北京理工大學珠海學院 鄭樹航 陳穎茵 吳澤豪

引言

黨的十九大報告提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求，是鄉(xiāng)村全面振興思想的萌芽；2018年中央一號文件具體提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，并于9月發(fā)布了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，是鄉(xiāng)村全面振興的總號角；2019年中央一號文件就深入推進鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做出了全面系統(tǒng)的部署，是鄉(xiāng)村振興的總方針。2019年2月，珠海市委市政府發(fā)布了《珠海市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，中央、廣東省和珠海市三級政府全面決策部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而富民興村產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為該戰(zhàn)略的第一主要任務。對激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，對加快破解不平衡不充分發(fā)展難題，對全面建成小康社會，具有重要的意義[1]。

雖然農(nóng)業(yè)只占珠海GDP的1.7%，卻涉及近20%涉農(nóng)人口的幸福生活。珠海市先后出臺了一系列促農(nóng)發(fā)展政策，推動休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村家庭手工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，取得了一系列不俗的成績。當前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進入中局階段，如何鞏固現(xiàn)有成效，引導推進現(xiàn)代化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系建立，亟需梳理現(xiàn)有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策，強弱項補短板，建立健全珠海市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。本文運用文檔主題分析方法和實地調(diào)查法，分析珠海市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展演變特征，為珠海市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策完善優(yōu)化提供對策建議。

1 珠海市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策演進分析

分析對象：珠海市發(fā)布的涉及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本。從獲取信息和珠海發(fā)展實際來看，珠海市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策主要是以龍頭企業(yè)培育、示范合作社培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金等為主，涉及鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相對較少。

分析方法：采用主題模型，通過文本主題詞獲取與分析，研究鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策演進特點。

1.1 示范性農(nóng)民合作社相關政策演進特點

從評分準則來看，新出臺的政策希望拓展更多種農(nóng)業(yè)類型，想要申請為專業(yè)合作社，對一些要求也更加的詳細具體。2016年與2018年的珠海市示范性農(nóng)民專業(yè)合作社考核權重比例沒有發(fā)生改變；在珠海市示范性農(nóng)民專業(yè)合作社考核自評表，2016、2018年中機構健全、服務規(guī)范、制度完善、績效明顯的詳細內(nèi)容完全不變，分數(shù)也一樣。

但在2020年《珠海市示范性農(nóng)民合作社評選與監(jiān)測管理辦法》中卻有很大變化，首先是在冊成員的難度降低，從“三品二標”變?yōu)椤岸范恕?，還增加了從事農(nóng)資、農(nóng)機、植保、灌排等服務和林業(yè)、園林花卉生產(chǎn)經(jīng)營的合作社可以參與市示范性農(nóng)民專業(yè)合作社的申報，但也是要達到一定的條件才可以。最重要的是評分機制的變化，現(xiàn)代的政策是以依法登記、運營規(guī)范、管理民主、產(chǎn)品質量達標、服務成效明顯、市場競爭力為指標，以百分制計分，綜合得分85分以上。

1.2 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)相關政策演進特點

對比2015~2019年龍頭企業(yè)政策，基本都是針對龍頭企業(yè)的申報、認定與監(jiān)測，監(jiān)測評審制度為3年1次。首先各年度政策均要求企業(yè)達到一定經(jīng)營規(guī)模并取得一定企業(yè)效益以及通過各種利益聯(lián)結機制有效帶動一定數(shù)量農(nóng)戶。從評分標準來看，相比與2012版考核指標，2017、2018版額外多了5分的考核指標，添加一項監(jiān)測加減分。企業(yè)規(guī)模由25分提升至30分，不難看出國家對企業(yè)規(guī)模重視程度加深；企業(yè)帶動能力由35分降至20分，對企業(yè)帶動能力的重視程度大幅度的下降；對企業(yè)競爭力重視程度有所提高，從10分權重升至20分，企業(yè)考核的額外加減指標是為了讓企業(yè)自覺上報企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，積極參與扶貧的工作。

對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)政策主要以一次性補助、貸款貼息扶持、農(nóng)產(chǎn)品品牌建設獎勵等形式為主，一次性獎補逐步過渡到逐年給予補貼，同時鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)按照安全、優(yōu)質、環(huán)保、高效的要求，大力發(fā)展綠色環(huán)保農(nóng)產(chǎn)品，鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)引進推廣新技術、新品種、技術更新和品種改良，在政府涉農(nóng)資金中優(yōu)選扶持。

1.3 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金政策演進特點

2015~2019年間，珠海市共修訂發(fā)布了4次現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關政策。其中，申報對象和申報條件都有所不同。政策內(nèi)容共涉及了39種農(nóng)業(yè)項目類型，如：農(nóng)牧漁業(yè)新品種新技術的研究、引進、示范、推廣項目，動植物疫病防控及有害生物預測預報及防控項目，農(nóng)產(chǎn)品（水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、南藥）加工能力建設項目，菜籃子工程配送車補貼項目等等，內(nèi)容與類型在不斷完善和豐富，更加體系化。

不同類型的政策在扶持額度方面的內(nèi)容也有所不同。在農(nóng)牧漁業(yè)新品種新技術的研究、引進、示范、推廣項目中，2015年的項目數(shù)量及金額為重點項目3個，每個項目70~100萬元；中等項目5個，每個項目50萬元；一般項目5個，每個項目20~30萬元；2016年變?yōu)槊總€項目20~30萬元，每年安排8個項目，200萬元；2019年則是每個項目40萬元，項目5個，共200萬元。在資金使用原則上，強調(diào)市級財政補助資金不高于項目總投資的50%，且以前年度曾經(jīng)接受過財政資金扶持的項目建設內(nèi)容不可再重復申報，使政策更加合理且惠及面更廣；項目傾向上主要考慮先進性、輻射性等特點。

1.4 珠海市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策主要演進特點與問題

（1）能夠及時“跟進”國家和廣東省相關政策。例如2018年3月25日全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園現(xiàn)場會，2018年6月出臺了《珠海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作方案》，重點建設斗門區(qū)白蕉海鱸現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、斗門區(qū)休閑現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、金灣區(qū)黃鰭鯛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、高欄港經(jīng)濟區(qū)特色水果園藝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等四個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

（2）政策“碎片化”逐步向“體系性”過渡。2016年以來，珠海市逐步出臺了關于“農(nóng)機購置補貼”“無人機統(tǒng)防統(tǒng)治植保作業(yè)補貼”“政策性農(nóng)業(yè)保險”“有機肥推廣補貼”“龍頭企業(yè)”“農(nóng)產(chǎn)品品牌建設”“菜籃子基地建設”“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設”等扶持政策，在2018年到2019年逐步整合形成構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的扶持政策體系，并計劃于今年出臺“珠海市關于扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展十條措施。

（3）扶持政策存在重疊與缺漏。一個項目（主體）以多種不同名義申請各種類型的扶持資金；以獎補為主，且條件要求較高，對于初創(chuàng)型和成長型、以及小農(nóng)戶等主體缺少扶持；圍繞珠海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃目標，現(xiàn)行扶持政策的指向性和精準性不夠。例如“建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”中關于培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，現(xiàn)行扶持政策缺少對合作社、家庭農(nóng)場、社會化服務組織的扶持。

2 珠海市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化對策建議

珠海鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好，但競爭力有待提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化水平有待提升，解決這些問題，需要扭轉“重工輕農(nóng)”理念和體制機制，堅定農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針[2]，逐步完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的政策體系。

（1）與上位規(guī)劃對標，加強政策導向性。與宏觀層面的珠海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對標，重點扶持特色農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)，扶持推進一二三產(chǎn)融合發(fā)展[3]；與宏觀層面的粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃對標，重點扶持珠澳合作農(nóng)業(yè)項目、供港澳“菜籃子”工程、觀光農(nóng)業(yè)項目；與中觀層面的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對標，扶持推進主導產(chǎn)業(yè)形成與發(fā)展，重點扶持水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)品精深加工。

（2）針對珠海以水產(chǎn)養(yǎng)殖為主的農(nóng)業(yè)特色，引導水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，全產(chǎn)業(yè)鏈打造海鱸產(chǎn)業(yè)。加大力度扶持培育龍頭企業(yè)和示范合作社，逐步引導改變小農(nóng)戶傳統(tǒng)養(yǎng)殖格局，推進適度規(guī)模經(jīng)營，扶持探索“公司+合作社+農(nóng)戶”模式的升級版，使公司、合作社、農(nóng)戶真正形成利益共同體；以珠海獲評“海鱸之都”為契機，扶持龍頭企業(yè)主導，全產(chǎn)業(yè)鏈打造海鱸產(chǎn)業(yè)，形成集種苗繁育、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、倉儲、冷鏈運輸、貿(mào)易的全產(chǎn)業(yè)鏈格局，進一步提升“白蕉海鱸”品牌價值。

（3）梳理政策類目，優(yōu)化政策執(zhí)行程序，提高政策效能。在政策執(zhí)行程序設計上，一方面充分研討并征求意見，確保其可控、對標，一方面適時開展政策評估，重點分析現(xiàn)行扶持政策實施過程中出現(xiàn)的問題，優(yōu)化政策執(zhí)行程序設計，加強扶持政策實施過程的精準性。在保證過程真實、公正基礎上，降低扶持政策的運行成本，提高政策效能。

（4）強化政策執(zhí)行。各類政策需要整合梳理，避免重復；引導性政策要與執(zhí)行性政策相結合，執(zhí)行性政策要配套實施方案和標準。對特色產(chǎn)業(yè)的布局，要制定專項規(guī)劃，將產(chǎn)業(yè)區(qū)域。對市場主體的扶持政策，細化補助對象、補助標準、申報和撥款程序，確保政策的規(guī)范性、連續(xù)性、統(tǒng)一性，使政策能夠真正落地。