邢立巍

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264026）

權(quán)力缺少制約與監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。十八大召開后國(guó)家制定出臺(tái)了一系列行之有效的權(quán)力監(jiān)督與懲治腐敗措施，長(zhǎng)期存在的“巨腐敗”“大腐敗”問題得到有效解決，腐敗態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)。在反腐敗斗爭(zhēng)取得階段性勝利后，反腐工作逐步向基層推進(jìn)，基層干部“微腐敗”問題受到各方關(guān)注[1]。農(nóng)村作為傳統(tǒng)“弱規(guī)則”地區(qū)，權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，缺少監(jiān)督體系，村干部“微腐敗”問題尤為嚴(yán)重[2]。十八大后中央紀(jì)委通報(bào)處理了“村兩委”干部近28萬人。加強(qiáng)農(nóng)村腐敗治理是反腐敗斗爭(zhēng)取得關(guān)鍵性勝利的現(xiàn)實(shí)舉措，防止“微腐敗”向“巨腐敗”轉(zhuǎn)變，避免腐敗態(tài)勢(shì)蔓延，創(chuàng)建清正廉潔的政治生態(tài)環(huán)境?；趪?guó)家整體自上而下的反腐斗爭(zhēng)與農(nóng)民群體自下而上對(duì)懲治腐敗的迫切要求，2014年浙江省寧?？h政府通過梳理梳理村級(jí)權(quán)力事項(xiàng)，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)施小微權(quán)力清單制度，開創(chuàng)村級(jí)事務(wù)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理先河。寧?？h小微權(quán)力清單共涉及36條45項(xiàng)村級(jí)權(quán)力，內(nèi)容涵蓋村級(jí)重大決策、村級(jí)采購(gòu)、村級(jí)財(cái)務(wù)管理、村級(jí)集體資源與資產(chǎn)管理等19條公共管理事項(xiàng)權(quán)力，同時(shí)包括村民宅基地申請(qǐng)、村民救助、救災(zāi)款申請(qǐng)、村民用章與計(jì)劃生育服務(wù)等17條便民服務(wù)事項(xiàng)權(quán)力，體現(xiàn)農(nóng)村由粗放型管理向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，清單制度實(shí)施效果顯著。因此梳理寧?？h小微權(quán)力清單制度形成發(fā)展脈絡(luò)與機(jī)制構(gòu)建，對(duì)其他地區(qū)學(xué)習(xí)“寧海經(jīng)驗(yàn)”，提升治理水平具有廣泛借鑒意義。

1 構(gòu)建機(jī)制探索

寧?？h位于浙江省東部，下轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，多次被評(píng)為全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快與深入，各方經(jīng)濟(jì)利益涌入村莊，各利益集團(tuán)爭(zhēng)奪激烈[3]。村干部在農(nóng)村扮演著基層政府“代理人”角色，擁有利益分配權(quán)，自然成為各利益集團(tuán)拉攏對(duì)象。村長(zhǎng)與村支書作為“一把手”可以決定村里大小事項(xiàng)，在低付出高回報(bào)的驅(qū)使下，部分村干部走向腐敗。2010～2013年全縣共查處黨員干部違反廉潔履職經(jīng)濟(jì)案件160余起，村干部違法違紀(jì)案件約100件，占總數(shù)的2/3[4]。2014年當(dāng)?shù)赝菩行∥?quán)力清單制度后，村干部規(guī)范用權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，村民監(jiān)督渠道更加廣泛，農(nóng)村政治生態(tài)環(huán)境大有改善。當(dāng)年全縣村干部廉潔自律問題信訪量同比下降80%，清單制度實(shí)施效果顯著。

1.1 五議決策法

五議決策法貫穿于小微權(quán)力清單內(nèi)容各方面，即村黨組織提議重大決策事項(xiàng)、三委聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議決議、實(shí)施內(nèi)容與結(jié)果由群眾評(píng)議（圖1）。與以往決策方式與決策流程相比，五議決策法有明顯優(yōu)勢(shì)。

圖1 2018年村級(jí)重大事項(xiàng)“五議決策法”流程圖Fig.1 Flow chart of‘Five Discussion Decision-making Method’of major issues at village level in 2018

1.1.1 體現(xiàn)村民在鄉(xiāng)村治理中主體地位 根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》[5]的規(guī)定，農(nóng)民擁有民主選舉，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利。但在農(nóng)村“精英”治村格局下，這些村民選舉出的“當(dāng)家人”為追求自身利益，通常將農(nóng)民排除在村莊事務(wù)決策之外，缺少民主管理與民主監(jiān)督。村干部權(quán)力來源于農(nóng)民權(quán)利的讓渡，實(shí)施五議決策法可以把決策權(quán)交還給村民，村民對(duì)關(guān)系自身權(quán)益與農(nóng)村發(fā)展的事項(xiàng)具有最終決議權(quán)，村組織要及時(shí)公布決議實(shí)施內(nèi)容和實(shí)施結(jié)果，保障農(nóng)民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，攜手打造共治共建共享鄉(xiāng)村社會(huì)治理新局面。

1.1.2 由事后監(jiān)督成事前、事中、事后全鏈條監(jiān)督 以往監(jiān)督體系側(cè)重對(duì)村干部事后問責(zé)，但因村干部以權(quán)謀私或“拍腦袋”決策帶來的損失是無法挽回的。在五議決策法中，成立村監(jiān)會(huì)，真正做到讓小微權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，整個(gè)決策流程受到村監(jiān)會(huì)全程監(jiān)督，村監(jiān)會(huì)可隨時(shí)對(duì)決策流程與實(shí)施結(jié)果提出異議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止權(quán)力濫用與誤用。

1.1.3 明確村委會(huì)與村黨組織職責(zé)范圍界限 《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》[6]指出，農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村委會(huì)作為群眾性自治組織對(duì)村莊依法享有管理職責(zé)，兩者實(shí)際工作中時(shí)常出現(xiàn)職責(zé)交叉與錯(cuò)位，甚至上升到矛盾沖突。五議決策法對(duì)村委會(huì)與村黨組織在決策各環(huán)節(jié)所具有的職責(zé)進(jìn)行準(zhǔn)確界定，村委會(huì)由原本決策者轉(zhuǎn)變?yōu)闀?huì)議召集人與決議執(zhí)行人。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用進(jìn)一步凸顯，從最初提議到最終決議始終都有黨員參與，激發(fā)黨員政治參與熱情。

1.2 制度編制

小微權(quán)力清單制度最初由寧海縣紀(jì)委牽頭編制，并在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)?？偨Y(jié)前期試點(diǎn)工作取得成效基礎(chǔ)上，2014年2月由寧?？h縣委縣政府帶頭，各涉農(nóng)職能部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，廣泛聽取基層干部與群眾代表意見，最終編制出臺(tái)《寧?？h村級(jí)權(quán)力清單三十六條》[7]。2018年以寧?？h縣委為領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)小微權(quán)力清單制度進(jìn)行改造升級(jí)，合并取消部分事項(xiàng)，修訂后的小微權(quán)力清單制度貼合農(nóng)村實(shí)際，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面對(duì)接。

1.2.1 梳理權(quán)力事項(xiàng) 小微權(quán)力清單包括11大項(xiàng)36條村級(jí)權(quán)力（表1），基本涵蓋村級(jí)權(quán)力范圍，依照權(quán)力屬性分為公共管理事項(xiàng)與便民服務(wù)事項(xiàng)兩大類，公共管理類包括6大項(xiàng)19條權(quán)力，便民服務(wù)類包括5大項(xiàng)17條權(quán)力。根據(jù)上述所列權(quán)力事項(xiàng)能夠看出，小微權(quán)力清單不僅是簡(jiǎn)單梳理權(quán)力，更是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基層工作的改進(jìn)與創(chuàng)新。

表1 2018年小微權(quán)力清單內(nèi)容Table 1 Contents of small and micro powers list in 2018

1.2.1.1 農(nóng)村事務(wù)管理更精準(zhǔn)。以工程采購(gòu)為例，工程采購(gòu)按照采購(gòu)金額劃分為微型工程（10萬元以下）、小型工程（10萬～200萬元）、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上工程（200萬元以上），工程分級(jí)分類精準(zhǔn)決策，工程金額越多決策流程越嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜。

1.2.1.2 信息公開更透明。信息公開是實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督的前提條件，小微權(quán)力清單把“三務(wù)公開”（黨務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開）以條文形式加以確定，實(shí)現(xiàn)村組織主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，真正做到“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。

1.2.1.3 公共服務(wù)質(zhì)量更高效。小微權(quán)力清單規(guī)定農(nóng)村各項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)辦理主體與辦理流程，村民能夠清楚知道“何事該找誰，”，避免辦事“跑斷腿”。國(guó)家惠農(nóng)政策也被列入清單，減少村干部與村民之間信息不對(duì)稱，完成政策落實(shí)到農(nóng)村的“最后一公里”，預(yù)防村干部利用政策解釋權(quán)套取農(nóng)民補(bǔ)助。

1.2.1.4 矛盾解決更便捷。服務(wù)村民其他事項(xiàng)中加入矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，設(shè)立人民內(nèi)部調(diào)解員，及時(shí)解決群眾矛盾，將“小事不出組，大事不出村，矛盾不上交”的楓橋經(jīng)驗(yàn)與小微權(quán)力清單深度融合[8]。

1.2.2 編制運(yùn)行流程 所謂“清單”，重點(diǎn)在于“清”，不僅要“理得清”還要“看得清”[7]。寧?？h政府改變以往單一文字信息傳達(dá)方式，創(chuàng)新傳播方式，編制通俗易懂的流程圖說明小微權(quán)力清單具體內(nèi)容。針對(duì)36條權(quán)力事項(xiàng)共編制42張流程圖，每張流程圖明確表示權(quán)力來源、權(quán)力行使主體、權(quán)力運(yùn)行流程、決議實(shí)施過程、權(quán)力監(jiān)督主體。以物資、服務(wù)采購(gòu)流程圖（圖2）為例，從初始商議到最終結(jié)算，流程圖對(duì)每一環(huán)節(jié)都做出詳細(xì)說明。

圖2 2018年物資、采購(gòu)流程圖Fig.2 Flow chart of materials and procurement in 2018

1.3 制度執(zhí)行

初始實(shí)施階段，村干部對(duì)清單內(nèi)容、精神內(nèi)涵不夠熟悉，執(zhí)行效果欠佳。因此通過以下具體措施保證執(zhí)行力度與效果。

1.3.1 增意提能保實(shí)施 村干部意識(shí)與能力是清單制度成功實(shí)施的重要保障。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)主體責(zé)任，定期舉辦教育培訓(xùn)宣講會(huì)，細(xì)致講解清單制度執(zhí)行步驟，及時(shí)回答村干部疑問，引導(dǎo)村干部“懂權(quán)、認(rèn)權(quán)”，切實(shí)提高村干部執(zhí)行能力。通過樹立榜樣，剖析典型案例，讓村干部參與討論，潛移默化中幫助村干部建立用權(quán)意識(shí)、規(guī)則意識(shí)。以不定期考試、舉辦知識(shí)競(jìng)賽、考核評(píng)分制等形式檢驗(yàn)村干部執(zhí)行力。

1.3.2 環(huán)境營(yíng)造保實(shí)施 打通新興媒體與傳統(tǒng)媒體雙結(jié)合新渠道，以傳統(tǒng)媒體為主要宣傳陣地，向村民發(fā)放清單手冊(cè)，繪制宣傳壁畫，生動(dòng)闡述清單利民、便民之處，爭(zhēng)取群眾認(rèn)同。以電視、廣播為展示平臺(tái)介紹清單制度實(shí)施成果，形成社會(huì)輿論導(dǎo)向，進(jìn)而給予村干部執(zhí)行壓力。借助互聯(lián)網(wǎng)等新型傳播媒介，打造寧?！?6條”門戶網(wǎng)站，清單內(nèi)容查詢更便捷，信息資訊傳播更廣泛。

1.3.3 技術(shù)手段保實(shí)施 積極探索“大數(shù)據(jù)+監(jiān)督”新模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“云平臺(tái)”發(fā)布村務(wù)待辦事項(xiàng)，督促村干部勤政多作為。涉及到采購(gòu)招標(biāo)等項(xiàng)目時(shí)，村干部要通過“云端”端口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理服務(wù)中心平臺(tái)進(jìn)行報(bào)備，實(shí)時(shí)更新項(xiàng)目進(jìn)展，做到工作“留痕”，線上線下同時(shí)接受監(jiān)督。村民則可以使用“寧海村民e點(diǎn)通”了解村務(wù)公開信息，向村干部提出日常工作意見與建議。

2 存在的問題

小微清單權(quán)力清單制度目前尚處于推廣階段，制度化過程中不可避免會(huì)出現(xiàn)效果偏差，通過實(shí)地調(diào)研、新聞報(bào)道以及學(xué)術(shù)論文等渠道發(fā)現(xiàn)小微權(quán)力清單制度主要存在下列問題。

2.1 部分權(quán)力未進(jìn)清單

由于傳統(tǒng)習(xí)慣與外部環(huán)境等因素制約，部分權(quán)力事項(xiàng)未進(jìn)入清單。（1）法律沒有授權(quán)，但村干部實(shí)際享有的權(quán)力。在稅費(fèi)改革前，村干部主要工作是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民收取相關(guān)稅費(fèi)。為完成征收任務(wù)，村干部有時(shí)使用未得到法律認(rèn)可的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于自身考量對(duì)這些行為持默許態(tài)度。久而久之這些權(quán)力被村干部保留下來，并在日常工作中經(jīng)常使用。（2）隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)順利收官，鄉(xiāng)村振興成為三農(nóng)工作重心，政府機(jī)關(guān)通過發(fā)布數(shù)量龐大的政策文件推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，賦予村干部新任務(wù)與新權(quán)力，法律總是落后于實(shí)踐，這些權(quán)力并未在清單中體現(xiàn)[9]。

2.2 制度實(shí)施動(dòng)力不足

制度實(shí)施成功與否關(guān)鍵在于執(zhí)行人。小微權(quán)力清單制度在實(shí)施過程中遭遇到村干部?jī)?nèi)在動(dòng)力不足的問題。（1）傳統(tǒng)村級(jí)事務(wù)管理模式下，村干部通過完成上級(jí)布置的任務(wù)來獲取主管領(lǐng)導(dǎo)信任，以此謀求政治利益，謀劃政治圖景。但在清單式管理模式下，尚未構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)制度，物質(zhì)激勵(lì)失效，導(dǎo)致村干部存在消極執(zhí)行等情況。（2）長(zhǎng)期以來，村干部辦事決策沒有制度規(guī)范，主觀能動(dòng)性較強(qiáng)，由此已形成路徑依賴，引進(jìn)新制度勢(shì)必會(huì)受到村干部本能排斥。（3）清單制度實(shí)施客觀上加重了村干部工作量，村干部收入普遍低于外出務(wù)工收入，并且“強(qiáng)規(guī)則”下村干部獲得“灰色收入”的空間被大大壓縮[2]，經(jīng)濟(jì)回報(bào)與承擔(dān)的職責(zé)不成正比，削減村干部“為人民服務(wù)”的工作熱情。在生存困難與發(fā)展受限雙重壓力下，小部分鄉(xiāng)村精英選擇退出村干部隊(duì)伍[10]。

2.3 制度運(yùn)行損失效率

小微權(quán)力清單制度的運(yùn)行會(huì)帶來效率提高與損失2種結(jié)果。（1）小微權(quán)力清單制度明確公共服務(wù)事項(xiàng)的辦理主體、辦理流程、受理時(shí)限，避免相關(guān)職能部門之間扯皮推脫，讓“最多跑一次”改革落到實(shí)處，提高村組織辦事水平與辦事效率[11]。（2）小微權(quán)力清單制度也不可避免地降低了村干部的決策與執(zhí)行效率。小微權(quán)力清單制度施行后，村干部需要通過村民代表會(huì)議決議后再?zèng)Q議，由于參會(huì)人員認(rèn)知水平參差不齊，涉及集體利益與自身利益發(fā)生矛盾時(shí)，往往以自身利益為重，干擾決策質(zhì)量與效率[12，13]。

2.4 相關(guān)監(jiān)督體系缺失

監(jiān)督體系缺失是小微權(quán)力清單制度在全國(guó)多地流于形式的主要原因。小微權(quán)力清單制度一經(jīng)制定就進(jìn)入實(shí)施階段，各地政府均明確表示村干部皆要根據(jù)清單制度辦事，這就賦予小微權(quán)力清單制度執(zhí)行剛性。但與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)督體系并未建立，加之清單內(nèi)容未規(guī)定執(zhí)行主體所承擔(dān)的責(zé)任，多種因素疊加不能給予村干部足夠執(zhí)行壓力，必會(huì)降低制度執(zhí)行剛性，以至農(nóng)村基層頻繁出現(xiàn)村干部選擇執(zhí)行或干脆不執(zhí)行清單制度等問題[14]。

3 對(duì)策與建議

3.1 依法梳理權(quán)力事項(xiàng)，建立動(dòng)態(tài)清單制度

治村必須要摒棄“人治”思維，尤其現(xiàn)今依法治國(guó)背景下，更要樹立法治思維，依法辦事，將法治融入自治與德治，構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系。某些權(quán)力不能因村干部習(xí)慣使用而被認(rèn)為合法，國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》[5]《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》[6]《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》[16]等法規(guī)條例對(duì)村組織、村干部享有權(quán)力做出明確規(guī)定。依法梳理權(quán)力事項(xiàng)，收回法律未賦予村干部的權(quán)力，力求做到清單之外無權(quán)力。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村事務(wù)日益增多，相對(duì)靜態(tài)的權(quán)力清單不能適應(yīng)動(dòng)態(tài)的村級(jí)事務(wù)，應(yīng)對(duì)清單內(nèi)容適時(shí)調(diào)整，建立動(dòng)態(tài)清單制度[15]。由縣級(jí)政府提議修改完善清單制度內(nèi)容，報(bào)縣級(jí)黨委審議，審議完成后由縣級(jí)人大決議通過，多部門聯(lián)動(dòng)促動(dòng)態(tài)清單制度順利落地。

3.2 提高村干部待遇與保障水平，激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力

村干部動(dòng)力機(jī)制可以劃分為經(jīng)濟(jì)性收益與社會(huì)性收益兩類，經(jīng)濟(jì)性收益是指村干部可以從工作崗位中獲取的正常工資收入與潛在“灰色”收入；社會(huì)性收入指村干部能得到心理層面的滿足，如認(rèn)可、權(quán)威、聲望等[15]。激發(fā)村干部工作熱情，“面子、里子”二者缺一不可，兩方都要抓，兩方都要硬。（1）建立清單評(píng)價(jià)考核機(jī)制，以群眾滿意度為準(zhǔn)繩，實(shí)現(xiàn)兩掛鉤，即考核結(jié)果與工資掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效與群眾滿意度掛鉤。（2）實(shí)現(xiàn)村干部工資水平與物價(jià)水平同步增長(zhǎng)，提高村干部醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平，有條件的地區(qū)可將村干部納入公務(wù)員編制，解除村干部后顧之憂，激勵(lì)村干部履職盡責(zé)。（3）開展形式多樣的評(píng)比活動(dòng)，樹立典型模范，增強(qiáng)村干部榮譽(yù)感。

3.3 改進(jìn)村民代表參與方案，合理發(fā)揮制度彈性

村民代表大會(huì)決議處于整個(gè)決策中樞環(huán)節(jié)，村民代表肩負(fù)著決定村莊未來發(fā)展的重任，因此村民代表不僅要對(duì)自己負(fù)責(zé)，也要對(duì)村民負(fù)責(zé)?；诖迕翊韰⑴c決議出現(xiàn)的種種問題，研究對(duì)癥下藥，并結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，提出三個(gè)村民代表參與改進(jìn)方案。（1）嚴(yán)格把控村民代表來源，積極引導(dǎo)退休干部、退休教師、退伍軍人、老黨員通過選舉成為村民代表共謀村莊發(fā)展藍(lán)圖；（2）實(shí)施村民代表回避制度，相關(guān)事項(xiàng)涉及村民代表自身利益時(shí)，村民代表可以進(jìn)行旁聽但沒有決議權(quán)；（3）制定村民代表定期輪換規(guī)則，預(yù)防村民代表結(jié)成新的“利益聯(lián)盟”，村民代表每一年或每半年進(jìn)行輪換，可以連選連任，連續(xù)3次不參加村民代表會(huì)議取消代表資格，不得再次擔(dān)任村民代表。把握制度剛性與制度彈性之間平衡點(diǎn)，抓大放小，某些事項(xiàng)可以簡(jiǎn)化實(shí)施細(xì)則，但要明確實(shí)施原則，留足村干部發(fā)揮自身能力空間，同時(shí)避免清單制度過于靈活給一些村干部留下“鉆空子”的機(jī)會(huì)。

3.4 多元主體共同參與，協(xié)同構(gòu)建監(jiān)督體系

監(jiān)督體系應(yīng)是多元主體協(xié)同的整體性監(jiān)督范式。上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、縣紀(jì)委監(jiān)督，下有普通群眾、黨員監(jiān)督，中間有村兩委成員、村監(jiān)會(huì)監(jiān)督。如此立體式監(jiān)督層次編制成一張嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)，對(duì)村干部形成震懾，督促村干部按清單規(guī)范用權(quán)，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”有效機(jī)制。