李 巖

（華南理工大學(xué)廣州學(xué)院 管理學(xué)院，廣東 廣州 510800）

隨著全球治理體系和國(guó)際秩序變革加速推進(jìn)，全面深化改革取得重大突破，“一帶一路”建設(shè)迅速推進(jìn)，為粵港澳大灣區(qū)參與更高水平國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)辟了新機(jī)遇，提升了粵港澳大灣區(qū)全球競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平顯著提高也為大灣區(qū)合作發(fā)展提供了機(jī)制創(chuàng)新的平臺(tái)和解決疑難突出問(wèn)題的契機(jī)。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的發(fā)展目標(biāo)，到2022 年粵港澳大灣區(qū)綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，交通、能源、信息、水利等基礎(chǔ)設(shè)施支撐保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)，城市發(fā)展及運(yùn)營(yíng)能力進(jìn)一步提升。進(jìn)一步深化粵港澳互利合作、構(gòu)建協(xié)同共贏的關(guān)系，建設(shè)具有國(guó)際一流競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群，推動(dòng)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，打造優(yōu)質(zhì)發(fā)展的典范?！耙粠б宦贰背h提出近6 年來(lái)，粵港澳大灣區(qū)初步形成了共同參與“一帶一路”建設(shè)的良好局面，成為了“一帶一路”建設(shè)的重要支撐。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面也面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展面臨的問(wèn)題

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和規(guī)則銜接的挑戰(zhàn)

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和規(guī)則銜接是當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨的重大挑戰(zhàn)。大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍存在供需結(jié)構(gòu)不匹配、產(chǎn)能不均衡等突出矛盾和問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足，有待進(jìn)一步增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃融合的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較薄弱，珠三角九個(gè)城市與香港、澳門(mén)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制銜接有待完善。同時(shí)，“一帶一路”戰(zhàn)略覆蓋區(qū)域廣，區(qū)域內(nèi)各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，除部分國(guó)家和地區(qū)較好以外，大部分中低收入國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，因此加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展是目前亟需進(jìn)一步完善的目標(biāo)之一，又是解決諸多其他問(wèn)題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)。

1.2 初始投資金額巨大和投資回收周期較長(zhǎng)

基礎(chǔ)設(shè)施投資長(zhǎng)期以來(lái)都存在兩個(gè)難題：初始投資金額大和投資回收周期長(zhǎng)。資金的籌措與投入是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的重要基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資達(dá)到收支平衡至少要耗時(shí)10-30 年左右。由于基建項(xiàng)目大都會(huì)通過(guò)銀行有息貸款籌集資金，在高額本金下，資金利息大量累積，使得投資成本較高，政府財(cái)政獨(dú)立支持的經(jīng)濟(jì)性較差。“一帶一路”區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行預(yù)測(cè)，未來(lái)10 年，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資需要8.22 萬(wàn)億美元，存在巨大的資金缺口。

1.3 傳統(tǒng)PPP 模式中的制約因素凸顯

隨著實(shí)施的PPP 項(xiàng)目不斷增加的同時(shí)，傳統(tǒng)的PPP 模式中的一些制約因素也逐步凸顯。例如，目前PPP 模式發(fā)展還缺乏成熟的法律法規(guī)體系；政府和企業(yè)之間地位不對(duì)等，缺乏契約精神，契約無(wú)法正常履行；政府對(duì)PPP 項(xiàng)目是“著重其融資功能、輕視其管理需要”；“一帶一路”沿線的商業(yè)法規(guī)、營(yíng)商環(huán)境、投資資金安全以及政治風(fēng)險(xiǎn)因素的不確定性較大；社會(huì)資本，特別是民間資本參與度不高等問(wèn)題，制約了PPP 的持續(xù)發(fā)展。

2.解決新基建資金來(lái)源和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的措施

2.1 提升跨區(qū)域金融服務(wù)水平

為加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，自2014 年以來(lái)，我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。在PPP 模式下，能有效撬動(dòng)社會(huì)資本，投資于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新興科技基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，充分利用“一帶一路”的勞動(dòng)力、自然資源、能源、技術(shù)等要素，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略同樣也需要吸收社會(huì)資本參與，為走向海外的企業(yè)提供長(zhǎng)期外匯資金支持，通過(guò)PPP 模式來(lái)帶動(dòng)民間資本，使資金鏈更能滿足大型基建的需求。

區(qū)域同城化、一體化離不開(kāi)高質(zhì)量的跨區(qū)域金融服務(wù)。通過(guò)支持合法合規(guī)設(shè)立粵港澳大灣區(qū)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、基金等政策，支持銀行開(kāi)展跨境貸款業(yè)務(wù)、支持各金融機(jī)構(gòu)與港澳地區(qū)開(kāi)展多種跨境業(yè)務(wù)，跨區(qū)域金融服務(wù)能級(jí)的提升，結(jié)合大灣區(qū)新基建和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，以產(chǎn)城結(jié)合為基本理念，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級(jí)為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、產(chǎn)能輸出作為可持續(xù)性跨境PPP 模式的核心內(nèi)容，是緩解地方政府財(cái)政緊張，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的重要措施?！皩?zhuān)業(yè)加持、規(guī)則銜接”指PPP 項(xiàng)目成立后，社會(huì)資本方承擔(dān)政府的委托，對(duì)項(xiàng)目的主體內(nèi)容和所有要素進(jìn)行整合，梳理優(yōu)化治理機(jī)制和體系，社會(huì)合作方提供專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支持和管理咨詢服務(wù)，對(duì)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)區(qū)、企業(yè)等進(jìn)行協(xié)調(diào)管理、生產(chǎn)力提升以及創(chuàng)新扶持，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)有規(guī)范的專(zhuān)業(yè)化管理，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，擁有更強(qiáng)的創(chuàng)新能力。

2.2 采用可持續(xù)性跨境PPP 模式

粵港澳大灣區(qū)和沿線“一帶一路”國(guó)家采用可持續(xù)性跨境PPP 模式的價(jià)值在于把國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)資本和政府的利益深度地捆綁在一起。使政府和社會(huì)資本能發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提升雙方積極性，找準(zhǔn)共同的目標(biāo)，在化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)物有所值的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)政府和市場(chǎng)互動(dòng)共贏。利用好大灣區(qū)靈活創(chuàng)新的政策機(jī)制，盤(pán)活區(qū)域內(nèi)土地等資源，配置好大量活躍的社會(huì)資本，帶動(dòng)產(chǎn)能輸出，以各國(guó)協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市興旺和財(cái)政增收為目的，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性自給自足發(fā)展之路的模式，政府、企業(yè)與“一帶一路”沿線各國(guó)建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域長(zhǎng)期合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

粵港澳大灣區(qū)采用可持續(xù)性跨境PPP 模式的重要?jiǎng)?chuàng)新特征是以大灣區(qū)特色高新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)服務(wù)為重點(diǎn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、土地開(kāi)發(fā)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)服務(wù)（圖1）。該模式下，政府、中外社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)共同參與組建項(xiàng)目公司，大灣區(qū)各項(xiàng)目公司的投資范圍只能限于基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、土地整理、招商、發(fā)展和運(yùn)營(yíng)等公共服務(wù)。而后續(xù)業(yè)務(wù)如土地出讓、二級(jí)開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、其他產(chǎn)業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)等等都由其他中外社會(huì)資本和企業(yè)來(lái)投資運(yùn)營(yíng)。

項(xiàng)目公司的收益來(lái)源主要包括項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)獲得的使用者付費(fèi)以及通過(guò)產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展新增產(chǎn)生的稅費(fèi)等收入對(duì)項(xiàng)目公司的財(cái)政收入補(bǔ)貼。通過(guò)對(duì)土地和產(chǎn)業(yè)的合理開(kāi)發(fā)帶來(lái)價(jià)值增值，增加了區(qū)域現(xiàn)金流創(chuàng)造能力，給粵港澳大灣區(qū)各地方政府以及“一帶一路”沿線各國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)積極影響。

2.3 利用靈活創(chuàng)新的政策機(jī)制盤(pán)活資源

粵港澳大灣區(qū)新型基礎(chǔ)建設(shè)開(kāi)發(fā)通過(guò)采用可持續(xù)性跨境PPP 模式，利用好大灣區(qū)靈活創(chuàng)新的政策機(jī)制，盤(pán)活區(qū)域內(nèi)土地等資源，配置好區(qū)域內(nèi)大量活躍的社會(huì)資本，從產(chǎn)業(yè)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力的目標(biāo)，探索政府與社會(huì)的資本及資源緊密結(jié)合增加投資的體制和機(jī)制，協(xié)同加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)以及“一帶一路”沿線各國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決最突出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足和管理不善的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能輸出，解決傳統(tǒng)產(chǎn)能過(guò)剩和新興產(chǎn)業(yè)不足的問(wèn)題，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到基本平衡，使大灣區(qū)內(nèi)部均衡發(fā)展，帶動(dòng)周邊各國(guó)共同發(fā)展，加強(qiáng)協(xié)同性、包容性，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供持續(xù)穩(wěn)固支撐，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制逐步完善。

2.4 導(dǎo)入融合高端產(chǎn)業(yè)集群

產(chǎn)業(yè)是區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力之源，社會(huì)資本和運(yùn)營(yíng)方以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)將基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮價(jià)值，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合起來(lái)，不斷提升城市和區(qū)域的運(yùn)營(yíng)水平和可持續(xù)發(fā)展能力，最終形成產(chǎn)城融合、相互促進(jìn)的良性循環(huán)?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市應(yīng)導(dǎo)入高端產(chǎn)業(yè)集群，主要包括：新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新材料、醫(yī)療健康、汽車(chē)工業(yè)、航空航天、節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意等。在信息技術(shù)領(lǐng)域，以現(xiàn)有行業(yè)龍頭科技企業(yè)為核心，發(fā)揮龍頭帶動(dòng)效應(yīng)，加速集聚上下游配套企業(yè)，匯聚科技、人才、資金等創(chuàng)新要素，打造全產(chǎn)業(yè)鏈的智能終端產(chǎn)業(yè)高地；在高端裝備制造上，發(fā)揮廣東長(zhǎng)久以來(lái)制造業(yè)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)接整合粵港澳區(qū)域科技人才、技術(shù)與資本，逐步升級(jí)為集產(chǎn)業(yè)研發(fā)、核心零部件制造、系統(tǒng)集成等完整產(chǎn)業(yè)鏈條；生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群圍繞生物制藥、醫(yī)療器械、健康服務(wù)三大領(lǐng)域，以龍頭企業(yè)為帶動(dòng)，提高生物醫(yī)藥的科技成果轉(zhuǎn)化率，聯(lián)動(dòng)醫(yī)療康養(yǎng)服務(wù)；汽車(chē)及零部件產(chǎn)業(yè)集群依托廣佛地區(qū)雄厚的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)分環(huán)節(jié)，拓展汽車(chē)及零部件產(chǎn)業(yè)集群；依托珠海航展這個(gè)世界級(jí)航空航天平臺(tái)，積極發(fā)展航空基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、航空核心部件研發(fā)制造等環(huán)節(jié)，打造航空器研發(fā)制造產(chǎn)業(yè)集群；同時(shí)聚焦衛(wèi)星應(yīng)用與商業(yè)航天、航天軍民融合，打造具備持續(xù)發(fā)展性的國(guó)際化航天產(chǎn)業(yè)集群等。