有充足的依據(jù)明確的區(qū)域歸屬,需要村民與國有林場進(jìn)行協(xié)商解決。

        三是以法回收。國有林地是國有資產(chǎn)的重要組成部分,打擊國有資產(chǎn)流失犯罪是林區(qū)司法機關(guān)的重要職責(zé),林區(qū)司法機關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強研究法理,準(zhǔn)確地適用法典,最大限度地做好依法回收國有林地流失的各種犯罪的調(diào)查、取證、訴訟、審理的準(zhǔn)備工作,力爭有理、有利、有節(jié),涉及此類犯罪案件,有一起查一起,不能姑息,不能手軟。用所侵占國有林場林地修建房屋、實施項目建設(shè)、采石采礦、挖沙、取土、傾倒垃圾,以及向國有林場林地排放污水等侵占和破壞國有林場林地的行為,對此類侵占國有林場林地行為,各級各有關(guān)部門要依法進(jìn)行查處,涉嫌犯罪的,要依法移送司法機關(guān)處理。侵占國有林場林地進(jìn)行農(nóng)作物種植,并且對林地性質(zhì)進(jìn)行改變的行為,經(jīng)過教育仍然不改正或拒絕改正破壞行為的,要嚴(yán)肅依法查處,涉嫌犯罪的,依法移送司法機關(guān)處理,所侵占的林地由國有林場收回經(jīng)營。各級人民政府強化執(zhí)行效率,確定國有林場林地的四至界線,核發(fā)或變更林地權(quán)屬證書。對擅自在與國有林場存在權(quán)屬爭議或邊界不明晰的國有林場林地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動并改變林地性質(zhì)的,各級林業(yè)行政執(zhí)法部門、森林公安機關(guān)要依法進(jìn)行查處。

        國有林地歷史原因被占現(xiàn)象較為普遍,回收阻力大,困難多。但是只要抓住法律法規(guī)及政策的有利時機,以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),以三個有利于為準(zhǔn)繩,以《決定》為武器,有禮、有利、有節(jié)地予以回收,是完全可以贏得地方政府的理解支持的,只要政策到位,宣傳到位,大多數(shù)群眾也會理解配合的,回收被占國有林地的目的終將能夠達(dá)到。

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