楊燕綏

【關(guān)鍵詞】退休金? 養(yǎng)老保險(xiǎn)? 全國(guó)統(tǒng)籌? 執(zhí)政理念? 制度創(chuàng)新

【中圖分類(lèi)號(hào)】D57? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.004

從中華人民共和國(guó)成立初期，養(yǎng)老金制度建設(shè)即進(jìn)入《中華人民共和國(guó)憲法》和歷屆黨的決議。截至2020年底，全國(guó)參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為45621萬(wàn)人、參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為54244萬(wàn)人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合計(jì)覆蓋人口99865萬(wàn)人，[1]基本做到全覆蓋、?；尽Ｖ袊?guó)在從農(nóng)業(yè)大國(guó)進(jìn)入工業(yè)化的過(guò)程中，借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，基于中國(guó)國(guó)情與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展，經(jīng)歷了公有制、社會(huì)化、全國(guó)統(tǒng)籌與多層次三個(gè)發(fā)展階段，建設(shè)了世界最大的基本養(yǎng)老金制度（見(jiàn)圖1）。

新中國(guó)與養(yǎng)老金1.0時(shí)代：公有制與養(yǎng)老金

中華人民共和國(guó)成立之前，中國(guó)共產(chǎn)黨在解放區(qū)借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)頒布了《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》并初建工資福利制度。1951年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，民族資本企業(yè)在稅前列支工資總額的3%，建立企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)基金，由工會(huì)組織管理，結(jié)余部分逐級(jí)上交;用于支付生育費(fèi)用和生活津貼、工傷醫(yī)護(hù)費(fèi)用和生活津貼、建立診所和社區(qū)醫(yī)院、喪葬費(fèi)用和遺屬津貼，為退休職工支付養(yǎng)老金;由于是企業(yè)直接支付，被職工們稱(chēng)為“退休工資”。養(yǎng)老金替代率為退休前工資的60%～70%以上，省級(jí)以上的勞動(dòng)模范獎(jiǎng)勵(lì)養(yǎng)老金15%。1954年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第93條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利?！贝艘?guī)定在歷次憲法中得以保留并不斷完善。在1954年對(duì)民族企業(yè)進(jìn)行社會(huì)改造之后，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度在公有制的國(guó)營(yíng)企業(yè)全面發(fā)展起來(lái)。1958年，政府機(jī)關(guān)開(kāi)始實(shí)行退休制度，公務(wù)員養(yǎng)老金替代率在80%～90%之間。此后，在農(nóng)村人民公社集體所有制經(jīng)濟(jì)中，提取部分集體資產(chǎn)建立了對(duì)困難家庭實(shí)行“保吃、保住、保穿、保葬、保醫(yī)”的五保互濟(jì)制度。

綜上所述，養(yǎng)老金制度伴隨中華人民共和國(guó)的成立而誕生，逐漸擴(kuò)大覆蓋范圍，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按照“?；尽钡脑瓌t，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“老有所養(yǎng)”。1985年，筆者參加上海造船廠老職工座談會(huì)，一些中華人民共和國(guó)成立初期退休的老職工告訴筆者，1949年聽(tīng)到毛主席在天安門(mén)宣布“中國(guó)人民站起來(lái)了”，心中充滿激動(dòng);1951年按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》領(lǐng)到退休工資時(shí)，心中充滿幸福感，真正體驗(yàn)到什么是社會(huì)主義國(guó)家的主人。一份基本養(yǎng)老金讓退休職工擁有安定的晚年生活，中華人民共和國(guó)成立30年時(shí)，中國(guó)國(guó)民平均預(yù)期壽命從37歲提高到60歲以上。

改革開(kāi)放與養(yǎng)老金2.0時(shí)代：社會(huì)化與養(yǎng)老金

1978年至2010年間，伴隨改革開(kāi)放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到33.22%，人口流動(dòng)加速，黨領(lǐng)導(dǎo)人民打破國(guó)營(yíng)企業(yè)的邊界，進(jìn)入社會(huì)化養(yǎng)老金制度建設(shè)階段，企業(yè)職工開(kāi)始履行繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，打破了工廠的圍墻，進(jìn)入了社會(huì)人的生活。中國(guó)在2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)證明，在此階段需要明確政府責(zé)任和夯實(shí)基本養(yǎng)老金（第一支柱），中國(guó)適時(shí)地建立了職工和居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化。1997年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，我國(guó)確立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基于勞動(dòng)保險(xiǎn)發(fā)展起來(lái)的11個(gè)行業(yè)養(yǎng)老金制度逐漸歸入地方統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)的基數(shù)是企業(yè)工資總額，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)是個(gè)人繳費(fèi)工資。[2]企業(yè)工資總額一般包括所有的工資、獎(jiǎng)金、各種津貼和補(bǔ)貼。[3]關(guān)于職工個(gè)人繳費(fèi)工資，在執(zhí)行中以職工工資收入作為依據(jù)，按照區(qū)間繳費(fèi)的原則進(jìn)行調(diào)整，最低繳費(fèi)基數(shù)為60%社平工資，最高繳費(fèi)基數(shù)為3倍社會(huì)平均工資。[4]1997年將企業(yè)費(fèi)率定為20%，職工個(gè)人費(fèi)率從4%逐漸提升到8%，[5]企業(yè)費(fèi)率是職工費(fèi)率的2.5倍，總和費(fèi)率28%，這里保留了強(qiáng)調(diào)國(guó)營(yíng)企業(yè)責(zé)任的痕跡，是后來(lái)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，特別是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的隱患。2019年在抗擊新冠肺炎疫情期間，國(guó)務(wù)院決定將用人單位費(fèi)率降至16%，加上職工繳費(fèi)的總費(fèi)率為24%。養(yǎng)老金計(jì)發(fā)（見(jiàn)公式）考慮了地方在職職工的平均工資、個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)和年限、社會(huì)互濟(jì)三個(gè)因素，體現(xiàn)了按勞分配和社會(huì)互濟(jì)相結(jié)合的社會(huì)主義原則。

[（當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY+本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資）/2*繳費(fèi)年限（1年=1%）]+[個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額/計(jì)發(fā)月數(shù)]+過(guò)渡性養(yǎng)老金=基本養(yǎng)老金總額

2010年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定企業(yè)和職工有參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利和交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，從此計(jì)入職工個(gè)人賬戶的繳費(fèi)，不再是個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，而是個(gè)人繳費(fèi)記錄和權(quán)益記錄，支持中國(guó)實(shí)行了繳費(fèi)與待遇關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老金替代率為個(gè)人繳費(fèi)基礎(chǔ)數(shù)的60%、社會(huì)平均工資的40%（部分民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶存在降低費(fèi)基的問(wèn)題）。

1992年，中國(guó)開(kāi)始嘗試為農(nóng)村居民建立個(gè)人積累、集體補(bǔ)貼、利息收入和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。2014年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，以政府補(bǔ)貼為主，建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的，低水平的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鞏固和逐步增加居民個(gè)人繳費(fèi)。通過(guò)制度創(chuàng)新探索適合中國(guó)國(guó)情的居民養(yǎng)老金制度。2014年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位結(jié)束了退休金制度，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策并軌。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌及其績(jī)效分析。20世紀(jì)80年代中期，在經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，我國(guó)從地方試點(diǎn)起步建立企業(yè)職工退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，并在勞動(dòng)部門(mén)相應(yīng)設(shè)立了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。1991年，國(guó)務(wù)院總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)后作出《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，確定基金從縣級(jí)統(tǒng)籌起步，并規(guī)定“勞動(dòng)部和地方各級(jí)勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)管理城鎮(zhèn)企業(yè)（包括不在城鎮(zhèn)的全民所有制企業(yè)）職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作”，改變了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定的管理體制，勞動(dòng)行政部門(mén)由制度監(jiān)督者變?yōu)橹鞴懿块T(mén)，工會(huì)組織參與監(jiān)督而不再負(fù)責(zé)經(jīng)辦。1993年后，按照黨的十四屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于“社會(huì)保障行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)要分開(kāi)”的要求，勞動(dòng)保障部成立了社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局（后更名為管理中心），各地普遍設(shè)立了隸屬于勞動(dòng)部門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦是其主體部分。

按照黨的十四屆三中全會(huì)《決定》要求，在經(jīng)過(guò)試點(diǎn)之后于1997年統(tǒng)一了全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確定實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式;同時(shí)提出了基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，1998年將原行業(yè)統(tǒng)籌移交地方、直接由省級(jí)管理，與這一目標(biāo)相契合。鑒于省級(jí)統(tǒng)籌的復(fù)雜性，2006年后，勞動(dòng)保障部、財(cái)政部提出兩種實(shí)施模式：理想模式是基金全省統(tǒng)一收支管理，過(guò)渡模式是基金省級(jí)調(diào)劑、按預(yù)算分級(jí)管理。無(wú)論何種模式，都要求全省六統(tǒng)一（制度和政策、繳費(fèi)比例和基數(shù)、待遇計(jì)發(fā)辦法和統(tǒng)籌項(xiàng)目、基金使用、預(yù)算編制實(shí)施、業(yè)務(wù)規(guī)程）。據(jù)此，少數(shù)地區(qū)實(shí)行了基金全省統(tǒng)收統(tǒng)支，并建立了垂直管理的經(jīng)辦體系;多數(shù)地區(qū)實(shí)行省級(jí)調(diào)劑、分級(jí)經(jīng)辦管理。

以省為單位研究比較不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下養(yǎng)老保險(xiǎn)績(jī)效，發(fā)現(xiàn)其差異逐漸加大。使用職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、繳費(fèi)基數(shù)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的比較（遵繳率）、企業(yè)負(fù)擔(dān)的實(shí)際費(fèi)率（與政策費(fèi)率20%的比較）、養(yǎng)老金待遇水平，來(lái)反映在地市統(tǒng)籌的制度安排下，各省養(yǎng)老保險(xiǎn)的綜合績(jī)效;使用生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率和人均生產(chǎn)總值來(lái)衡量省際之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征。關(guān)于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)績(jī)效相關(guān)的指標(biāo)計(jì)算方法如下：基數(shù)遵繳率代表職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基數(shù)與實(shí)際工資相符的程度，其計(jì)算公式為：基數(shù)遵繳率=職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)總額/工資總額=（養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳金額/省的政策費(fèi)率）/（繳費(fèi)職工人數(shù)*省職工平均工資）。實(shí)際費(fèi)率表示職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)占實(shí)際工資的比例，計(jì)算公式為：職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際費(fèi)率=養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳金額/（繳費(fèi)職工人數(shù)*省職工平均工資）。覆蓋率代表職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群的范圍，計(jì)算公式為：職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率=職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工人數(shù)/城鎮(zhèn)就業(yè)人員。人均領(lǐng)取額代表職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平，其計(jì)算公式為：人均領(lǐng)取額=職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出/領(lǐng)取職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人數(shù)。

表1統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2009～2015年，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均基數(shù)遵繳率為83.35%;各省之間的差異較大，最低為海南省，繳費(fèi)基數(shù)僅為平均工資的45.37%;最高的甘肅省為平均工資的132.50%，這說(shuō)明各地職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)與實(shí)際工資的距離存在差異。從企業(yè)繳費(fèi)的實(shí)際費(fèi)率看，全國(guó)平均為15.72%，說(shuō)明沒(méi)有達(dá)到政策費(fèi)率規(guī)定的20%;各省之間的差異也較大，最低為廣東省，僅為平均工資的8.02%，最高為甘肅省，為平均工資的24.97%。從覆蓋率看，全國(guó)的平均水平為69.77%，各省之間的差異也較大;最低為西藏，僅有13.4%的城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，最高為廣東省，為114.83%，超過(guò)100%的原因在于廣東省將部分農(nóng)村就業(yè)人員也納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。從職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇支出看，全國(guó)的人均領(lǐng)取額為每月1816元，最低為吉林省，為1362元，最高為西藏自治區(qū)，為2942元。

將2009～2015年的平均人均生產(chǎn)總值按從低到高排序以后觀察養(yǎng)老保險(xiǎn)績(jī)效指標(biāo)的趨勢(shì)（見(jiàn)圖2、圖3）。結(jié)果顯示，隨著人均GDP的提高，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基數(shù)遵繳率、實(shí)際費(fèi)率均呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，覆蓋率的變動(dòng)趨勢(shì)并不明顯。從待遇支出看，隨著人均GDP的提高，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人均領(lǐng)取額變化不明顯，可能原因是養(yǎng)老金的待遇計(jì)發(fā)既與當(dāng)?shù)氐穆毠て骄べY相關(guān)，也與繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)退休人員繳費(fèi)或視同繳費(fèi)的基數(shù)差別不大。

結(jié)論：各省2009～2015年的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際費(fèi)率和覆蓋率數(shù)據(jù)顯示，各省養(yǎng)老保險(xiǎn)績(jī)效差異較大（見(jiàn)圖4和圖5）。看實(shí)際費(fèi)率，廣東省最低，2015年僅有7.11%;最高的西藏、甘肅為25%左右;2009～2015年，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際費(fèi)率呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。看應(yīng)保人群覆蓋率，各?。ㄖ陛犑校B(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率在60%左右，廣東省超過(guò)了100%，西藏僅有12%左右;2009～2015年，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。

在改革開(kāi)放過(guò)程中，勞動(dòng)力流向沿海地區(qū)，深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展引領(lǐng)中國(guó)突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸期，進(jìn)入快速發(fā)展階段，也加大了地區(qū)人口結(jié)構(gòu)差異。2000年，中國(guó)人口面臨老齡化壓力，“63嬰兒潮”女職工進(jìn)入退休高峰，越來(lái)越多地方統(tǒng)籌基金出現(xiàn)“缺口”，亟待改革養(yǎng)老金公共品的生產(chǎn)機(jī)制。2010年，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”。2012年，黨的十八大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。

2018年，國(guó)務(wù)院建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，基金上調(diào)比例由起初的各地征繳收入的3%提高到今年的4%，2020年上調(diào)、下?lián)芎嫌?jì)7000億元，20多個(gè)基金缺口省區(qū)受益。[6]人社部、財(cái)政部負(fù)責(zé)中央調(diào)劑金的調(diào)撥，人社部社保中心及各省級(jí)地區(qū)社保機(jī)構(gòu)通過(guò)統(tǒng)計(jì)、信息系統(tǒng)核驗(yàn)參保、繳費(fèi)、待遇支付等數(shù)據(jù)作為劃撥資金的依據(jù)，基本實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。

老齡化社會(huì)與養(yǎng)老金3.0時(shí)代：全國(guó)統(tǒng)籌與多支柱

2021年，中國(guó)接近深度老齡社會(huì)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到63%?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨如下三個(gè)挑戰(zhàn)：第一，人口流動(dòng)不均衡，省際人口結(jié)構(gòu)差異加大，廣東省的年輕人口流入規(guī)模較大。第二，制度內(nèi)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，2020年在職繳費(fèi)人和退休領(lǐng)取人的贍養(yǎng)比為2.57：1，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入44376億元，支出51301億元，收支缺口6925億元;[7]“63嬰兒潮”的男職工進(jìn)入退休高峰，制度內(nèi)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)將不斷加重。第三，靈活就業(yè)占新增就業(yè)人員的50%以上，參保遇到高費(fèi)率和攜帶難等問(wèn)題。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共物品的屬性，需要站在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，“破除不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端”，“增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，拓展改革廣度和深度”，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力資源配置和公共管理能效優(yōu)化，從行政管理體制上升到國(guó)家治理體系的層面統(tǒng)一謀劃，在新的改革坐標(biāo)系中“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。[8]積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，分散養(yǎng)老金制度風(fēng)險(xiǎn)的舉措是“雞蛋放進(jìn)三個(gè)籃子”，即構(gòu)建三支柱國(guó)家養(yǎng)老金體系和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高養(yǎng)老金制度覆蓋范圍和總替代率水平，由此提高老齡人口的消費(fèi)能力。

一要夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位費(fèi)率為工資的16%，職工個(gè)人費(fèi)率為8%，養(yǎng)老金約為個(gè)人繳費(fèi)基礎(chǔ)的60%、社會(huì)平均工資的40%。夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的系統(tǒng)工程主要包括如下工作：一是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。為克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人員流動(dòng)的地區(qū)差異，依據(jù)2010年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》和2012年黨的十八大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的規(guī)定，黨的十九屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出，“適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，從而改變了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)自下而上的管理體制和央地府際關(guān)系，逐漸強(qiáng)化中央統(tǒng)籌養(yǎng)老金制度的能力，在中央層面建設(shè)生產(chǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的機(jī)構(gòu)和打造全國(guó)一體化的生產(chǎn)線。這項(xiàng)艱巨的改革需要一個(gè)過(guò)程，黨中央決定從建立全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑金制度做起，逐漸規(guī)范央地共同事權(quán)和加強(qiáng)中央的養(yǎng)老金事權(quán)。二是根據(jù)國(guó)民平均預(yù)期壽命建立個(gè)人精算模型，適時(shí)提高國(guó)民勞動(dòng)年齡和實(shí)施早減晚增的全額養(yǎng)老金領(lǐng)取機(jī)制，引導(dǎo)國(guó)民增加就業(yè)和多積累養(yǎng)老金。三是打造全國(guó)一體化管理服務(wù)平臺(tái)，帶動(dòng)中國(guó)政府適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)和進(jìn)入服務(wù)型政府的新階段。2009年，黨中央首次提出“早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通”，包括身份憑證、信息記錄、自助查詢(xún)、就醫(yī)結(jié)算、繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取、金融支付等功能，實(shí)現(xiàn)人社業(yè)務(wù)一卡通辦、政務(wù)數(shù)據(jù)一卡通享、民政服務(wù)一卡通用，居民可以手機(jī)辦事、查詢(xún)和支付。2019年9月15日，國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)正式上線，提供了社保年度參保信息查詢(xún)、待遇資格認(rèn)證、養(yǎng)老金測(cè)算、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移等功能，實(shí)現(xiàn)全國(guó)性跨地區(qū)服務(wù)。該網(wǎng)站平臺(tái)提供兩種注冊(cè)方式，即身份證號(hào)碼和社保卡及社保銀行卡。2020年末，持卡人數(shù)達(dá)到13.35億人，電子社?？?.66億人，在所在地市共425個(gè)渠道開(kāi)通申領(lǐng)服務(wù)。2021年底擴(kuò)展到戶口遷移、醫(yī)保結(jié)算備案、社?？ó惖厥褂玫?4項(xiàng)，包括高校畢業(yè)生、低保扶貧、居住證和戶籍、重殘家庭、養(yǎng)老金市場(chǎng)等。按照黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出的“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式”“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制”“推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”要求，逐步實(shí)現(xiàn)信息大集中構(gòu)建“中央政府決策與籌資、地方政府監(jiān)督與執(zhí)行、基層政府管理與服務(wù)”協(xié)同發(fā)展的服務(wù)型政府體制機(jī)制，做到節(jié)儉、方便、效率，適應(yīng)后疫情時(shí)代的“宅經(jīng)濟(jì)”和“網(wǎng)社會(huì)”的工作與生活的新形態(tài)。

二要大力發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金。2004年5月，在中國(guó)進(jìn)入老齡社會(huì)的初期，人社部頒布了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理辦法》，堅(jiān)持信托原則建立起企業(yè)年金基金的受托人制度，包括賬戶管理、資產(chǎn)托管、投資管理的責(zé)任人。在中國(guó)打造一個(gè)值得信任、可以托付的養(yǎng)老金市場(chǎng)機(jī)制。截至2020年底，[9]全國(guó)有10.5萬(wàn)戶企業(yè)建立年金計(jì)劃，參加職工2718萬(wàn)人，積累基金22497億元。同時(shí)，啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金基金市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)，年末投資規(guī)模1.29億元，全年累計(jì)收益額1010.47億元。為解決企業(yè)年金發(fā)展不足，消除擴(kuò)大企業(yè)年金和職業(yè)年金雙軌制的社會(huì)不良影響，有些學(xué)者提出存量改革的建議，允許職工在擁有自住房后，打通企業(yè)年金和住房公積金，實(shí)現(xiàn)“先買(mǎi)房、后存養(yǎng)老金”“早買(mǎi)房、多存養(yǎng)老金”的策略。

三要全面發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金。2019年，中國(guó)人均GDP突破1萬(wàn)美元，2020年國(guó)民平均預(yù)期壽命超過(guò)77歲，靈活就業(yè)人員達(dá)到2億多人，盡管個(gè)人收入差異較大，但有意愿實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金規(guī)劃的需求越來(lái)越大。2000～2015年間，[10]OECD成員國(guó)家個(gè)人養(yǎng)老金支付占GDP比例平均增長(zhǎng)率為0.3%。其中，丹麥2.6%、澳大利1.8%、冰島1.7%、美國(guó)1.6%、荷蘭1.2%、瑞士1.3%、瑞典1.1%、英國(guó)和西班牙0.4%、韓國(guó)0.2%、德國(guó)和意大利0.1%。2018年，財(cái)政部、稅務(wù)總局、人力資源社會(huì)保障部、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，公布了個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)政策。

全面發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金即指充分汲取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和針對(duì)中國(guó)國(guó)情，按照國(guó)民健康長(zhǎng)壽的消費(fèi)需求，尊重個(gè)人財(cái)務(wù)生命周期進(jìn)行政策設(shè)計(jì)和儲(chǔ)備，就如下問(wèn)題作出決策：一是個(gè)人養(yǎng)老金定義、范圍和國(guó)民教育平臺(tái)。二是靈活的繳費(fèi)方式和有效的稅優(yōu)政策支持。三是記錄終生、方便攜帶、查詢(xún)、合法支取與繼承的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶管理。四是投資管理模式和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。五是在人社部設(shè)立的養(yǎng)老金信息與大數(shù)據(jù)、監(jiān)督與評(píng)估、稅務(wù)處理平臺(tái)?？傊?，個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展需要政府、市場(chǎng)和個(gè)人的合作。

綜上所述，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌和構(gòu)建多支柱養(yǎng)老金制度體系，夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、做大企業(yè)年金和全面發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金，體現(xiàn)了黨和國(guó)家的治理能力和治理水平，需要法治保障，將《養(yǎng)老金法》的制定工作提上立法議程。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“實(shí)施積極老齡化的公共政策及其機(jī)制研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：177ZDA121;廣州工商學(xué)院妥宏武博士對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

[1]《2020 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2021年9月30日更新，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-06/04/5615424/files/542bc344000d44c7ae7132a246058c71.pdf。

[2]《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，1997年7月16日，http：//law.51labour.com/lawshow-17543.html。

[3]《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》，2016年9月23日，https：//www.chashebao.com/shebaotiaoli/16475.html。工資總額由計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、獎(jiǎng)金、津貼和補(bǔ)貼、加班加點(diǎn)工資、特殊情況下支付的工資六個(gè)部分組成。

[4]《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中附件規(guī)定，2017年12月4日，https：//www.chashebao.com/yanglaobaoxian/3236.html。

[5]《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，1997年7月16日，http：//law.51labour.com/lawshow-17543.html;《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，2008年3月28日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2878967.htm。

[6]《2020年中央調(diào)劑基金支出（下?lián)埽┣闆r表》，中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，2020年6月17日，http：//yss.mof.gov.cn/2020zyys/202006/t20200615_3532007.htm。

[7][9]《2020年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，2021年7月26日，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html。

[8]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日，http：//cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1027/c414395-29613458.html？from=groupmessage&isappinstalled=0。

[10]"Pensions at a Glance 2019 ： OECD and G20 Indicators"， 2019， https：//www.oecd-ilibrary.org/docserver/b6d3dcfc-en.pdf？expires=1632651492&id=id&accname=guest&checksum=E1738381911B8AF05271516086D0E3BE.

參考文獻(xiàn)

勞動(dòng)部社會(huì)保險(xiǎn)研究所譯，1996，《防止老齡危機(jī)：保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。

姜波主編，2019，《公平與效率的綜合平衡——中國(guó)現(xiàn)代養(yǎng)老金體系的制度選擇和實(shí)踐路徑》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。

責(zé) 編/肖晗題