馮兆龍，劉 伊

（東華理工大學 文法學院，330013，江西南昌）

貧困對于經(jīng)濟發(fā)展具有致命性的破壞作用，是實現(xiàn)“共同富?！蹦繕寺飞系囊粋€巨大絆腳石。貧困問題是當今世界各國都普遍存在的一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象，消除貧困是人類的共同使命。根據(jù)習近平2012 年11 月在黨的十八大上提出的倡導“人類命運共同體”意識，人類只有一個地球，各國共處一個世界。對于貧困問題世界各國都積極地提出了應對的方案，我國也不例外。扶貧這個詞匯在我國早已家喻戶曉，自改革開放以來，扶貧這一重大工程在我國已經(jīng)進行了幾十年，我國對于扶貧采取了一系列的措施，雖然取得了重大的成效，但仍然會出現(xiàn)返貧的情況。授人以魚不如授人以漁，貧困家庭只有通過教育獲得更多的知識，獲得更多的信息，才是脫貧最根本的源頭，也是脫貧后防止返貧最重要的穩(wěn)定劑。2013 年7 月，我國教育部聯(lián)合國家發(fā)展與改革委員會、財政部、國務院扶貧辦等頒布了《關于實施教育扶貧工程的意見》，其中對教育扶貧在扶貧攻堅中的重要地位和決定性作用作了明確的指示。該意見指出，教育對貧困地區(qū)人口脫貧致富、區(qū)域社會經(jīng)濟快速發(fā)展及生態(tài)文明長遠建設方面有著重要的作用。因此，國家扶貧的優(yōu)先任務即是教育扶貧，要充分發(fā)揮教育在強民、富民、安民方面的重大作用。我國針對貧困地區(qū)的教育扶貧問題投入了大量的人力、物質(zhì)資源，但是由于監(jiān)管不力、懲治不嚴等因素，較大程度上影響了脫貧的成效，解決教育扶貧問題必須強化其法律保障，保障貧困人民相關的權利，因此對教育扶貧的法律保障的研究具有先行性、必要性。

1 教育扶貧概述

1.1 教育扶貧的概念

教育扶貧就是在黨的領導和政府主導下，以農(nóng)民為主要對象，在農(nóng)村普及教育，通過提高思想道德意識和掌握先進的科技文化知識實現(xiàn)征服自然、改造自然并保護自然，同時以較高的質(zhì)量生存。教育扶貧是指“通過辦好貧困地區(qū)和貧困人口的教育事業(yè)，提高貧困群體的人力資本水平，降低他們所遭受的相對剝奪程度，進而實現(xiàn)減貧脫貧的戰(zhàn)略目標”。教育扶貧就是政府主體借助“發(fā)展中的教育”，作用于貧困對象，實現(xiàn)其人力資本水平提高的具體過程，是一個目標明確、指向具體的特殊戰(zhàn)略過程。[1]

1.2 教育扶貧的發(fā)展歷程

我國的教育扶貧自新中國成立以來大概經(jīng)歷了以下一些歷程。

教育扶貧空窗期（1949—1977 年）：新中國成立后首次召開的全國教育工作會議，將教育目的確定為“為工農(nóng)兵服務，為當前革命斗爭和建設服務”，這為教育扶貧確立了根本方向、宗旨和性質(zhì)，在政府大力推動下，工農(nóng)學生入學比例直線上升，由1950 年近乎為0上升到1956 年的34.1 % 。

體制改革救濟期（1978—1985 年）：這一時期農(nóng)村擺脫貧困主要依靠社會主義市場經(jīng)濟制度和農(nóng)村土地制度，1984 年在教育扶貧發(fā)展史上具有里程碑意義，9月29 日國家出臺了具有劃時代意義的《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，該文件首次提出“教育扶貧”概念。

大規(guī)模開發(fā)扶貧階段（1986—1993 年）：這一時期著眼于增強貧困人口自身的脫貧能力，引導并且?guī)椭毨丝趨⑴c到扶貧開發(fā)中來，1992 年國家開始對143 個少數(shù)民族貧困縣實施教育扶貧。

國家八七扶貧攻堅計劃期間（1994—2000 年）：截至1993 年，中國的貧困人口由1986 年的1.25 億下降到8 000 萬，年均遞減6.2%。雖然貧困人口不斷減少，但是貧困人口減少的速度卻逐年降低。[2]為了進一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部貧富差距，實現(xiàn)共同富裕，國務院制定《國家八七攻堅計劃》，明確將改變貧困地區(qū)落后的教育狀況作為攻堅目標之一，從普及初等教育、掃盲識字、技術培訓等勾勒教育扶貧路線圖，為教育扶貧進入實質(zhì)發(fā)展軌道提供操作和強化機制。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010 年）》：提前實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標中貧困人口比例減半目標，服務“三農(nóng)”的工作要點催生了關于加強農(nóng)村教育工作、扶持農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生、中職教育免除家庭經(jīng)濟困難學生學費、落實國家助學金政策等一系列教育扶貧的資助措施。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020 年）》：基本普及學前教育，義務教育水平進一步提高，普及高中階段教育，加快發(fā)展遠程繼續(xù)教育和社區(qū)教育，教育扶貧模式得到了進一步的肯定。

2 注重教育扶貧的原因

從教育扶貧的發(fā)展歷程可以看出，自改革開放以來，我國越來越重視教育扶貧，在教育扶貧專項上的支持力度越來越大，這是由我國多年來的扶貧經(jīng)驗決定的。

從理論上來說，習近平總書記多次論述教育扶貧的機理和意義:“教育通過培養(yǎng)和提高貧困人口的主動性、創(chuàng)造性和科學文化素養(yǎng)，提高貧困人口的整體生存能力，增強貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，從而消除貧困?！?017 年10 月18 日黨的十九大召開，習近平總書記強調(diào)精準扶貧要與“扶志、扶智”相結(jié)合，確立了在決勝全面建成小康社會的新時期，教育扶貧在脫貧攻堅中的先驅(qū)作用。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ為，“貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得某些最低限度需要的能力問題?！盵3]從中可以得出，解決貧困的最根本的問題是能力問題，這個能力的界限是至少能夠使自己獲得最低生活保障收入。然而提高能力的最重要手段是教育，所以說農(nóng)民通過教育是可以提高自身這個能力的，教育扶貧就是解決農(nóng)民能力問題的根源。從實效上來說，彭妮婭等人對585 個國家級貧困縣（包括縣級行政單位區(qū)、旗、縣級市，數(shù)據(jù)截至2018年9 月）所在的22 個省級行政區(qū)的教育扶貧成效的實驗研究結(jié)果顯示：①教育投入對農(nóng)民收入具有穩(wěn)定的正向影響；②教育投入對貧困地區(qū)的增加收入作用高于其他地區(qū)；③教育投入的脫貧成效高于其他因素；④教育扶貧成效是多方合力的結(jié)果。[4]這一結(jié)果有力地證實了教育扶貧對于農(nóng)村貧困人口脫貧的重要性。

綜上所述，不論是從理論論證還是成效結(jié)果來分析，都證實了教育扶貧是農(nóng)村貧困人口脫貧的最重要途徑，對于農(nóng)村貧困問題的解決來說占著不可替代的位置。

3 農(nóng)村教育扶貧法律保障的重要性

3.1 農(nóng)村教育扶貧法治化具有必要性、急需性

農(nóng)村教育扶貧過分依賴于行政手段或措施無法持久下去，且當前的農(nóng)村教育扶貧已有經(jīng)驗，唯有將其法治化確定下來才能穩(wěn)定、持久。隨著國家政策或措施向教育扶貧方面的傾斜、重視，農(nóng)村教育扶貧的法治化具有必要性、急需性、緊迫性。2014 年，中共中央、國務院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》，其第四十七條明確提出了“要加強扶貧領域法制化建設，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”。表明農(nóng)村扶貧立法已經(jīng)刻不容緩，己提上了議事日程，這是黨執(zhí)政為民的體現(xiàn)，也表明了政府實現(xiàn)共同富裕的決心和意志。2015 年，中共中央、國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，第三十三條也明確提出要“推進扶貧開發(fā)法治建設，完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”。2018 年，中共中央、國務院出臺了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，特別提出了“要抓緊研究制定2020 年后減貧戰(zhàn)略，研究推進扶貧開發(fā)立法”。針對目前存在的形式主義、官僚主義、弄虛作假、消極腐敗、急躁和厭戰(zhàn)情緒等問題，該意見指出今后要通過進一步落實脫貧攻堅責任制，完善考核監(jiān)督評估機制，增強黨對脫貧攻堅工作的領導，提升貧困村黨組織的組織力來解決這些問題。

3.2 農(nóng)村教育扶貧法治化是依法治國的題中應有之義

依法治國是中國共產(chǎn)黨領導全國各族人民治理國家的基本方略。為了建設中國特色社會主義法治體系，建設中國特色社會主義法治國家，促進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，應當使得國家機關權力的行使和公民權利的保障要有法治程序可以遵循。教育扶貧具有精準性、明確性，然而法治化的規(guī)范可以使教育扶貧方式、手段、教育扶貧對象的動態(tài)管理都具有明確的法律依據(jù)，從而防止部分貧困戶坐等人扶，防止部分政府人員濫用職權、以權謀私。教育扶貧法治化不僅可以確保國家政策、規(guī)劃等可以得到落實，還可以與我國的依法治國理念相呼應。

3.3 農(nóng)村教育扶貧法治化是人權保障的切實體現(xiàn)

農(nóng)村教育扶貧僅僅依靠政策扶持時，扶貧對象更多的是被政策或措施單方性地扶貧，相關的國家機關工作人員只能被制度或監(jiān)督機關進行監(jiān)督，而教育扶貧對象只能享有被送達的利益，當這種利益被侵犯時，甚至公民不知曉這種利益的存在時，貧困人口的這種利益就得不到保障。根據(jù)馬克思法學理論，沒有無權利的義務，沒有無義務的權利。農(nóng)村教育扶貧具有公益性、扶持性，當農(nóng)村教育扶貧法治化之后，農(nóng)村貧困人口享有了相關法律規(guī)定的權利，那么當它受到侵犯時，人們可以使用法律武器來維護自己的合法權益，農(nóng)村貧困人口的相關權利可以得到法律保障。農(nóng)村教育扶貧對象也可以通過檢舉、控告、申訴等公民監(jiān)督權來監(jiān)督國家機關的相關工作人員。所以只有農(nóng)村教育扶貧法治化，才能夠更好地保障其相應的權利。

4 農(nóng)村教育扶貧法律保障的運用

4.1 制定農(nóng)村教育扶貧的法律法規(guī)

我國目前農(nóng)村的教育扶貧機制尚未明確立法，僅僅是散落于一些綱要、意見、規(guī)劃、政策中，這種做法不利于發(fā)生問題時進行有效的查證。當前的教育扶貧尚不具有法治性，所以應當制定法律，明確規(guī)定由國務院扶貧辦作為農(nóng)村教育扶貧的專職機關負責相關扶貧事宜，再者由教育部、財政部協(xié)調(diào)處理有關國務院扶貧辦的工作。明確規(guī)定農(nóng)村教育扶貧的對象，以建檔立卡等制度規(guī)范對象的范圍，政府各級扶貧辦通過實施掌控建檔立卡等對農(nóng)村教育扶貧對象的情況予以動態(tài)管理。就農(nóng)村的貧困群體應當享有的教育扶貧權利作出明確的規(guī)定，確保其權利得以維系。該權利是否落實到位實際上也體現(xiàn)我國法律制度是否能夠?qū)崿F(xiàn)對農(nóng)村貧困群體合法權益公平、公正的維系。從這項權利的初始及終極意義的界定來說，實際上本質(zhì)在于弱者的公平性權利。由于相應制度保障的不足，以及農(nóng)村弱勢群體本身所具有的社會資源不足，其群體主體及其權利均有較為突出的弱質(zhì)化、脆弱化表現(xiàn)，為此要求法律明文規(guī)定賦予其一定的權利，以滿足他們實現(xiàn)對訴求及權益維系的需求。明確規(guī)定農(nóng)村教育扶貧的教師管理制度，健全教師的福利吸引機制，提高教師本身的綜合素質(zhì)。

4.2 加強權力運行監(jiān)督機制

在制定了合理的教育扶貧法律制度之后，需要制定與之配套的權力監(jiān)督機制，以防權力執(zhí)行人員濫用職權，侵犯本應由貧困人群享有的權利。在扶貧機制中要注重監(jiān)管扶貧資金的流向，適當實行資金流向公開化，讓教育扶貧公開、透明。習近平總書記強調(diào)新時代要進一步增強對脫貧攻堅的民主監(jiān)督，為脫貧攻堅提供強硬的紀律保障?！巴晟瀑Y金管理，防止資金閑置和損失浪費;要強化監(jiān)管，做到陽光扶貧、廉潔扶貧;要健全公告公示制度，接受人們的監(jiān)督。”[5]明確要求扶貧相關部門提高自身的責任意識、政治意識、大局意識。此機制可以依托于2018 年國務院扶貧辦頒布的《扶貧項目資金績效管理辦法》。該辦法提出了要對全部扶貧項目資金實施績效管理，以提高財政扶貧資金的使用效益，落實資金監(jiān)管責任。同年國務院扶貧辦發(fā)布《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設的指導意見》。該意見要求貧困縣普遍編制和建立脫貧攻堅項目庫，對進入項目庫的扶貧項目的基本原則和項目更新作出了明確具體的要求。指出脫貧攻堅項目庫建設的基本原則要堅持群眾參與和公開透明，接受群眾和社會監(jiān)督，實行扶貧項目陽光化管理。該意見有利于加強對教育扶貧項目實行動態(tài)管理。習近平總書記強調(diào)今后的考核評估工作要嚴格執(zhí)行，提出要“用好考核結(jié)果，對好的給予表揚獎勵，對差的約談整改，對違紀違規(guī)的嚴肅查處，實行最嚴格的考核評估制度是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要保障”。[6]針對精準扶貧的法治保障不完善而導致的作風和腐敗問題，習近平總書記提出要加大懲治力度，嚴肅查處問責，絕不姑息遷就。農(nóng)村教育扶貧實現(xiàn)法治化，社會各界都可以對違法的國家機關工作人員進行監(jiān)督，這樣會促使農(nóng)村教育扶貧的主管部門及其工作人員嚴格按照法律規(guī)定依法辦事，保障貧困人口依法享有權益。

5 結(jié)語

教育扶貧不僅是徹底解決貧困問題的根本辦法，更是脫貧后保證不返貧的穩(wěn)定劑。隨著從國家層面在政策上向教育扶貧的逐漸重視，社會公民對教育扶貧也十分關注，但是目前農(nóng)村教育扶貧所依靠的只是行政手段或措施，為了保障農(nóng)村教育扶貧對象的權益得以保障，防止享受權益人員躺在權益的搖籃上，為了相關國家機關的工作人員能夠有法可依、依法辦事，為了防止相關國家機關工作人員濫用職權等違法行為，農(nóng)村教育扶貧法治化具有必要性、急需性，建立健全農(nóng)村教育扶貧的法律保障制度，響應依法治國，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。