賀雪峰

最近學(xué)習(xí)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》），就“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的有關(guān)內(nèi)容，思考“十四五”期間推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的若干重要問(wèn)題，談?wù)勛约旱囊恍w會(huì)。

一、關(guān)于拓展農(nóng)民增收空間的問(wèn)題

《建議》第二十五條指出：“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)民增收空間?！痹黾愚r(nóng)民收入幾乎是每年中央一號(hào)文件重點(diǎn)討論的問(wèn)題，遺憾的是，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題依然突出，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大。從這個(gè)意義上講，增加農(nóng)民收入確實(shí)是當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間三農(nóng)工作的重點(diǎn)。

不過(guò)，當(dāng)前農(nóng)民增收主要來(lái)自進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商所獲的收入。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性收入占農(nóng)戶總收入比重持續(xù)下降，其中原因很簡(jiǎn)單，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP 比重持續(xù)下降，小農(nóng)戶僅靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入難以致富。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入雖然不能讓農(nóng)民致富，但對(duì)農(nóng)戶家庭卻又十分重要。一方面，絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭中都有缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的中老年父母留守務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)收入對(duì)農(nóng)戶家庭很重要。另一方面，留守務(wù)農(nóng)，農(nóng)村生活成本低，農(nóng)業(yè)收入以外的自給自足經(jīng)濟(jì)不僅極大地減少了農(nóng)戶家庭支出，而且提高了農(nóng)戶家庭的生活質(zhì)量。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)也為缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的中老年農(nóng)民提供了農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。勞動(dòng)是人的基本需要，有就業(yè)有收入才有活著的意義。

從這個(gè)意義上講，對(duì)于絕大多數(shù)中國(guó)農(nóng)戶來(lái)講，農(nóng)業(yè)更多是基本保障，是基本收入，農(nóng)戶家庭增收主要來(lái)自年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商所獲的收入。年輕人進(jìn)城去了，他們讓渡出之前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)，也就為留守農(nóng)村的農(nóng)戶家庭增加了獲利增收的機(jī)會(huì)[1]。

為增加農(nóng)民收入，國(guó)家采取了很多辦法，包括“推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)”等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有自身的規(guī)律，政策支持三產(chǎn)融合和新業(yè)態(tài)發(fā)展可能產(chǎn)生兩個(gè)結(jié)果：第一，具有區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)容易發(fā)展三產(chǎn)融合和新業(yè)態(tài)。但這些具有區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)只占全國(guó)農(nóng)村的極少數(shù)，即使沒(méi)有政策推動(dòng)，這些地區(qū)也具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，容易吸引資本，可以發(fā)展起來(lái)甚至已經(jīng)發(fā)展起來(lái)了。比如大城市郊區(qū)、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、具有旅游資源的農(nóng)村地區(qū)，即使沒(méi)有國(guó)家政策的特殊支持，資本早已進(jìn)入，農(nóng)民也有遠(yuǎn)多于中西部一般農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的獲利機(jī)會(huì)。因此，國(guó)家政策的推動(dòng)可能只是讓少數(shù)本來(lái)就具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)的農(nóng)民獲利，而絕大部分地區(qū)的農(nóng)民無(wú)法獲利。政策推動(dòng)的結(jié)果是加劇了不同地區(qū)農(nóng)民收入的差距，將有限的惠農(nóng)資源用到錦上添花而非雪中送炭上了。最近幾年全國(guó)各地發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、打造鄉(xiāng)村振興亮點(diǎn)，都明顯存在這個(gè)問(wèn)題。第二，無(wú)論是三產(chǎn)融合還是新業(yè)態(tài)都不可能離開(kāi)資本的介入。由于資本天然“嫌貧愛(ài)富”，農(nóng)村相對(duì)弱勢(shì)群體可能失去之前作為基本收入和就業(yè)保障的土地，留守農(nóng)戶也更難獲取進(jìn)城農(nóng)戶讓渡出來(lái)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)獲利機(jī)會(huì)。結(jié)果就是，雖然在國(guó)家政策大力推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村總收入增加了，這些總收入?yún)s更多地被極少數(shù)強(qiáng)勢(shì)群體（尤其是資本）所占有，絕大多數(shù)農(nóng)戶不僅沒(méi)有獲得好處而且喪失了本來(lái)的農(nóng)業(yè)機(jī)會(huì)。

當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)民是面向市場(chǎng)、流動(dòng)于城鄉(xiāng)、具有極強(qiáng)主體性的群體，農(nóng)民并非只是從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中獲取收入，他們是當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)中最為積極、活躍和有創(chuàng)造力的參與者。農(nóng)民不再局限于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)之中。當(dāng)前，中國(guó)仍然有2 億多農(nóng)戶，農(nóng)戶家庭可以自由參與城市務(wù)工經(jīng)商，因此在從城市獲利增收的情況下，拓展農(nóng)民增收空間的關(guān)鍵是打通城鄉(xiāng)，依靠市場(chǎng)。政策的主要作用是為占農(nóng)民絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民提供生產(chǎn)生活基本秩序。國(guó)家有限的惠農(nóng)資源應(yīng)當(dāng)主要用于基本保障而非推動(dòng)三產(chǎn)融合和刻意發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)。

二、關(guān)于統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)的問(wèn)題

《建議》第二十六條提出的“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”具有非常重要的意義。當(dāng)前中國(guó)正處于史無(wú)前例快速城市化進(jìn)程中，幾乎所有農(nóng)民家庭都有一個(gè)城市夢(mèng)，而且他們正在努力進(jìn)城。有一種很主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民進(jìn)城了，就應(yīng)當(dāng)讓出他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地、承包地，而不能一邊進(jìn)城占用城市建設(shè)用地，一邊同時(shí)保留農(nóng)村的土地。有人認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)重弊病是農(nóng)民進(jìn)城了，城市建設(shè)用地增加了，農(nóng)村建設(shè)用地卻沒(méi)有減少，由此造成了嚴(yán)重的建設(shè)用地浪費(fèi)。這種主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)劃讓農(nóng)民進(jìn)城增加的城市建設(shè)用地與農(nóng)民進(jìn)城減少的農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤[2]。

因此，有人將“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”理解為農(nóng)民進(jìn)城增加的城市建設(shè)用地與減少的農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)劃減少村莊建設(shè)用地，復(fù)墾農(nóng)民宅基地為耕地，節(jié)約土地資源，保障城市建設(shè)用地。

問(wèn)題是，中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城往往并非一次性進(jìn)城，更非全家人一起進(jìn)城，而是在城鄉(xiāng)之間多次往返。農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)要持續(xù)數(shù)十年的進(jìn)城。具體來(lái)講，對(duì)于一個(gè)農(nóng)民家庭，總是年輕人先進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，父母留守務(wù)農(nóng)。農(nóng)戶家庭積累一定資源開(kāi)始嘗試在縣城買房安居，卻很少有農(nóng)戶家庭是全家進(jìn)城，而往往是年輕人進(jìn)城及為獲取縣城優(yōu)質(zhì)教育資源而優(yōu)先教育進(jìn)城，中老年父母大多仍然留村。而且，年輕人仍然愿意將農(nóng)村作為自己年老時(shí)退養(yǎng)的保障?；蛘哒f(shuō)，在缺少足夠城市就業(yè)保障和收入機(jī)會(huì)的情況下，進(jìn)城農(nóng)民只是將城市當(dāng)作獲利的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)之一，而非唯一，他們相當(dāng)理性地保留農(nóng)村這個(gè)退路與保底。也正是農(nóng)民將農(nóng)村作為退路和保底，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中才有了農(nóng)村這個(gè)穩(wěn)定器和蓄水池，中國(guó)現(xiàn)代化才具備強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期和重大風(fēng)險(xiǎn)的能力。也就是說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城，是農(nóng)民的主體性決策，他們理性評(píng)判風(fēng)險(xiǎn)后依據(jù)家庭條件做出的策略選擇。農(nóng)民進(jìn)城希望風(fēng)險(xiǎn)最小化，因此他們一方面要充分參與城市就業(yè)獲利的競(jìng)爭(zhēng)，一方面要保留農(nóng)村基本保障。正是有了農(nóng)村退路，農(nóng)民就更加敢于冒險(xiǎn)進(jìn)城，就更加敢于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

正是中國(guó)農(nóng)民在進(jìn)城中的主體性決策，決定了中國(guó)城市化進(jìn)程中必然有農(nóng)民進(jìn)城了、農(nóng)村宅基地以及承包地卻沒(méi)有退出的階段。因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城還只是嘗試性的，還不夠穩(wěn)定，還需要農(nóng)村這個(gè)后方基地。只有當(dāng)農(nóng)民可以真正在城市落地安居，且國(guó)家有能力為進(jìn)城農(nóng)民提供足夠保障時(shí)，農(nóng)民才愿意放棄農(nóng)村這個(gè)退路。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城都不可能是穩(wěn)定的，仍然需要農(nóng)村這個(gè)退路。因此，農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地要比農(nóng)民進(jìn)城晚上半拍，這半拍大概需要二三十年的時(shí)間。

因此，在統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)時(shí)，一定要懂得辯證法，要理解中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的內(nèi)在本質(zhì)，不要搞形而上學(xué)的齊步走，不要搞無(wú)時(shí)差的同步掛鉤。

此外，農(nóng)民會(huì)依據(jù)自己的家庭條件進(jìn)行策略選擇。從村莊層面看，雖然村莊中的多數(shù)農(nóng)民都已進(jìn)城去了，實(shí)際情況卻是幾乎每戶都有老年人留守，且?guī)缀趺繎舳紝⑥r(nóng)村作為退路。村莊空心化只是表面現(xiàn)象，實(shí)際情況是村莊不僅在支撐著農(nóng)民的進(jìn)城，而且村莊中仍然有著眾多農(nóng)戶家庭。村莊規(guī)劃時(shí)，不要因?yàn)槊菜瓶招拇宥?guī)劃拆除合并。繼續(xù)保留村莊，可讓農(nóng)民有農(nóng)村這個(gè)進(jìn)城基地和進(jìn)城失敗的退路。再過(guò)二三十年，農(nóng)民城市化完成了，村莊格局大體已定，再來(lái)進(jìn)行村莊規(guī)劃和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，效果會(huì)更顯著。

三、關(guān)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的問(wèn)題

《建議》第二十七條提出：“落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年政策，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。”未來(lái)一個(gè)時(shí)期的中國(guó)農(nóng)業(yè)怎么搞，確實(shí)有深入討論的必要。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)戶數(shù)量仍然超過(guò)2 億，戶均耕地不超過(guò)10 畝。雖然中國(guó)已有超過(guò)35%的承包地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，但2/3 以上的流轉(zhuǎn)發(fā)生在村莊內(nèi)兄弟鄰里之間，真正流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的承包地面積不超過(guò)耕地總面積的10%。這種格局在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期還會(huì)保持，原因有兩個(gè)方面。一是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村普遍存在“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式，農(nóng)村缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的中老年農(nóng)民仍然留村種田，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不僅為農(nóng)戶家庭提供了收入機(jī)會(huì)，而且為缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村中老年人提供了農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，仍然會(huì)有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶家庭要依托土地收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)，農(nóng)戶并不愿意將土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去。二是進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體普遍因?yàn)檗r(nóng)業(yè)效益較低、農(nóng)地地塊分散、地權(quán)分散、地租成本居高不下，所以缺少進(jìn)入農(nóng)業(yè)的積極性。

當(dāng)前中國(guó)絕大多數(shù)耕地仍然由農(nóng)戶家庭中的中老年農(nóng)民耕種。此外，有部分青壯年農(nóng)民因?yàn)椴荒芑虿辉高M(jìn)城而留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們積極擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，想方設(shè)法從農(nóng)村中增加獲利機(jī)會(huì)。因此可能獲得不低于外出務(wù)工的收入，這樣的青壯年農(nóng)民就是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村普遍存在的自生自發(fā)的“中堅(jiān)農(nóng)民”。其占比一般只有農(nóng)戶總數(shù)的10%，但卻十分重要。他們往往耕種適度規(guī)模的土地，提供農(nóng)機(jī)服務(wù)，傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)。很多村干部也來(lái)自“中堅(jiān)農(nóng)民”。如果以“中堅(jiān)農(nóng)民”為基礎(chǔ)來(lái)培育家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社，就容易事半功倍。

無(wú)論是老人農(nóng)業(yè)還是中堅(jiān)農(nóng)民，他們都主要從事傳統(tǒng)的大田種植，獲得低風(fēng)險(xiǎn)低收益的一般農(nóng)業(yè)利潤(rùn)，甚至主要利潤(rùn)來(lái)自他們的勞動(dòng)工資。老人農(nóng)業(yè)中普遍存在農(nóng)業(yè)收入不足以支付勞動(dòng)報(bào)酬的情況。因此傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭提供了農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。

當(dāng)前農(nóng)村存在的問(wèn)題是，越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城，甚至越來(lái)越多農(nóng)戶全家進(jìn)城，承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)戶發(fā)生了分離。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)利潤(rùn)很低，土地租金不高，有土地承包權(quán)的進(jìn)城農(nóng)戶絕對(duì)不愿意將自己的承包地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，而失去自己進(jìn)城失敗時(shí)的返鄉(xiāng)退路。經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)戶的土地規(guī)模適度，卻可能面對(duì)地塊分散、地權(quán)分散，土地?zé)o法整合從而難以有效耕種的問(wèn)題。比如，一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)100 畝土地，卻可能分為幾十塊，分散在村莊東南西北不同方位。且因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)缺少穩(wěn)定預(yù)期，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶也不可能在流入土地上建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)果就是種地成本大幅度上升，土地難以耕種。

第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年，要防止進(jìn)一步固化當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)分散和地塊分散的格局，否則，可能導(dǎo)致要么規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法種田，要么“中堅(jiān)農(nóng)民”和一般小農(nóng)戶也難以通過(guò)耕地連片來(lái)有效利用機(jī)械、灌溉的便利。也就是說(shuō)，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)方面是解決地難種的問(wèn)題，解決地權(quán)分散和地塊分散的問(wèn)題，而不是抽象、泛泛而論的“小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接”的問(wèn)題。

四、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題

《建議》第二十七條提出：“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。”農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[3]，起因是在《土地管理法》出臺(tái)前，全國(guó)農(nóng)村都存在將農(nóng)地用于建設(shè)目標(biāo)的問(wèn)題。這些土地實(shí)際上也用于二三產(chǎn)業(yè)用途，是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。而按后來(lái)出臺(tái)的《土地管理法》，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須使用國(guó)有土地，而使用農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就是不合法的，這就變成一項(xiàng)歷史遺留問(wèn)題。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要來(lái)自20 世紀(jì)70 年代以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)占地。到20 世紀(jì)末，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很快便恢復(fù)為農(nóng)地。相對(duì)來(lái)講，東部沿海地區(qū)因?yàn)槌薪邮澜缰圃鞓I(yè)轉(zhuǎn)移，而將之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地變成了招商引資的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而在集體土地上建設(shè)了大量的二三產(chǎn)業(yè)，形成了歷史遺留問(wèn)題。如何解決歷史遺留問(wèn)題，是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村一直呼吁集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要原因。

比較有趣的是，很快就有學(xué)者認(rèn)為，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，就可以“顯化”農(nóng)村土地價(jià)值，為農(nóng)民增加收入，并且增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。甚至有人設(shè)想，因?yàn)橹形鞑哭r(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量有限，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民宅基地算作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，農(nóng)民退出的宅基地也可以作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在農(nóng)村三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)中表述為“打通三項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革”。如果允許農(nóng)民宅基地入市，中國(guó)就可以有大概2 億畝農(nóng)村建設(shè)用地入市，即使按每畝100 萬(wàn)元來(lái)計(jì)算，2 億畝就有200 萬(wàn)億元，不僅可以大幅度增加農(nóng)民收入，而且可以為農(nóng)民進(jìn)城提供強(qiáng)大的資金支持。

上述觀點(diǎn)當(dāng)然是不可能成立的，因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)前土地城市化已近完成，根本就不需要這么多建設(shè)用地。更重要的是，即使城市建設(shè)需要土地，憑什么農(nóng)民宅基地就那么值錢？農(nóng)民都是用不便于耕種的荒地坡地建房，耕地租金每畝每年才幾百元，按5%利率水平反推耕地價(jià)值才幾千元，宅基地憑什么就可以值100 萬(wàn)元？而建設(shè)用地憑什么就可以值幾百萬(wàn)元？

建設(shè)用地值錢，是因?yàn)樵谕恋厣线M(jìn)行二三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，土地上附著了大量非農(nóng)使用的增值收益，前提則是土地被城市規(guī)劃進(jìn)去，成為城市建設(shè)的一部分，只有特定區(qū)域的土地才會(huì)被規(guī)劃進(jìn)入建設(shè)項(xiàng)目，才具有建設(shè)效益。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)成為沿海城市帶的有機(jī)組成部分，因此這些地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地具有很高的價(jià)值和強(qiáng)烈的入市需求。

從全國(guó)來(lái)講，因?yàn)橥恋夭豢梢砸苿?dòng)，中西部具有土地資源（包括農(nóng)民宅基地）的農(nóng)村，即使允許農(nóng)村集體土地入市，這些可以入市的集體土地上也很難進(jìn)行建設(shè)，因此也就不可能無(wú)緣無(wú)故地產(chǎn)生出讓農(nóng)民一夜暴富的財(cái)富出來(lái)。

有人說(shuō)，可以通過(guò)異地入市的辦法來(lái)讓中西部農(nóng)民也獲得集體建設(shè)用地入市的收益。異地入市就是將中西部不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的建設(shè)用地移植到具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊地區(qū)進(jìn)行入市建設(shè)，從而獲得城市巨額土地非農(nóng)使用收益。問(wèn)題是具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊地區(qū)憑什么會(huì)讓中西部地區(qū)建設(shè)用地來(lái)異地入市？這個(gè)異地入市是試圖通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)覆蓋城郊優(yōu)勢(shì)區(qū)位。問(wèn)題是優(yōu)勢(shì)區(qū)位是有限的，可以異地入市的建設(shè)用地指標(biāo)卻是無(wú)限的，無(wú)限的指標(biāo)覆蓋有限的優(yōu)勢(shì)區(qū)位，具有優(yōu)勢(shì)區(qū)位地區(qū)的農(nóng)民可能會(huì)無(wú)限壓低異地入市指標(biāo)的價(jià)值，一直壓低到建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的成本價(jià)為止。也就是說(shuō)，真正放開(kāi)異地入市，不過(guò)是造就一批具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊土地食利者而已，而絕對(duì)不可能讓具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村農(nóng)民一夜暴富。

指望通過(guò)集體建設(shè)用地入市來(lái)讓農(nóng)民獲得所謂財(cái)產(chǎn)性收入，本質(zhì)上是指望農(nóng)民通過(guò)建設(shè)用地入市來(lái)獲得土地非農(nóng)使用的租金，也就是“土地食利”?！巴恋厥忱笔羌纳模瑔?wèn)題是誰(shuí)來(lái)出這個(gè)租金？由國(guó)家來(lái)出？由城市居民來(lái)出？無(wú)論誰(shuí)來(lái)出，指望通過(guò)食利來(lái)讓八億多農(nóng)民致富，是絕對(duì)不可能的。

五、關(guān)于農(nóng)民土地承包權(quán)如何有償轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題

《建議》第二十七條提出：“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。”農(nóng)民土地承包權(quán)該如何有償轉(zhuǎn)讓是個(gè)問(wèn)題。當(dāng)前城市化進(jìn)程中，農(nóng)民進(jìn)城造成了有土地承包權(quán)的農(nóng)戶與實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶的分離。如何整合土地權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)地塊的整合，從而使土地經(jīng)營(yíng)者可以有效經(jīng)營(yíng)土地是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度中所要面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題。

一般情況下，即使農(nóng)民進(jìn)城了，不再耕種土地，他們也要保留土地承包權(quán)，僅僅將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，且農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)往往優(yōu)先采取短期無(wú)固定期限合同的方式，通過(guò)非正式方式流轉(zhuǎn)給親朋鄰里，一旦自己從城市返回，隨時(shí)可以種地。隨著越來(lái)越多農(nóng)民在城市安居扎根，也有越來(lái)越多農(nóng)民愿意以正式合同長(zhǎng)期將土地流轉(zhuǎn)出去，因?yàn)檎胶贤拈L(zhǎng)期流轉(zhuǎn)一般會(huì)有較高的土地租金。

按道理講，已經(jīng)在城市安家落戶的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)讓渡出他們?cè)谵r(nóng)村的土地權(quán)利。為了鼓勵(lì)農(nóng)戶安心進(jìn)城落戶，國(guó)家規(guī)定，即使農(nóng)戶進(jìn)城落戶也仍然可以享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。這樣一來(lái)，進(jìn)城落戶農(nóng)民最多只愿意將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，而愿意保留土地承包權(quán)，因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)就意味著農(nóng)戶家庭仍然是村社集體成員，仍然可以在將來(lái)分享集體各種權(quán)利。

如果要讓農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，就必須要給農(nóng)戶遠(yuǎn)高于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的租金。根據(jù)武漢市郊區(qū)土地承包權(quán)退出試點(diǎn)的情況，農(nóng)民退出土地承包權(quán)一般要按土地征收來(lái)補(bǔ)償，而且武漢市郊農(nóng)村退出承包權(quán)農(nóng)戶普遍要求按失地農(nóng)民進(jìn)行保障。顯然，武漢市郊農(nóng)村土地承包權(quán)退出試點(diǎn)的成效不顯著：第一，農(nóng)民要求失地保險(xiǎn)，就說(shuō)明農(nóng)民并沒(méi)有真正能在城市落戶安居；第二，按征地補(bǔ)償，每畝要補(bǔ)接近10 萬(wàn)元，如此之高的補(bǔ)償使得收回承包權(quán)的集體不再可能從收回土地上獲利。當(dāng)前農(nóng)業(yè)利潤(rùn)很薄，土地租金很低，以10 萬(wàn)元一畝收回土地承包權(quán)，平均到每畝土地的財(cái)務(wù)成本每年要數(shù)千元，而當(dāng)前武漢市郊農(nóng)地租金僅數(shù)百元，相差一個(gè)數(shù)量級(jí)。

鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，目的是應(yīng)對(duì)當(dāng)前承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)戶分離所產(chǎn)生出來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)整合難題。只有村社集體有了更大權(quán)力，以及只有將已經(jīng)分給農(nóng)戶的權(quán)利（承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)）收回來(lái)，才能適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展的需要（適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、連片經(jīng)營(yíng)），以及解決承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)戶分離的矛盾。問(wèn)題是一旦要轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)用途的租金，轉(zhuǎn)讓出來(lái)的土地根本不可能再用于農(nóng)業(yè)用途了。

土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)本來(lái)都是從土地所有權(quán)凸顯出來(lái)，或者是制度設(shè)計(jì)出來(lái)的，現(xiàn)在土地權(quán)利設(shè)置越來(lái)越復(fù)雜，而土地上的利益卻十分有限，這樣的復(fù)雜土地制度設(shè)計(jì)就使得其實(shí)踐陷入困境。

土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題同樣適合進(jìn)城落戶農(nóng)民的其他兩權(quán)，過(guò)于復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)是造成當(dāng)前農(nóng)村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下，農(nóng)村土地制度需要真正創(chuàng)新。

六、關(guān)于脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的問(wèn)題

《建議》第二十八條提出：“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接?！比绾斡行с暯幽?？鄉(xiāng)村振興是未來(lái)一個(gè)時(shí)期中國(guó)三農(nóng)工作的總抓手和總戰(zhàn)略，分為不同階段，在不同地區(qū)推進(jìn)方式與策略也有不同。從全國(guó)來(lái)講，國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2035 年要取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。到2050 年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)[4]。從地區(qū)來(lái)看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件好，工業(yè)化城市化發(fā)展快，農(nóng)村已經(jīng)融入沿海城市經(jīng)濟(jì)帶中，有望率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。中西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興可能會(huì)落后于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，作為脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)的高寒山區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興又可能滯后于一般中西部地區(qū)。雖然中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡有可能緩解，卻在短時(shí)期內(nèi)不可能消除，因此，鄉(xiāng)村振興也必然有一個(gè)先后快慢的問(wèn)題。

因此，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須立足于中西部地區(qū)實(shí)際，而不能好高騖遠(yuǎn)，急于求成，不能直接照搬照抄東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)，更不能將還需要經(jīng)過(guò)30 年奮斗才能實(shí)現(xiàn)的“強(qiáng)富美”目標(biāo)當(dāng)成當(dāng)下就要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

剛剛脫貧的地區(qū)，最主要的工作應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性的工作，是鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果。因?yàn)樽匀伙L(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，中西部脫貧地區(qū)必然還會(huì)產(chǎn)生新的貧困，地方政府要善于利用社會(huì)救助政策對(duì)特困戶進(jìn)行政策兜底。剛剛脫貧地區(qū)之所以過(guò)去會(huì)發(fā)生普遍性貧困，主要還是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施比較差，資源稟賦也比較差，基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療條件長(zhǎng)期落后，地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供進(jìn)入市場(chǎng)的基本準(zhǔn)入條件[5]。脫貧與致富的關(guān)鍵在于農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)中，從市場(chǎng)中獲得利益，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

有了完善的基礎(chǔ)設(shè)施、良好的公共服務(wù)，農(nóng)民就可以真正有效地進(jìn)入市場(chǎng)體系之中，脫貧地區(qū)就會(huì)有活力，鄉(xiāng)村振興也就是指日可待的事情了。

七、關(guān)于城市化地區(qū)如何高度集聚經(jīng)濟(jì)和人口的問(wèn)題

《建議》第二十九條提出：“支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間”。這一條包括三層含義：第一，城市化地區(qū)包括城區(qū)、基本農(nóng)田和生態(tài)空間；第二，城區(qū)建設(shè)與基本農(nóng)田和生態(tài)空間保護(hù)要做到平衡；第三，城市（或城區(qū)）應(yīng)當(dāng)高度集聚經(jīng)濟(jì)和人口，當(dāng)然也可以高效集聚經(jīng)濟(jì)與人口。

《建議》第二十九條主題是：“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。”《建議》要求“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”。也就是說(shuō)，城市化地區(qū)是三大空間格局之一。毫無(wú)疑問(wèn)，城市化地區(qū)是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的絕對(duì)中心，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)世紀(jì)目標(biāo)的絕對(duì)依托，是中華民族偉大復(fù)興的絕對(duì)前提。讓城市化地區(qū)依據(jù)其內(nèi)在空間利用規(guī)律來(lái)高度集聚經(jīng)濟(jì)和人口，最大限度地為生產(chǎn)力發(fā)展提供空間條件。城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的中心，城市規(guī)劃與發(fā)展必須尊重其內(nèi)在規(guī)律，既不可以人為地搞攤大餅式的城市化，又不可以人為地將城市限制在過(guò)于緊張狹窄的空間里。正因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)存在聚集效應(yīng)和規(guī)模效益，城市成為現(xiàn)代化的標(biāo)配，城市在相對(duì)有限空間聚集了大量經(jīng)濟(jì)和人口，形成了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)能力和研發(fā)創(chuàng)新能力。有限城市空間里產(chǎn)生出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)鄉(xiāng)村空間的經(jīng)濟(jì)總量。

因此，理解“城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口”，就有兩層含義：一是城市化地區(qū)應(yīng)當(dāng)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口，有些城市化地區(qū)，城市建設(shè)強(qiáng)度不夠，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市建設(shè)強(qiáng)度，不要隨意擴(kuò)大城市空間，要保護(hù)城市化地區(qū)中的基本農(nóng)田和生態(tài)空間；二是在當(dāng)前中國(guó)正處在快速城市化進(jìn)程時(shí)期，農(nóng)民正在大量進(jìn)城，作為高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口的城區(qū)空間應(yīng)當(dāng)相應(yīng)擴(kuò)大，以容納更多城市人口和經(jīng)濟(jì)總量。

顯然，農(nóng)民進(jìn)城以后，城市經(jīng)濟(jì)和人口容量及密度都是遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村空間的。因此，只要農(nóng)民進(jìn)城，從全國(guó)來(lái)講，經(jīng)濟(jì)和人口都在進(jìn)一步集聚。又因?yàn)槌鞘芯哂羞h(yuǎn)高于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和人口密度，就使得城市沒(méi)有必要為節(jié)約土地而非得造成經(jīng)濟(jì)人口過(guò)密，以至于影響城市效率。過(guò)于狹窄的城市空間無(wú)法容納足夠多的城市經(jīng)濟(jì)和人口總量，城市不能為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和市民生活提供良好條件。在當(dāng)前快速城市化時(shí)期，不能人為限制城市空間擴(kuò)張，尤其不能借保護(hù)土地來(lái)人為限制城市空間擴(kuò)張。

有人主張?jiān)诖蟪鞘兄苓呍O(shè)立永久基本農(nóng)田，無(wú)論城市怎么發(fā)展都不能將農(nóng)田變成建設(shè)用地。問(wèn)題是，城市擴(kuò)張有自身的規(guī)律，城市規(guī)劃中如果遇到永久基本農(nóng)田就跳過(guò)去，城市規(guī)劃就會(huì)變成百衲衣。結(jié)果是基本農(nóng)田保留了，城市卻既不方便生產(chǎn)又不方便生活，城市效能大幅度下降。在城市發(fā)展最快也最需要合理規(guī)劃時(shí)，卻以保護(hù)基本農(nóng)田為由來(lái)限制城市合理規(guī)劃。

在當(dāng)前中國(guó)最快速城市化階段，土地保護(hù)應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于城市化的大局，不能借口土地保護(hù)來(lái)限制城市合理空間布局。良好的高質(zhì)量的城市化是當(dāng)前中國(guó)避免中等收入陷阱的大局，城市化順利完成，城市高效集聚大量經(jīng)濟(jì)和人口，廣大鄉(xiāng)村空間也就騰退出來(lái)變成耕地，從而可以更好地保障農(nóng)產(chǎn)品供給。當(dāng)前中國(guó)（以及全世界幾乎所有國(guó)家）不缺土地，而是必須抓住百年一遇的發(fā)展機(jī)遇，繼續(xù)快速城市化，持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

八、關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的問(wèn)題

《建議》第三十一條提出：“加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)?！背擎?zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造（以下簡(jiǎn)稱“三項(xiàng)改造”）一直是全國(guó)大中城市進(jìn)行城市建設(shè)提檔升級(jí)的重點(diǎn)工作。這些改造不僅極大地提高了城市品質(zhì)，改善了市民居住質(zhì)量，而且實(shí)際上也改造出一大批坐地升值的百萬(wàn)千萬(wàn)富翁：城中村村民或老舊小區(qū)居民借改造獲得了數(shù)百萬(wàn)元的補(bǔ)償。這樣來(lái)看，三項(xiàng)改造也許是百利而無(wú)一弊的好事，但這顯然是不可能的。那么，三項(xiàng)改造的問(wèn)題在哪里呢？

我們先來(lái)看一個(gè)悖論現(xiàn)象。媒體報(bào)道，西安要在城市中心挖一個(gè)湖，然后湖邊商住樓盤就變成了湖景房，湖景房大幅升值，就創(chuàng)造出大量?jī)r(jià)值。雖然挖湖要拆遷，要花錢，湖景房升值卻可能補(bǔ)足挖湖花費(fèi)且還有剩余。也就是說(shuō)，挖湖不僅沒(méi)有損失財(cái)富，反而創(chuàng)造了新的財(cái)富。同樣也是媒體報(bào)道，武漢通過(guò)填湖來(lái)增加城市建設(shè)用地供給。城市寸土寸金，武漢填湖增加了建設(shè)用地，當(dāng)然也就增加了武漢市財(cái)富總量。問(wèn)題在于，為何挖湖和填湖這樣兩種相反的行為都可以創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富？

問(wèn)題出在站位上。站在開(kāi)發(fā)商角度，挖湖、填湖都可以創(chuàng)造出財(cái)富來(lái)。西安挖湖拆遷占地的花費(fèi)，可以通過(guò)湖景房升值來(lái)補(bǔ)償。武漢填湖可以通過(guò)土地上建房出售來(lái)賺錢。站在市長(zhǎng)層面，挖湖、填湖都要成本，雖然可以通過(guò)湖景房升值和填湖建房出售來(lái)補(bǔ)償成本以外仍然有余，湖景房升值卻沒(méi)有改變?nèi)胸?cái)富總量，建房出售則占有了全市有限的房市需求。從開(kāi)發(fā)商層面看財(cái)務(wù)平衡的事情甚至賺錢的事情，從市長(zhǎng)層面看卻可能完全不一定。

當(dāng)前全國(guó)大中城市正在推進(jìn)的三項(xiàng)改造，首先要求做到的是財(cái)務(wù)平衡，即改造一個(gè)小區(qū)，資金投入與資金收入要能平衡，這就算是一個(gè)好的項(xiàng)目，就可以開(kāi)展了。改造小區(qū)，在改造的小區(qū)上面建設(shè)新樓盤，新樓盤大幅度升值，且小區(qū)容積率也大幅度上升。所以，小區(qū)改造所創(chuàng)造的收益大于改造小區(qū)的投入。改造一個(gè)小區(qū)，提升了城市品質(zhì)，提高了市民生活質(zhì)量，造出了無(wú)數(shù)億萬(wàn)動(dòng)遷富人，還不要政府花錢，這種好事大家當(dāng)然都愿意做。

問(wèn)題在于，這種好事還有另外一個(gè)敘述的層面，就是三項(xiàng)改造為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，往往通過(guò)提高容積率以及主推商住樓來(lái)應(yīng)對(duì)。結(jié)果，一個(gè)城市主要商住市場(chǎng)都由三項(xiàng)改造項(xiàng)目所占，比如一個(gè)城市一年商住需求是200 萬(wàn)平方米，而僅三項(xiàng)改造所推出來(lái)的商住面積就超過(guò)200 萬(wàn)平方米，從而會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的商住供給過(guò)剩。地方政府為了消化這個(gè)過(guò)剩，在三項(xiàng)改造時(shí)傾向利用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行長(zhǎng)期貸款進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，并刻意推高當(dāng)?shù)爻鞘蟹績(jī)r(jià)。高房?jī)r(jià)為三項(xiàng)改造實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡提供了保證，卻進(jìn)一步大幅度提高了城市化成本。

另一個(gè)問(wèn)題還在于，即使三項(xiàng)改造可以做到財(cái)務(wù)平衡，三項(xiàng)改造提供的商住供給擠占了之前正常的商住市場(chǎng)，而之前通過(guò)招拍掛獲得商住建設(shè)用地并開(kāi)發(fā)出來(lái)的商住市場(chǎng)，正是地方政府獲得土地財(cái)政的主要來(lái)源。土地財(cái)政又是城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要來(lái)源。也就是說(shuō)，三項(xiàng)改造局部財(cái)務(wù)平衡是以地方政府喪失土地財(cái)政為前提的。從這個(gè)意義上講，三項(xiàng)改造的投入其實(shí)不過(guò)是地方政府失去的土地財(cái)政收入。地方政府沒(méi)有直接投入財(cái)政資金進(jìn)行三項(xiàng)改造，卻因?yàn)槿?xiàng)改造而損失了本來(lái)應(yīng)有的土地財(cái)政收入。

三項(xiàng)改造造成舊城風(fēng)貌的喪失，讓城市生態(tài)的多樣性喪失，也讓進(jìn)城農(nóng)民工失去了一個(gè)廉價(jià)的棲身場(chǎng)所，從而大幅度推高了城市成本。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，再高品質(zhì)的城市也是存續(xù)不下去的。因此，三項(xiàng)改造應(yīng)當(dāng)與城市發(fā)展階段相適應(yīng)，而不能急于求成。

九、關(guān)于農(nóng)村人口老齡化的積極應(yīng)對(duì)問(wèn)題

《建議》第四十七條提出：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”“發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老”。中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村，原因有三個(gè)方面：第一，農(nóng)村老年人多，且農(nóng)村人口老齡化程度遠(yuǎn)高于城市；第二，農(nóng)民家庭普遍存在家庭分離，年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老父母留守務(wù)農(nóng)；第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)都不如城市，醫(yī)療和基本養(yǎng)老設(shè)施更是遠(yuǎn)不如城市。

不過(guò)，農(nóng)村也有應(yīng)對(duì)老齡化的顯著優(yōu)勢(shì)，具體有以下幾個(gè)方面。第一，農(nóng)村親近自然，四季分明、環(huán)境恬然，生活節(jié)奏相對(duì)平緩，適合老年人居住生活。第二，農(nóng)民都有自己的住房，有房前屋后的庭院可以發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，在農(nóng)村就可以與土地結(jié)合起來(lái)。與土地結(jié)合起來(lái)不僅可以獲得經(jīng)濟(jì)收入，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了生命的意義和生活的節(jié)奏。第三，最重要的是，村莊是農(nóng)民世世代代生活的地方，是熟人社會(huì)，是自己人社會(huì)，所有人都是親朋鄰里，都有人情往來(lái)，也都知根知底。這個(gè)熟人社會(huì)信息是透明的，互惠也容易發(fā)生。第四，村莊也是落葉歸根、入土為安所在，村莊是家鄉(xiāng)，是鄉(xiāng)愁，是歸宿。

正是因此，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，很多老年人即使子女已經(jīng)在城市安家，他們也不愿隨子女進(jìn)城養(yǎng)老，而寧愿留守農(nóng)村，種點(diǎn)田，有點(diǎn)閑，過(guò)自由而逍遙的日子。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)研，很多老年人說(shuō)，60 歲以后感覺(jué)人生進(jìn)入第二春了，生養(yǎng)死葬收親完配任務(wù)都已完成，老年夫妻只需要養(yǎng)活自己就好。只要身體健康，種點(diǎn)田，機(jī)械化條件下不用肩挑人扛，就可以完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，只要身體健康，具有勞動(dòng)能力，留守農(nóng)村老年人的日子就可以是“神仙日子”。應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化，那些仍然具有勞動(dòng)能力的老年人不是負(fù)擔(dān)而是資源。

農(nóng)村中還有一些雖然不再參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但生活自理沒(méi)有問(wèn)題的老年人，這部分老年人生活狀況不會(huì)很好，卻也問(wèn)題不大。

農(nóng)村留守老年人中真正有大問(wèn)題的是喪失生活自理能力的失能老年人，即使子女在家，這些老年人也往往得不到充分照料，若子女進(jìn)城了，久病床前無(wú)孝子，老年人也會(huì)覺(jué)得自己生活不能自理，需要子女照料，拖累了子女。這些老年人的生活質(zhì)量就可能大幅度下降，想不開(kāi)時(shí)還會(huì)自殺。雖然失能老年人數(shù)量很少，自殺老年人更是極少數(shù)，但是農(nóng)村老年人非正常死亡所產(chǎn)生的震動(dòng)會(huì)極大影響農(nóng)村老年人的心理，也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重輿情。

實(shí)際上，農(nóng)村老年人中真正生活不能自理的只占很小比重，可能每100 位老年人中只有約10位老年人生活不能完全自理。因此，從理論上講，發(fā)展互助養(yǎng)老可以解決大部分生活不能自理老年人的基本照料問(wèn)題。具體地，通過(guò)時(shí)間銀行，由低齡健康老年人為高齡生活不能自理老年人提供服務(wù)，主要服務(wù)包括日間照料、送餐等。甚至可以在村莊建立小規(guī)?；ブB(yǎng)老中心，國(guó)家支持通過(guò)時(shí)間銀行、志愿服務(wù)以及低償服務(wù)來(lái)為失能老年人提供照料。國(guó)家財(cái)力主要用于建設(shè)失能老年人照料中心，以及設(shè)立公益崗動(dòng)員村莊低齡老年人為高齡老年人提供服務(wù)，并通過(guò)制度和資金投入來(lái)支持農(nóng)村互助養(yǎng)老。

農(nóng)村發(fā)展互助養(yǎng)老具有顯著優(yōu)勢(shì)：第一，農(nóng)村有大量低齡老年人，他們有參加互助養(yǎng)老的意愿，若能提供部分公益崗位，這些低齡老年人就會(huì)更加積極主動(dòng)；第二，因?yàn)槭鞘烊松鐣?huì)，在村莊中發(fā)展互助養(yǎng)老，就為時(shí)間銀行的運(yùn)行提供了最好的社會(huì)基礎(chǔ)條件；第三，農(nóng)村老年人有大量閑暇時(shí)間，可以通過(guò)建老年人活動(dòng)中心，成立老年人協(xié)會(huì)，組織老年人開(kāi)展文體活動(dòng)，進(jìn)一步增加農(nóng)村社會(huì)資本。

在村莊范圍，在存在著大量低齡老年人有大量閑暇時(shí)間的情況下，國(guó)家通過(guò)一定資金投入以及精巧制度設(shè)計(jì)，完全可能形成一個(gè)良性的村莊互助養(yǎng)老機(jī)制。一旦村莊互助養(yǎng)老可以普及，農(nóng)村就可能成為中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的主陣地。