徐本鑫，江芷珊

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過程中，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)、個(gè)人及其他組織調(diào)查取證、核實(shí)情況的權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)順利開展行政公益訴訟的重要保障。在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，如何使檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)既不受制于被監(jiān)督者的接納態(tài)度，又不偏離公益保護(hù)目的，成為檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟時(shí)面臨的最大難題。理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)要提起行政公益訴訟，就應(yīng)當(dāng)享有類似于刑事偵查權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)那樣的強(qiáng)力職權(quán)，如此才能對(duì)行政違法等事項(xiàng)進(jìn)行事實(shí)確認(rèn)和法律評(píng)價(jià)。例如，關(guān)保英主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有可強(qiáng)制被監(jiān)督者財(cái)產(chǎn)和人身的直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)；[1]胡婧亦主張?jiān)诂F(xiàn)有調(diào)查內(nèi)容和核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)手段以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制與人身強(qiáng)制。[2]但亦有學(xué)者主張，不應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，以免突破傳統(tǒng)訴訟界限。例如，崔進(jìn)文主張將檢察公益調(diào)查權(quán)定位為一項(xiàng)“弱權(quán)力”；[3]陳宏主張檢察機(jī)關(guān)行使公益調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)不能突破行政訴訟中的當(dāng)事人地位，不得對(duì)其他當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利作出預(yù)先干涉。[4]可見，對(duì)行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制度進(jìn)行分析和考察，不僅具有必要性，而且具有緊迫性。

一、規(guī)范梳理：檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有適度強(qiáng)制性

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)究竟具有何種程度的強(qiáng)制性，需要法律規(guī)范予以確認(rèn)。從權(quán)力性質(zhì)、行使方式以及運(yùn)行保障三個(gè)方面看，行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有適度強(qiáng)制性，換言之，檢察機(jī)關(guān)無需采用財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制與人身強(qiáng)制的方式，亦能使得被監(jiān)督者配合調(diào)查。

(一)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)體現(xiàn)適度強(qiáng)制性

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性體現(xiàn)適度強(qiáng)制性?！稇椃ā返?34條明確檢察機(jī)關(guān)的身份是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行使的“母體”權(quán)能應(yīng)是法律監(jiān)督權(quán)。《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》)第21條規(guī)定人民檢察院可以在行使法律監(jiān)督職權(quán)過程中進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法語境下，調(diào)查核實(shí)與法律監(jiān)督兩者之間存在天然的內(nèi)在聯(lián)系：調(diào)查核實(shí)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的主要手段，法律監(jiān)督是調(diào)查核實(shí)的根本目的。檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)以法律監(jiān)督為依歸，是法律監(jiān)督權(quán)延伸出的一項(xiàng)具體性職權(quán)。[5]作為一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有中立性與客觀性。因此，在調(diào)查核實(shí)過程中，檢察機(jī)關(guān)如同拳擊場(chǎng)上的裁判，只能利用規(guī)則與職權(quán)去查明情況、判斷是非，而不能親自上場(chǎng)去擊打選手——采取財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制、人身強(qiáng)制方式。雖然檢察機(jī)關(guān)不能直接干涉他人財(cái)產(chǎn)與人身權(quán)利，但檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)仍能使得被監(jiān)督者主動(dòng)配合調(diào)查，具有適度強(qiáng)制性。其原因在于，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性乃由檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督身份決定的，其本質(zhì)是國(guó)家強(qiáng)制力的體現(xiàn)，大部分被監(jiān)督者皆愿意主動(dòng)配合調(diào)查。因此，一般情形下，檢察機(jī)關(guān)既不可親自干涉選手，也不能袖手而旁觀之，其應(yīng)當(dāng)通過“監(jiān)督”的方式提醒違反規(guī)則的選手，以此體現(xiàn)行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的適度強(qiáng)制性。

(二)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使方式具有適度強(qiáng)制性

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使方式主要有調(diào)閱復(fù)制卷宗材料、詢問案件相關(guān)機(jī)關(guān)及人員、咨詢專業(yè)意見等七種，不涉及人身強(qiáng)制與財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制，具有適度強(qiáng)制性。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第33條(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦理指南》(以下簡(jiǎn)稱《辦案指南》)均規(guī)定了查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料等七種檢察調(diào)查核實(shí)方式，但兩者有所區(qū)別：《實(shí)施辦法》明確強(qiáng)調(diào)“調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”，體現(xiàn)了最高檢對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的自我約束；而《辦案指南》雖保留了查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料等七種調(diào)查核實(shí)方式，但其沒有強(qiáng)調(diào)“調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”。無論《辦案指南》是否強(qiáng)調(diào)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性，一切涉及財(cái)產(chǎn)處分與人身處分的強(qiáng)制措施都應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。因此，在現(xiàn)有法律規(guī)制下，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)并不具有用強(qiáng)制手段限制他人財(cái)產(chǎn)權(quán)利與人身權(quán)利的功能。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的行使方式由法律予以規(guī)定，內(nèi)含國(guó)家強(qiáng)制力。鑒于此，被監(jiān)督者通常會(huì)盡力配合調(diào)查。

(三)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行保障體現(xiàn)適度強(qiáng)制性

司法警察協(xié)助調(diào)查、警告與依法嚴(yán)懲等保障制度體現(xiàn)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的適度強(qiáng)制性?！掇k案指南》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或現(xiàn)場(chǎng)觀察可能發(fā)生妨礙調(diào)查行為的，應(yīng)當(dāng)由司法警察協(xié)助調(diào)查?！币胨痉ň靺f(xié)助調(diào)查制度，使得本不能直接強(qiáng)制他人財(cái)產(chǎn)權(quán)利與人身權(quán)利的檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)獲得了源自司法警察身份權(quán)威的強(qiáng)制性。司法警察的專門制服及其徽章標(biāo)志會(huì)對(duì)可能拒絕調(diào)查核實(shí)的被監(jiān)督者產(chǎn)生震懾效應(yīng)，[6]被監(jiān)督者基于畏懼心理，從而配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作。此外，《辦案指南》規(guī)定：針對(duì)妨害程度較輕的消極拒絕行為(如具有配合義務(wù)的被監(jiān)督者以“領(lǐng)導(dǎo)出差”“內(nèi)部資料難以調(diào)取”等為借口敷衍、拖延檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的行為)，檢察人員應(yīng)當(dāng)警告拒絕者可能妨害公務(wù)的法律后果；針對(duì)妨害程度較重的積極阻礙行為(如具有配合義務(wù)的被監(jiān)督者采取暴力方式阻止檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的行為)，檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》通知公安機(jī)關(guān)處理。警告的強(qiáng)制力源于檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威身份以及法律法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定，此種適度強(qiáng)制力足以處理消極拒絕行為；而通知公安機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲制度的強(qiáng)制力則來源于其他公權(quán)機(jī)關(guān)，引入該制度既有效消除了積極阻礙行為，又凸顯了檢察機(jī)關(guān)的中立性與檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的適度強(qiáng)制性。

二、理論解析：檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不具有直接強(qiáng)制性

法律監(jiān)督是檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目的，具有中立性與客觀性。監(jiān)督權(quán)性質(zhì)的檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)無需直接強(qiáng)制性。若賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，會(huì)產(chǎn)生權(quán)力系統(tǒng)失衡、審判權(quán)力妥協(xié)、自身方向迷失等一系列問題。

(一)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目的無需直接強(qiáng)制

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目的是履行法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其履職目的是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)性質(zhì)的調(diào)查核實(shí)權(quán)亦是為了督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職，切實(shí)保護(hù)被打上行政烙印的公共利益，無法越俎代庖——直接保護(hù)特定公益。[5]法律監(jiān)督語境下，調(diào)查核實(shí)并非行政執(zhí)法，檢察機(jī)關(guān)并非公共利益的直接代表人。行政機(jī)關(guān)既是公益保護(hù)的第一責(zé)任主體，也是公益保護(hù)的最終落實(shí)主體，亦即公益得以保護(hù)的結(jié)果狀態(tài)皆依靠行政機(jī)關(guān)依法行政才得以實(shí)現(xiàn)。與行政機(jī)關(guān)不同，檢察機(jī)關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)程序性權(quán)力，故而其享有的檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)亦是程序性職權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)無法單獨(dú)通過履行程序性職權(quán)而實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的結(jié)果轉(zhuǎn)化，公益得以良好保護(hù)的結(jié)果實(shí)現(xiàn)需借助行政機(jī)關(guān)的力量。[7]

法律監(jiān)督的價(jià)值追求在于保障法律的統(tǒng)一正確適用，具體落實(shí)這一價(jià)值追求需依靠行政機(jī)關(guān)的依法行政與審判機(jī)關(guān)的依法裁判，而檢察機(jī)關(guān)的角色類似于“監(jiān)督員”，起檢查、督促作用。法律監(jiān)督權(quán)是獨(dú)立于行政權(quán)與審判權(quán)的中立性職權(quán)，既不能形成對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政的掣肘，又需要給予國(guó)家審判機(jī)關(guān)最終的決斷空間。延伸至行政公益訴訟中，作為監(jiān)督權(quán)的檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有中立性，不需要直接強(qiáng)制性，不得侵越行政權(quán)與審判權(quán)的權(quán)力空間。

(二)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行邏輯不宜直接強(qiáng)制

檢察機(jī)關(guān)享有直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，意味著檢察機(jī)關(guān)能采用財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制和人身強(qiáng)制方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。賦予檢察機(jī)關(guān)如此具有侵略性的職權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)尋求權(quán)力新平衡、審判機(jī)關(guān)作出非理性妥協(xié)和檢察機(jī)關(guān)迷失自身原方向等諸多問題。

1.權(quán)力系統(tǒng)失衡

賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，會(huì)使檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的制衡系統(tǒng)失調(diào)，引發(fā)公權(quán)力的惡性競(jìng)爭(zhēng)。行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)皆是國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)，在分權(quán)制衡原則下，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督職能，行政機(jī)關(guān)則承擔(dān)行政執(zhí)法職能，兩者地位平等，相互制約、相互協(xié)作。首先，賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)不符合公權(quán)力系統(tǒng)平等互動(dòng)原則。檢察機(jī)關(guān)享有直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，即意味著檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過程中能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。這使得檢察機(jī)關(guān)享有凌駕于另一公權(quán)力機(jī)關(guān)之上的權(quán)力，對(duì)現(xiàn)有權(quán)力制衡關(guān)系造成一定沖擊。再次，賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)會(huì)加劇公權(quán)力的惡性競(jìng)爭(zhēng)。在國(guó)家監(jiān)察體制改革、反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的情形下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部極有可能將調(diào)查核實(shí)權(quán)視為權(quán)力跳板，通過獲取直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)以彌補(bǔ)職務(wù)犯罪檢察權(quán)轉(zhuǎn)隸的空缺。權(quán)力產(chǎn)生異化，打破了公權(quán)力系統(tǒng)的權(quán)力制衡關(guān)系。行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)本屬平等公權(quán)力主體，現(xiàn)因檢察機(jī)關(guān)享有直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)而獲得了凌駕于行政機(jī)關(guān)之上的特權(quán)，原先的平衡狀態(tài)被打破，行政機(jī)關(guān)為恢復(fù)原來的平等狀態(tài)，勢(shì)必會(huì)尋求更多權(quán)力庇佑，從而加劇了公權(quán)力的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

2.審判權(quán)力妥協(xié)

賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，會(huì)增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)追求勝訴的主觀傾向，不僅無法體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的中立性，而且會(huì)使人民法院在重壓之下不得不采取退讓妥協(xié)方式。作為一項(xiàng)攻擊性較強(qiáng)的職權(quán)，直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)能夠使檢察機(jī)關(guān)獲取大量有利證據(jù)，是檢察機(jī)關(guān)保持勝訴率的關(guān)鍵。在部門業(yè)績(jī)壓力下，檢察機(jī)關(guān)會(huì)“不勝其煩”地利用直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，反復(fù)調(diào)查核實(shí)以達(dá)到“勝訴”標(biāo)準(zhǔn)。一方面，削弱了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的中立性，無法體現(xiàn)冷靜克制，反而強(qiáng)化了其作為職能部門的業(yè)績(jī)追求心態(tài)；另一方面，直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)的配置給人民法院形成了一定的心理負(fù)擔(dān)，使其不敢輕易判決檢察機(jī)關(guān)敗訴，最終在裁判中做出退讓。在現(xiàn)有法律框架與國(guó)家政策支持下，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中占據(jù)主導(dǎo)地位，兼顧法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與公益訴訟人雙重身份，難以敗訴。而法院在行政公益訴訟中的角色則相對(duì)弱勢(shì)。[8]賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的勝訴率。檢察機(jī)關(guān)勝訴越多，法院就越謹(jǐn)慎審理行政公益訴訟案件，不敢輕易地判決檢察機(jī)關(guān)敗訴，從而作出妥協(xié)。

3.自身方向迷失

賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，會(huì)使檢察機(jī)關(guān)迷失方向，形成濫用強(qiáng)權(quán)的趨勢(shì)。直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)允許檢察機(jī)關(guān)采取財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制與人身強(qiáng)制方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，進(jìn)而迫使行政機(jī)關(guān)積極配合。有了侵略性極強(qiáng)的直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)的加持，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)向行政機(jī)關(guān)施壓，并從行政機(jī)關(guān)處獲取大量案件證據(jù)，這既節(jié)省了人力物力財(cái)力，又提高了勝訴的可能。由此，直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)被檢察機(jī)關(guān)濫用，成為檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)施壓以獲取大量有利證據(jù)的權(quán)力籌碼。檢察機(jī)關(guān)也因此迷失方向，一味追求部門利益，而不再保持中立客觀的法律監(jiān)督定位。

不賦予檢察機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，實(shí)為從根本上抑制檢察機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)權(quán)、迷失方向的可能，是檢察機(jī)關(guān)回歸法律監(jiān)督角色的關(guān)鍵途徑。

三、實(shí)踐分析：檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有間接強(qiáng)制性

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)可通過爭(zhēng)取人大與地方政府支持、與法院以及監(jiān)委進(jìn)行司法協(xié)作、借用刑事偵查權(quán)等方式，使得檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有間接強(qiáng)制性。

(一)爭(zhēng)取各級(jí)人大和地方政府支持以獲得間接強(qiáng)制性

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可通過爭(zhēng)取各級(jí)人大和地方政府的支持，樹立法律監(jiān)督權(quán)威，獲取間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。

1.爭(zhēng)取各級(jí)人大支持

檢察機(jī)關(guān)可向人大匯報(bào)行政公益訴訟監(jiān)督工作情況，指出有待解決與完善的問題，請(qǐng)求權(quán)力機(jī)關(guān)依法嚴(yán)肅處理不予配合的行政機(jī)關(guān)單位，獲取人大支持，獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。我國(guó)《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！睓?quán)力機(jī)關(guān)享有最高層次的法律監(jiān)督權(quán)。[9]《人大代表法》第3條第3款規(guī)定人大代表享有對(duì)各方面工作提出建議、批評(píng)和意見的權(quán)利。2020年5月，浙江省人大常委會(huì)作出《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，其明確檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中可要求行政機(jī)關(guān)提供涉案材料，也可采用查閱復(fù)制執(zhí)法卷宗、約談?dòng)嘘P(guān)機(jī)關(guān)、詢問涉案人員、實(shí)地勘察等方式自行調(diào)查核實(shí)，并規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、其他組織及個(gè)人積極配合調(diào)查核實(shí)的義務(wù)與妨礙調(diào)查核實(shí)的處理方式。[10]在《決定》的指導(dǎo)下，浙江省檢察院成功督辦了長(zhǎng)興縣公民個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟案。[11]在《兩高解釋》第6條“配合調(diào)查核實(shí)義務(wù)”的基礎(chǔ)上，并結(jié)合《辦案指南》中的“運(yùn)行保障”內(nèi)容，該《決定》對(duì)“妨礙調(diào)查核實(shí)的處理方式”加以深化，為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟調(diào)查核實(shí)活動(dòng)提供了制度保障。在人大及其常委會(huì)的約束下，檢察機(jī)關(guān)獲得了間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)：當(dāng)行政不予配合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可向人大常委會(huì)等機(jī)關(guān)報(bào)告，由其進(jìn)行依法處理。在行政機(jī)關(guān)需向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的憲法要求下，行政機(jī)關(guān)為避免獲得人大及其常委會(huì)的否定性評(píng)價(jià)，通常會(huì)盡力配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)。

2.爭(zhēng)取地方政府支持

檢察機(jī)關(guān)可與地方政府構(gòu)建執(zhí)法信息共享平臺(tái)，形成“兩法銜接”常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，獲取地方政府支持，借助行政內(nèi)部監(jiān)督以獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。《憲法》第89條第13款與第14款分別規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)撤銷各行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)命令?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》第59條第3款規(guī)定，上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)的不當(dāng)決定。這兩條法規(guī)的內(nèi)在含義是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)有監(jiān)督職權(quán)，可對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制性處分。因此，檢察機(jī)關(guān)可借用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部強(qiáng)制性監(jiān)督機(jī)制以獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)?！鞍不帐⊥罱迨袡z察機(jī)關(guān)主動(dòng)與公安、水務(wù)、漁政等地方政府部門建立信息共享、聯(lián)席會(huì)議、線索移送等協(xié)同工作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)問題?！盵12]在建立協(xié)同工作機(jī)制后，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)望江縣交通局履行生態(tài)安全職責(zé)行政公益訴訟一案進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)，得到了望江縣交通局、縣生態(tài)環(huán)境分局等行政機(jī)關(guān)的積極配合，從而順利辦結(jié)該案，有效保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境。[13]在該案中，檢行協(xié)同工作機(jī)制與行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制共同“發(fā)力”。涉案行政機(jī)關(guān)受內(nèi)外壓力影響，會(huì)主動(dòng)積極地配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作。至此，檢察機(jī)關(guān)獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)以順利開展調(diào)查核實(shí)工作。

構(gòu)建“兩法銜接”常態(tài)化機(jī)制，爭(zhēng)取地方政府支持，有利于樹立“雙贏多贏共贏”理念，促進(jìn)公益保護(hù)。于檢察機(jī)關(guān)而言，一是可以明確公益訴訟檢察的本質(zhì)為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督以助力依法行政，[14]明確檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)具有一致性，促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)配合調(diào)查或主動(dòng)請(qǐng)求監(jiān)督；二是如遇行政機(jī)關(guān)消極拒絕或積極阻礙情況，可以及時(shí)向行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)反饋問題，借用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督效力，促使被監(jiān)督者配合調(diào)查；三是可高效便捷地獲取行政行為信息，拓寬線索來源，節(jié)省調(diào)查成本。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，一是可形成多部門聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同治理的合力，破解執(zhí)法難題；二是可增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督效力，提高行政效能。

(二)與其他機(jī)關(guān)進(jìn)行司法協(xié)作以獲得間接強(qiáng)制性

法院、監(jiān)委等公權(quán)機(jī)關(guān)亦具有公共利益保護(hù)職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)可利用法院的調(diào)查取證權(quán)和證據(jù)保全權(quán)、監(jiān)委的監(jiān)督權(quán)以獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，助推行政公益訴訟順利進(jìn)行。

1.與法院進(jìn)行司法協(xié)作

法院依職權(quán)調(diào)查取證制度和證據(jù)保全制度為檢察機(jī)關(guān)與法院進(jìn)行司法協(xié)作提供了法律遵循與制度保障。

首先，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)可借助法院依職權(quán)調(diào)查取證制度獲得間接強(qiáng)制性?！缎姓V訟法》第40條、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)規(guī)定》)第22條第1款，為人民法院行使調(diào)查取證權(quán)提供了明確的法律依據(jù)。法院調(diào)查取證權(quán)是法院審判權(quán)的積極延伸，其具有法律賦予的強(qiáng)制性，法院在調(diào)查取證時(shí)可采取強(qiáng)制性調(diào)查取證措施。在調(diào)查核實(shí)受阻時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可借用法院強(qiáng)制性調(diào)查取證權(quán)實(shí)施間接強(qiáng)制，破解調(diào)查困境。

其次，與法院依職權(quán)調(diào)查取證制度相關(guān)聯(lián)的還有證據(jù)保全制度，檢察機(jī)關(guān)可借用法院的證據(jù)保全權(quán)以獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。《行政訴訟法》第42條、《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》)第6條和《證據(jù)規(guī)定》第27條皆規(guī)定訴訟當(dāng)事人可向人民法院申請(qǐng)證據(jù)保全。其中，《證據(jù)規(guī)定》第28條還明確規(guī)定法院可采用查封、扣押等強(qiáng)制性措施進(jìn)行證據(jù)保全。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)除了享有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一實(shí)質(zhì)定位外，還承擔(dān)作為行政公益訴訟原告的形式角色，作為訴訟當(dāng)事人，必然具備申請(qǐng)證據(jù)保全的資格，可借助法院的證據(jù)保全職權(quán)實(shí)現(xiàn)間接強(qiáng)制。

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)兩大公權(quán)機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟當(dāng)事人，存在一定沖突。而法院作為審判機(jī)關(guān)，毋需追求勝訴，中立客觀。借助法院規(guī)范且強(qiáng)制的調(diào)查取證程序與證據(jù)保全程序，既可使檢察行政公益訴訟獲得必要的證據(jù)資料；又可增強(qiáng)證據(jù)的可信度與可采性，[15]緩解檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的沖突；也可防止檢察機(jī)關(guān)控權(quán)過緊，侵害行政權(quán)與審判權(quán)，有利于樹立檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)威。

2.與監(jiān)察委進(jìn)行司法協(xié)作

公益保護(hù)的最終實(shí)現(xiàn)需依靠行政機(jī)關(guān)依法行政落實(shí)，而監(jiān)察委的專門監(jiān)督對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政有著重大的促進(jìn)作用，檢察機(jī)關(guān)可借用監(jiān)察委的強(qiáng)制性權(quán)力以獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。

《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督機(jī)制——如若發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)干部存有失責(zé)失職、違法犯罪的情形，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有處分相關(guān)人員的法定職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)可利用監(jiān)察委在開展反貪反瀆職工作時(shí)的強(qiáng)制性調(diào)查取證職權(quán)以獲得行政公益訴訟相關(guān)線索，實(shí)現(xiàn)間接強(qiáng)制，達(dá)到法律監(jiān)督目的。此種運(yùn)行模式早已受到各地檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注且已投入實(shí)踐。例如，2019年7月5日，寧遠(yuǎn)縣檢察院與縣監(jiān)察委聯(lián)合制定了《關(guān)于在履行行政公益訴訟職能促進(jìn)依法行政加強(qiáng)協(xié)作配合的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，建立和完善了案件線索雙向移送、日常聯(lián)絡(luò)專題會(huì)議、案件結(jié)果反饋協(xié)助等工作機(jī)制及保密制度。此外，《意見》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)其調(diào)查收集證據(jù)材料及采取證據(jù)保全措施等工作無正當(dāng)理由遲延落實(shí)、反饋或者拒絕的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將該工作人員移送至縣監(jiān)委處理。[16]在《意見》的約束下，行政機(jī)關(guān)工作人員為避免接受監(jiān)委的調(diào)查與處置，一般情形下皆會(huì)積極配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作?！兑庖姟窞闄z察機(jī)關(guān)順利開展行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)活動(dòng)提供了制度保障，使得檢察機(jī)關(guān)可借助監(jiān)委的強(qiáng)制性職能以獲間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。

在反貪反瀆職權(quán)能轉(zhuǎn)隸的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的各自權(quán)力有別亦有限，兩機(jī)關(guān)合作構(gòu)建信息資源共享、案件線索移送、聯(lián)合監(jiān)督檢察等機(jī)制，有利于形成互利共好的司法協(xié)作關(guān)系。雙方互聯(lián)互通互助，既可拓寬雙方線索獲得渠道，提高辦案效率，節(jié)省人力物力；又可增強(qiáng)監(jiān)督效果，全面整合監(jiān)督資源，及時(shí)有效督促糾正行政違法行為。

(三)借用刑事案件中的偵查權(quán)以獲得間接強(qiáng)制性

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)民行部門可與刑事部門實(shí)現(xiàn)內(nèi)部聯(lián)通，借用公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)以獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。

在反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委的情形下，刑事案件偵查權(quán)多數(shù)集中于公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件進(jìn)行偵查，獲取大量證據(jù)，在偵查終結(jié)后將案卷材料以及證據(jù)移送檢察機(jī)關(guān)刑事部門審查決定。檢察機(jī)關(guān)刑事部門在審查環(huán)境犯罪等刑事案件時(shí)一般會(huì)發(fā)現(xiàn)“案中有案”：公益受損的一部分原因在于相關(guān)行政機(jī)關(guān)沒有依法行政。[17]在此種情形下，刑事部門可與民行部門實(shí)現(xiàn)內(nèi)部業(yè)務(wù)聯(lián)通，形成刑事訴訟與行政公益訴訟之間的證據(jù)共享機(jī)制。例如2018年，重慶市檢察院第二分院在生態(tài)檢察工作中實(shí)行“刑事+公益一案兩查”制度，以有效整合辦案資源，切實(shí)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展?！靶淌?公益一案兩查制度”實(shí)效顯著：2019年4月8日，忠縣檢察院刑檢部門在辦理一起職務(wù)侵占案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在村干部私自買賣古樹的情況，后將該線索移送至公益訴訟部門辦理。在公益訴訟部門向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議后，縣林業(yè)局按照檢察建議落實(shí)整改、加強(qiáng)管理，有效保護(hù)了古樹名木。[18]檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門之所以能迅速有效地辦理該起行政公益訴訟案件，是因?yàn)槠湓谡{(diào)查核實(shí)過程中借用了刑檢部門或其他機(jī)關(guān)通過強(qiáng)制性職能獲取的證據(jù)線索，獲得了間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)。在公益訴訟部門職能較刑事部門職能弱勢(shì)時(shí)，借用刑檢部門的強(qiáng)制力，可使被調(diào)查者因忌憚刑事強(qiáng)制力而積極配合調(diào)查核實(shí)。

檢察機(jī)關(guān)民行部門可與刑事部門建立案件線索及證據(jù)移送機(jī)制，借用采取刑事偵查權(quán)調(diào)查而取得的證據(jù)，對(duì)行政公益訴訟中的公益損害事實(shí)、行政違法行為、相對(duì)方過錯(cuò)等內(nèi)容加以證明，獲得間接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，既節(jié)約司法資源、提升辦案效率，又無需受制于被監(jiān)督者的接納態(tài)度，有效保護(hù)公益。