莊浪縣自然資源局 楊軍

引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化建設(shè)的腳步也變得越來越快，從而導(dǎo)致我國對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求也在不斷增加，為了更好地規(guī)劃建設(shè)用地的布局，我國出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來進(jìn)行調(diào)節(jié)，雖然該政策在我國已經(jīng)完成了成熟運行，但仍需要對其進(jìn)行不斷的探索和創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)建設(shè)提供更多的幫助。

1 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的發(fā)展

1.1 自發(fā)開展

我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的自發(fā)開展階段是在20世紀(jì)90年代，當(dāng)時我國正在大力發(fā)展工業(yè)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地與工業(yè)用地之間產(chǎn)生不和諧的問題，為了能夠更好地解決土地資源緊張的問題，我國出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，使得建設(shè)用地能夠加以置換、周轉(zhuǎn)、整理和抵扣，避免城鄉(xiāng)建設(shè)用地與工業(yè)建設(shè)用地資源不平均、不充分等問題。該階段的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，主要是針對城市土地的置換，讓城市當(dāng)中不同功能的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)換和調(diào)整，以便于調(diào)整土地分布的結(jié)構(gòu)和布局，提高土地的使用效率。

1.2 政策引導(dǎo)

進(jìn)入21世紀(jì)以后，小城鎮(zhèn)發(fā)展的腳步也變得越來越快了，為了更好地解決建設(shè)用地指標(biāo)的問題，國土資源部明確指出了當(dāng)前的建設(shè)用地規(guī)劃工作，需要尊新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，遷村并點改造舊城區(qū)，對建設(shè)用地進(jìn)行有效的整理和整合，并且加大荒地的開發(fā)力度，不僅需要解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的問題，還要從整體上提高土地資源的使用效益。基于此，在落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策時，為小城鎮(zhèn)的建設(shè)批準(zhǔn)了更多的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于小城鎮(zhèn)的拆舊建新工作，進(jìn)而更好地推動我國城鄉(xiāng)建設(shè)工作的前進(jìn)[1]。

1.3 試點運行

為了更好地完善和創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，我國自2005年開始了試點運行工作，選擇部分地區(qū)建立了掛鉤政策試點，不僅增加了掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，還在整體上對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行了規(guī)劃。通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行試點運行工作，明確了我國在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃時，需要加強(qiáng)對掛鉤試點的整體控制，確保審批工作的準(zhǔn)確性和合理性，并對掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行全程的跟進(jìn)，確保掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)能夠按時規(guī)劃，進(jìn)而保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策落實的實效性。

1.4 成熟運行

隨著多年的不斷探索和完善，在2014年，我國終于實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的成熟運行，此時，對于掛鉤試點項目的管理工作變得更加規(guī)范，粘度掛鉤指標(biāo)也更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，不僅實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的科學(xué)規(guī)劃，還在一定程度上推動了扶貧工作與生態(tài)移民的環(huán)節(jié)。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策落實范圍的不斷擴(kuò)大，讓我國各地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃工作都變得更加規(guī)范，在土地交易、價格、管理機(jī)制等方面都獲得了突破[2]。

2 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新研究

2.1 細(xì)化項目區(qū)管理

為了能夠在城鄉(xiāng)建設(shè)工作中更好地發(fā)揮增減掛鉤政策，首先要做的就是在當(dāng)前的項目區(qū)管理工作上進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，比如說，當(dāng)前增減掛鉤政策的項目區(qū)主要分為拆舊區(qū)和建新區(qū)，此時，可以在當(dāng)前基礎(chǔ)上增加還建區(qū)，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)得到細(xì)化。還建區(qū)居于拆舊區(qū)和建新區(qū)的中間位置，是將一些擬整理的用地區(qū)域，根據(jù)實際的建設(shè)需求和發(fā)展規(guī)劃，來進(jìn)一步?jīng)Q定還建區(qū)的具體功能和作用。

首先，在將城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)進(jìn)行了細(xì)化之后，需要將拆舊區(qū)中的建設(shè)用地按照增減掛鉤政策的要求，對其進(jìn)行整理和復(fù)墾，作為耕地用地進(jìn)行使用，并且在整理和復(fù)墾之后將其收納于復(fù)墾項目的備選管理庫當(dāng)中，為后續(xù)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃奠定堅實的基礎(chǔ)。其次，對于安置區(qū)來說，細(xì)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)之后不再需要對安置區(qū)使用建新掛鉤指標(biāo)，只需要對安置區(qū)進(jìn)行復(fù)墾工作，然后再將其開展全新的建新掛鉤指標(biāo)，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃來分配安置區(qū)的主要作用。最后，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)的管理工作來說，需要嚴(yán)格遵循先安置，再開展拆遷工作，然后對項目區(qū)進(jìn)行復(fù)墾，等待審批和使用，尤其是安置區(qū)的管理工作，不能歐股隨意調(diào)整安置區(qū)的位置和面積，雖然農(nóng)民安置建新可以提前，但絕不能超過所規(guī)定的掛鉤指標(biāo)，任何項目區(qū)都用在審批后再進(jìn)行使用。

2.2 加強(qiáng)指標(biāo)分類的準(zhǔn)確性

在實際的城鄉(xiāng)建設(shè)工作中，會面臨各類的突發(fā)情況，提高掛鉤指標(biāo)的準(zhǔn)確性，并且增加掛鉤指標(biāo)的分類，能夠更好地應(yīng)對城鄉(xiāng)建設(shè)工作中所出現(xiàn)的各類情況，從而更好地對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的合理性，提高土地資源的使用效率，為城鄉(xiāng)建設(shè)工作中提供更加堅實的基礎(chǔ)。

例如：對于掛鉤指標(biāo)分類的增加和創(chuàng)新來說，首先是對保障指標(biāo)歸還的確定，在對城鄉(xiāng)建設(shè)用地按照增減掛鉤政策進(jìn)行規(guī)劃時，最為重要的就是保障農(nóng)民的利益，對于復(fù)墾的用地來說，必須要對農(nóng)民進(jìn)行相對的安置和補(bǔ)償，才能確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃的合理合法性。因此在實際的城鄉(xiāng)建設(shè)工作中，需要先對建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，然后再開展歸還工作環(huán)節(jié)，確定保障指標(biāo)歸還時落實復(fù)墾歸還的掛鉤指標(biāo)，保證城鄉(xiāng)建設(shè)工作的有序開展。其次，掛鉤指標(biāo)還能夠解決當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)工作中拆舊安置資金不足的問題。此時，不僅需要先行復(fù)墾歸還掛鉤指標(biāo)，還需要在此基礎(chǔ)上對部分城鎮(zhèn)用地進(jìn)行建新。這樣一來，就可以將這個工作環(huán)節(jié)歸入到城鎮(zhèn)建新的結(jié)余指標(biāo)當(dāng)中，有效解決了拆舊安置資金不足的問題。最后，當(dāng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)中只由拆舊區(qū)和建新區(qū)組成時，那么主要涉及的掛鉤指標(biāo)為農(nóng)村建設(shè)用地整理指標(biāo)和城鎮(zhèn)結(jié)余建新指標(biāo)，如果該建設(shè)項目在不涉及安置項目區(qū)時，農(nóng)村建設(shè)用地整理指標(biāo)和城鎮(zhèn)結(jié)余建新指標(biāo)需要相等，才能夠確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃的合理性和準(zhǔn)確性[3]。

2.3 健全審批程序

審批環(huán)節(jié)在城鄉(xiāng)建設(shè)工作中起到了十分關(guān)鍵的作用，因此必須要保證審批工作的完整性和系統(tǒng)性，才能夠在城鄉(xiāng)建設(shè)中更加有效地落實增減掛鉤政策，進(jìn)而對城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃，避免出現(xiàn)建設(shè)用地不合理、資源分配不平均等問題。

例如：可以將城鄉(xiāng)建設(shè)用地審批工作融入農(nóng)村土地整治和建設(shè)工作當(dāng)中去，來對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行綜合性的整治，包括農(nóng)村地區(qū)的種植區(qū)域、生態(tài)環(huán)境、交通系統(tǒng)、水源質(zhì)量、建設(shè)規(guī)模等內(nèi)容。目前許多省份已經(jīng)開展農(nóng)村用地的綜合性整治工作，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地審批工作與農(nóng)村建設(shè)和政治工作進(jìn)行結(jié)合，確保了審批環(huán)節(jié)的合理性，使得有關(guān)部門能夠了解到更多農(nóng)村地區(qū)的實際情況，以便于更好地對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行布局和規(guī)劃。比如說，部分地區(qū)在落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策時，在實際的建設(shè)工作中增加了增減掛鉤專章，實現(xiàn)將用地開發(fā)的整理項目，與增減掛鉤項目進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和審批，以便于有關(guān)部門對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行綜合性的治理。同時，還有部分地區(qū)將農(nóng)村土地整治項目與增減掛鉤項目相結(jié)合，在農(nóng)村土地整治的過程中，對于需要復(fù)墾為耕地的項目區(qū)進(jìn)行掛鉤指標(biāo)的申請，以便于有關(guān)部門對其進(jìn)行統(tǒng)一管理，并收納到指標(biāo)庫當(dāng)中。

基于此，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)的規(guī)劃工作更加符合實際的要求，有利于有關(guān)部門對城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)進(jìn)行更加合理的布局，提高了經(jīng)濟(jì)可行性。除此之外，根據(jù)掛鉤指標(biāo)的類型來開展項目管理工作，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地項目區(qū)規(guī)劃的科學(xué)性，為安置工作提供了鞥股東的保障，充分發(fā)揮了掛鉤指標(biāo)的有效性，并且建立了更加系統(tǒng)化的審批工作環(huán)節(jié)。

2.4 創(chuàng)新增減掛鉤模式

為了更好地推動我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的發(fā)展，還需要不斷創(chuàng)新增減掛鉤政策模式，比如說，地票交易的運行模式，是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃工作中較為新興的一種模式，通過落實地票交易模式，使得我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策發(fā)揮出了更多的有效作用。

首先，在獲取地票交易權(quán)時，符合有關(guān)規(guī)定的土地權(quán)利人可以根據(jù)自身的實際需求，來向有關(guān)部門申請將土地復(fù)墾為耕地，當(dāng)所申請的土地達(dá)到了相應(yīng)的規(guī)模時，就可以將這些土地整理成為地票項目，來對申請的土地權(quán)利人和土地情況進(jìn)行審核，選擇合適的土地進(jìn)行復(fù)墾工作，進(jìn)而對申請成功的土地權(quán)利人發(fā)放地票憑證。其次，在對地票指標(biāo)進(jìn)行交易時，依舊需要持有地票憑證的土地權(quán)利人向有關(guān)部門遞交申請，等到申請人數(shù)達(dá)到相對應(yīng)的規(guī)模時，有關(guān)部門需要選擇合適的場所作為地票交易的地點，進(jìn)而組織地票交易活動有序地開展。此時，地票交易所需要將地票進(jìn)行打包，并定期組織公開拍賣，出價最高者獲得地票指標(biāo)。在地票交易結(jié)束之后，所獲的交易款可以作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地復(fù)墾的成本費用，以及有關(guān)的管理成本和融資成本，當(dāng)復(fù)墾工作完成之后，所剩結(jié)余交易款可以用作土地權(quán)利人的補(bǔ)償款項。最后，獲得地票指標(biāo)的土地權(quán)利人需要在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)進(jìn)行選擇和留用，然后再按照有關(guān)部門的征收土地流程將土地進(jìn)行拍賣、招標(biāo)或是出讓，土地權(quán)利人在征收土地的過程中獲得最終獲取權(quán)才能夠完全的獲得地票指標(biāo)，如果地票指標(biāo)的土地權(quán)利人沒有在征收土地的過程中獲得最終獲取權(quán)，該土地將會被有關(guān)部門進(jìn)行原價回收。通常情況下，地票指標(biāo)的落地價格，可以作為建新區(qū)的耕地開墾費和使用費用。

基于此，通過創(chuàng)新我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的模式，讓城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃工作有了更多的途徑，大大提高了城鄉(xiāng)建設(shè)整個的實效性，使其能夠進(jìn)一步滿足當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求[4]。

3 結(jié)論

綜上所述，通過自發(fā)開展、政策引導(dǎo)、試點推行等階段，使得我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策變得更加規(guī)范和成熟，為了更好地規(guī)劃我國城鄉(xiāng)建設(shè)土地布局，應(yīng)在當(dāng)前基礎(chǔ)上加強(qiáng)指標(biāo)分類的準(zhǔn)確性，同時細(xì)化項目區(qū)管理，并且確保審批程序的完整性和系統(tǒng)性，來不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的落實模式。