張 棟

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

在全面推進(jìn)依法治國的背景下，輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度的市場化轉(zhuǎn)型成為我國電力體制改革的重點(diǎn)目標(biāo)之一。2015 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9 號(hào)） 強(qiáng)調(diào)，電力體制改革要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法制體系。對輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)而言，改革旨在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意義上的“命令—控制”監(jiān)管模式，推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而提升電力監(jiān)管效率。電力產(chǎn)業(yè)引入競爭性機(jī)制，使傳統(tǒng)模式下的輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度安排難以適應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)競爭性轉(zhuǎn)型需求，建立高效率的輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度已成為當(dāng)務(wù)之急。于是，輸配電網(wǎng)監(jiān)管的市場化轉(zhuǎn)型在理論界也引起了熱議。從輸配電網(wǎng)監(jiān)管客體的定性上，國外學(xué)者認(rèn)為，出于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特質(zhì)，公用事業(yè)的自然壟斷具有理論應(yīng)然性(1)參見［美］喬治·施蒂格勒：《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，潘振民譯，三聯(lián)書店1996 年版，第159 頁；［美］杰弗瑞·羅斯威爾、［西］托馬斯·戈梅茲：《電力經(jīng)濟(jì)學(xué)：管制與放松管制》，葉澤等譯，中國電力出版社2007 年版，第45 頁；［日］植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，中國發(fā)展出版社1992 年版，第11 頁；［美］戴維·M．紐伯里：《網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的重組與規(guī)制》，何玉梅譯，人民郵電出版社2002 年版，第52 頁。；國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，我國在自然壟斷領(lǐng)域開展的監(jiān)管活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上規(guī)制的客體應(yīng)當(dāng)是“自然壟斷外觀下的行政壟斷內(nèi)核”(2)參見楊品蘭：《中國轉(zhuǎn)型時(shí)期行政壟斷與政府管制關(guān)系研究》，王俊豪： 《反壟斷與政府管制： 理論與政策》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2009 年版，第267～268 頁。轉(zhuǎn)引自：劉佳麗、謝斯儒：《我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的研究范式亟待改革》，《學(xué)術(shù)交流》2015 年第09 期。，應(yīng)在自然壟斷領(lǐng)域轉(zhuǎn)變政府的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，探索如何在可競爭環(huán)節(jié)引入市場化機(jī)制(3)參見［美］E．S．薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國人民大學(xué)出版社2002 年版，第124 ～135 頁； ［美］約瑟夫·斯蒂格利茨：《促進(jìn)規(guī)制與競爭政策：以網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)為例》，張昕竹等譯，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》1999 年第10 期； 史際春、肖竹： 《公用事業(yè)民營化及其相關(guān)法律問題研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 》2004 年第4 期。。從電力監(jiān)管制度變遷看，無論這種轉(zhuǎn)型被表述為“市場化轉(zhuǎn)型”抑或“競爭性轉(zhuǎn)型”，提升監(jiān)管效率、激活產(chǎn)業(yè)競爭才是監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型的價(jià)值目標(biāo)(4)參見Friedland，S．C．．“What Can Regulators Regulate？ The Case of Electricity．”Journal of Law ＆Economics5（1962） ：1－16；［法］讓·梯若爾：《產(chǎn)業(yè)組織理論》，張維迎譯，中國人民大學(xué)出版社2018 年版，第159 頁；［美］史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，宋華琳譯，法律出版社2009 年版，第89 頁。，因?yàn)椤案偁巸?yōu)勢歸根到底仍然是制度優(yōu)勢”(5)參見肖國興：《能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的法律路徑：從資源優(yōu)勢走向競爭優(yōu)勢》，《中州學(xué)刊》2013 年第11 期。。這些研究雖然在一定程度上明確了自然壟斷行業(yè)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)與價(jià)值導(dǎo)向，但未能回應(yīng)在傳統(tǒng)電力監(jiān)管模式下，由于缺乏激勵(lì)性監(jiān)管制度所帶來的監(jiān)管效能低下的客觀現(xiàn)狀。因此，如何突破傳統(tǒng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管模式，建立科學(xué)的激勵(lì)性監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)輸配電網(wǎng)監(jiān)管的高效率，是本文努力探索的使命所在。

一、輸配電網(wǎng)監(jiān)管的基本問題：如何實(shí)現(xiàn)高效率監(jiān)管

伴隨我國電力體制改革的步伐，電力監(jiān)管體制經(jīng)歷了“從分散管理到相對整合”［1］的完善過程。然而，當(dāng)前的輸配電網(wǎng)監(jiān)管模式仍具有濃厚的行政色彩，效率低下的監(jiān)管制度難以滿足新一輪電力體制改革的需求。有學(xué)者指出：“判斷電力體制改革是否成功的依據(jù)，就是驗(yàn)證改革期間的行業(yè)效率和社會(huì)福利是否得到了改善?！保?］因而，如何實(shí)現(xiàn)高效率的監(jiān)管，便成為新一輪電力體制改革在輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)要解決的基本問題。建構(gòu)高效率的輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度應(yīng)準(zhǔn)確定位輸配環(huán)節(jié)的基本利益格局，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制度與產(chǎn)業(yè)同步轉(zhuǎn)型，從而預(yù)防監(jiān)管制度在轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的“在位者負(fù)擔(dān)”（incumbent burdens）(6)在位者負(fù)擔(dān)（incumbent burdens） 由美國學(xué)者麥卡沃伊、史普博與斯坦格提出，它描述了一種因制度結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)特性不協(xié)調(diào)而造成的監(jiān)管失靈現(xiàn)象。具體來說，在輸配電網(wǎng)、電信企業(yè)、油氣管網(wǎng)等典型的網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)領(lǐng)域中，以吸引新市場主體（即“新進(jìn)主體”）的進(jìn)入為目的而放松部分管制的同時(shí)，若監(jiān)管者仍需繼續(xù)維持原有的監(jiān)管目標(biāo)（如價(jià)格管制、行為管制） ，在位企業(yè)（即“在位主體”） 在競爭中會(huì)處于成本高昂的劣勢，由此產(chǎn)生額外的制度性成本，進(jìn)而造成監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型的失敗。參見Ma Ca Voy，P．W．，D．F．Spulber，and B．E．Stangle．“Is Competitive Entry Free？ Bypass and Partial Deregulation in Natural Gas Markets．”Yale Journal on Regulation6．2（1989） ：209－247．問題。

（一） 輸配電網(wǎng)監(jiān)管效能亟待從低效率走向高效率

當(dāng)前我國的輸配電網(wǎng)監(jiān)管機(jī)制未能實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)監(jiān)管模式路徑依賴的突破。為了推動(dòng)本輪電力體制改革整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，低效率監(jiān)管亟待走向高效率監(jiān)管。

首先，推動(dòng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管體制的市場化轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能提升的起點(diǎn)。從輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度的動(dòng)態(tài)發(fā)展上看，長期以來高度的政企合一、壟斷經(jīng)營模式成為了我國輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型中的路徑依賴［3］。即便經(jīng)歷過幾次較大范圍的體制轉(zhuǎn)型，當(dāng)前的輸配電網(wǎng)監(jiān)管仍未能擺脫傳統(tǒng)行業(yè)管理的理念。分散化的傳統(tǒng)監(jiān)管模式為監(jiān)管部門之間埋下了“地盤之爭”“地位之爭”的隱患，形成“九龍治水”式的多頭監(jiān)管模式，成為阻礙新一輪電力體制改革的“體制性束縛”［4］。在輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度建構(gòu)思路上，出于對行政效率的追求，傳統(tǒng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管體制更多注重對監(jiān)管權(quán)力的建構(gòu)，將監(jiān)管制度的重心放在監(jiān)管機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性的發(fā)揮上，而較少考慮市場主體在這一監(jiān)管關(guān)系中的重要參與地位。這種傳統(tǒng)的監(jiān)管模式無法實(shí)現(xiàn)對市場主體行動(dòng)偏好與基本訴求的合理關(guān)切，使監(jiān)管者與市場主體的博弈關(guān)系更加緊張。

其次，推進(jìn)輸配電價(jià)的市場化轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能提升的路徑。有學(xué)者指出：“獨(dú)立的輸配電價(jià)是形成電力市場化機(jī)制的重要前提?！保?］在電力市場化改革進(jìn)程中，盡管供給側(cè)與需求側(cè)已逐步實(shí)現(xiàn)了市場化的價(jià)格形成機(jī)制，然而，處于電力縱向產(chǎn)業(yè)鏈中心環(huán)節(jié)的輸配電價(jià)仍受轄于傳統(tǒng)的政府價(jià)格調(diào)控。輸配電價(jià)的價(jià)格構(gòu)成并未體現(xiàn)輸電成本或資本回報(bào)等因素，難以銜接上下游的市場化價(jià)格機(jī)制，無法在電力全產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)形成價(jià)格轉(zhuǎn)導(dǎo)。結(jié)合國家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行） 》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕1347 號(hào)） 、《國家發(fā)展改革委關(guān)于全面推進(jìn)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2018 號(hào)） 、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2020〕100 號(hào)） 、《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2020〕101 號(hào)） 等電力體制改革配套文件來看，文本內(nèi)容體現(xiàn)出政策制定者的輸配電價(jià)改革思路仍圍繞在“成本監(jiān)審”這一基本點(diǎn)上，按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價(jià)方式核定輸配電價(jià)。本質(zhì)上，上述輸配電價(jià)定價(jià)策略仍屬于傳統(tǒng)的“回報(bào)率監(jiān)管”范疇。因?yàn)闊o論是“準(zhǔn)許”還是“合理”，這種行為范式充斥著行政性定價(jià)權(quán)的色彩，當(dāng)前改革思路仍未能在輸配電價(jià)形成機(jī)制與價(jià)格監(jiān)管中體現(xiàn)市場化元素。

再次，對監(jiān)管關(guān)系內(nèi)多方主體利益的準(zhǔn)確定位與衡平是推動(dòng)監(jiān)管效能提升的關(guān)鍵。電力體制改革的本質(zhì)是為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)效率的提升，這就首先要做到對產(chǎn)業(yè)利益與公共利益的最基本維護(hù)。在推進(jìn)輸配電網(wǎng)競爭性轉(zhuǎn)型、開放增量配電業(yè)務(wù)的多元資本準(zhǔn)入時(shí)，改革措施應(yīng)妥善處理新進(jìn)主體與在位主體間的利益平衡與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，同時(shí)跟進(jìn)監(jiān)管制度的因應(yīng)與銜接。因?yàn)楸O(jiān)管制度無論是向新進(jìn)者還是在位者中任一方偏袒，都將損害電力產(chǎn)業(yè)的整體利益，形成反向激勵(lì)。在“矯枉過正”式的市場化改革中，更容易出現(xiàn)因偏袒新進(jìn)主體而產(chǎn)生的對在位主體的“在位者負(fù)擔(dān)”，從而使監(jiān)管制度走向低效率甚至無效率。在這種不平衡的利益分配格局下，將加深企業(yè)主體間、企業(yè)主體與監(jiān)管主體之間的對立博弈而非良性合作，甚至出現(xiàn)非技術(shù)原因?qū)е碌摹棒[電荒”“配電網(wǎng)被孤立”的現(xiàn)象［6］，造成本就扭曲的資源配置機(jī)制進(jìn)一步扭曲，無益于電力體制改革的全局推進(jìn)。

（二） 實(shí)現(xiàn)高效率監(jiān)管需要引入激勵(lì)性監(jiān)管理念

監(jiān)管理念對監(jiān)管效率的提升具有直接影響［7］。監(jiān)管制度的效率提升應(yīng)針對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特殊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等要素做出準(zhǔn)確分析，在此基礎(chǔ)上，在監(jiān)管手段、監(jiān)管方式或監(jiān)管工具中引入激勵(lì)性監(jiān)管理念便成為提升監(jiān)管效率的關(guān)鍵［8］。

我國輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度引入激勵(lì)性監(jiān)管理念具有理論與現(xiàn)實(shí)的必要性?？傮w來說，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型應(yīng)從競爭友好、產(chǎn)權(quán)效率促進(jìn)的理念出發(fā)，通過高效率的監(jiān)管制度安排推動(dòng)產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升。同時(shí)要注意，出于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特殊性以及電力產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，應(yīng)避免將輸配電網(wǎng)的“競爭性轉(zhuǎn)型”推向另一個(gè)極端，即徹底的競爭性與完全的市場化。因?yàn)樵陔娏Φ目v向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，相較于產(chǎn)權(quán)邊界與交易機(jī)制更清晰的發(fā)電環(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)，屬于自然壟斷性質(zhì)的輸配電網(wǎng)處于多重的復(fù)雜利益格局中，在輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)進(jìn)行完全的市場化改革將無法保障輸配電網(wǎng)的安全與效率，會(huì)給公共利益、國家利益甚至是國家安全帶來隱患。因此，我國輸配電網(wǎng)競爭性轉(zhuǎn)型的路徑選擇應(yīng)明確定位于激勵(lì)性監(jiān)管，即在存量的輸配電網(wǎng)自然壟斷的產(chǎn)業(yè)格局下，在試點(diǎn)中放開部分增量輸配電系統(tǒng)的主體資格限制，推動(dòng)多元資本通過股權(quán)合作或其他方式獲得該領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入［9］，為傳統(tǒng)的輸配電一體化格局引入競爭元素，盤活產(chǎn)業(yè)活力。

激勵(lì)性規(guī)制跳出了既往的強(qiáng)制性規(guī)制的理念桎梏，興起于傳統(tǒng)規(guī)制理論停滯不前的自然壟斷領(lǐng)域。激勵(lì)性規(guī)制理論以博弈論思想作為基本工具，通過誘致性而非強(qiáng)制性制度安排，引導(dǎo)監(jiān)管者與企業(yè)主體間的協(xié)同及雙方各自利益的最大化。激勵(lì)性監(jiān)管是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)和信息不對稱的“委托—代理”框架基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)激勵(lì)方案，給予監(jiān)管主體一定的自由裁量權(quán)，誘導(dǎo)企業(yè)正確地利用信息優(yōu)勢，選擇監(jiān)管主體所期望的行為，提高經(jīng)營績效，減少逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，從而降低監(jiān)管成本，提升企業(yè)績效，推動(dòng)社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)最大化［10］。

二、激勵(lì)性監(jiān)管的證成：從傳統(tǒng)監(jiān)管到契約式監(jiān)管的理論推演

監(jiān)管（regulation） 在學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)領(lǐng)域有多種解釋方法與定義。宏觀定義上的電力監(jiān)管在內(nèi)涵中包括了電力全產(chǎn)業(yè)“發(fā)、輸、配、售”四個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容。本文接下來提到的“監(jiān)管”僅指電力產(chǎn)業(yè)中關(guān)于輸配電網(wǎng)的電力監(jiān)管，由此展開輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度的理論推演，把激勵(lì)性監(jiān)管理念引入輸配電網(wǎng)的契約式監(jiān)管。

（一） 監(jiān)管、電力監(jiān)管與輸配電網(wǎng)監(jiān)管的理論邏輯

從詞源“regulation”出發(fā)，“監(jiān)管”“規(guī)制”“管制”等不同的表述體現(xiàn)了不同學(xué)科從不同角度所要表達(dá)的某一特定狀態(tài)或前提條件下的獨(dú)有價(jià)值追求(7)《元照英美法詞典》中關(guān)于regulation 有三項(xiàng)解釋，與本文相關(guān)的是第二項(xiàng)，即“管理、管制、規(guī)制、監(jiān)管控制”，通過列舉手段描述了這一名詞的羈束性、干預(yù)性等具體行為特征?！恫既R克法律詞典》將regulation 界定為“通過規(guī)則或限制的控制行為或控制過程”，明確了監(jiān)管在法律中的定位區(qū)間。《牛津英文詞典》將regulate 描述為一種“（去） 控制、支配或引導(dǎo)”行為。日本學(xué)者植草益認(rèn)為，此種針對自然壟斷的規(guī)制“是政府為了解決不完全競爭、信息偏在、外部不經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值性物品等市場的失靈而依據(jù)法律權(quán)限制約經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為”。美國學(xué)者巴拉克認(rèn)為“監(jiān)管是政府對私人領(lǐng)域的干預(yù)，是我們不完美現(xiàn)實(shí)和人類局限性的副產(chǎn)品”。參見薛波：《元照英美法詞典》，北京大學(xué)出版社2013 年版，第1171 頁； Bryan A．Garner．Black’s Law Dictionary （9th ed．） ．London： Thomson West．2009： 1311；Publications M．The Oxford English dictionary．Clarendon press，1989．；［日］植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，中國發(fā)展出版社1992年版，第20 頁；Orbach，Barak．“What Is Regulation？”Social Science Electronic Publishing（2012） ：1419－1422．。作為本文研究對象的“監(jiān)管”，也必然要結(jié)合電力產(chǎn)業(yè)的特定語境進(jìn)行分析探究。“監(jiān)管”作為一種非市場手段的資源配置方式，其正當(dāng)性在于這種對市場的干預(yù)甚至限制獲得了產(chǎn)權(quán)績效提升的效果［11］。因而“轉(zhuǎn)變政府能源監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”［12］這一電改精神的核心在于通過監(jiān)管優(yōu)化提振產(chǎn)業(yè)效率。

廣義上的電力監(jiān)管是指針對電力縱向產(chǎn)業(yè)鏈的全方位監(jiān)管，包括了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管兩類［13］。根據(jù)被監(jiān)管環(huán)節(jié)的不同屬性，電力領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管以相關(guān)環(huán)節(jié)是否具有市場競爭性分為兩類：一類是競爭性環(huán)節(jié)的監(jiān)管，包括了對發(fā)電側(cè)、售電側(cè)的交易機(jī)制、價(jià)格規(guī)制與市場秩序維護(hù)等方面的監(jiān)管；另一類則是針對非競爭性環(huán)節(jié)，是對有明顯自然壟斷屬性的輸配環(huán)節(jié)的監(jiān)管。后者的監(jiān)管理念可表述為：當(dāng)網(wǎng)絡(luò)型壟斷企業(yè)因壟斷經(jīng)營輸配電網(wǎng)系統(tǒng)產(chǎn)生了排除或限制上下游產(chǎn)業(yè)競爭性形成、破壞上下游產(chǎn)業(yè)市場秩序的情形時(shí)，為了對此有效規(guī)制，應(yīng)實(shí)施行政干預(yù)性的監(jiān)管規(guī)制措施。另外，在社會(huì)性監(jiān)管的維度中，當(dāng)前的電力監(jiān)管的內(nèi)容融入了“對環(huán)境生態(tài)利益的表述與維護(hù)”［14］的基本意涵。環(huán)境生態(tài)利益需要在電力監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型與建構(gòu)的過程中得到表達(dá)與落實(shí)，理論上涵蓋了對電力生產(chǎn)、傳輸、利用等過程所產(chǎn)生的負(fù)外部性(8)此處的“負(fù)外部性”主要是電力在生產(chǎn)、傳輸、利用過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染。的監(jiān)管規(guī)制。

在輸配電網(wǎng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)形態(tài)下，電網(wǎng)企業(yè)受到廣泛而嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)管具備理論應(yīng)然性(9)自然壟斷作為管制正當(dāng)化的依據(jù)具有深厚的理論基礎(chǔ)。如最早提出這一概念的是約翰·斯圖爾特·密爾，他曾論證了在公用事業(yè)服務(wù)中傳輸設(shè)施重復(fù)建設(shè)的浪費(fèi)問題。參見Mill，J．S．．“The principles of political economy．”Macmillan and Co．（1901） ．。電力輸配環(huán)節(jié)的價(jià)格設(shè)定不僅關(guān)系著電網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展與運(yùn)營，更承載了社會(huì)與工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的基本成本。由此可見，輸配電網(wǎng)的規(guī)劃、運(yùn)營行為已不僅局限于單純的企業(yè)行為，多重公共利益的羈絆決定了輸配電網(wǎng)必須要接受安全、高效的監(jiān)管。我國當(dāng)前對輸配電網(wǎng)的監(jiān)管是由國家能源局與地方能源局負(fù)責(zé)，開展輸配電價(jià)格監(jiān)管［15］，批準(zhǔn)電網(wǎng)企業(yè)的投資與規(guī)劃項(xiàng)目［16］。根據(jù)現(xiàn)行制度安排，能源主管部門在電力產(chǎn)業(yè)開展的價(jià)格監(jiān)管明顯更偏重于針對銷售環(huán)節(jié)的電價(jià)監(jiān)管，監(jiān)管主體在這一領(lǐng)域投入了大量的行政資源。但在輸配環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管體系中，電力體制改革補(bǔ)充性制度的不足嚴(yán)重掣肘了原有輸配電價(jià)監(jiān)管機(jī)制的制度績效?，F(xiàn)有制度設(shè)計(jì)選擇繼續(xù)沿用成本加成這種單一的價(jià)格形成模式，在缺乏價(jià)格激勵(lì)機(jī)制的情況下，這種傳統(tǒng)的輸配電價(jià)形成模式既無法對輸配電網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)產(chǎn)生制度激勵(lì)，也無法規(guī)制信息不對稱問題，更無法解決長期存在的電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題。從監(jiān)管體制上看，當(dāng)前我國關(guān)于輸配電網(wǎng)的規(guī)劃、投資、運(yùn)營以及輸配電價(jià)的價(jià)格監(jiān)管等仍分屬不同的政府主管部門，對多部門監(jiān)管權(quán)力的分散，從制度設(shè)計(jì)之初可解釋為一種對尋租與腐敗的制度性預(yù)防，但這種多頭監(jiān)管模式根本不可能解決“監(jiān)管俘獲”問題［17］。因此，在現(xiàn)行輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管體制下，分散的監(jiān)管主體無法對企業(yè)主體形成有效監(jiān)管，輸配電價(jià)形成機(jī)制也無法轉(zhuǎn)化為有力的監(jiān)管工具，傳統(tǒng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管體制亟待進(jìn)一步完善。

（二） 從傳統(tǒng)電力監(jiān)管到輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管

能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型首先要完成從計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)型，在這場轉(zhuǎn)型過程中，“競爭性市場的培育是第一步，由制度轉(zhuǎn)型推動(dòng)的能源產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率提升則是第二步”［18］。這就要求建立完善的有利于全要素生產(chǎn)率的制度環(huán)境與法律體系，為監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型提供“重大改革于法有據(jù)”的法律依據(jù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置、權(quán)力分配與限制、責(zé)任承擔(dān)等需要明確的法律依據(jù)，監(jiān)管職能的行使與監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)同樣需要法律的保障。在社會(huì)化治理的監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型時(shí)代，監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型在監(jiān)管工具與監(jiān)管理念的選擇上要具有更大的包容性。斯科特認(rèn)為：“監(jiān)管規(guī)范的表現(xiàn)形式多樣，除了包括傳統(tǒng)的經(jīng)由議會(huì)立法程序所設(shè)定的法律性規(guī)制規(guī)則，還包括一般性市場規(guī)則、法律原則或政府制定的市場指南等在內(nèi)的多元法律性規(guī)范?！保?9］因而，天生具備市場基因，旨在通過雙方的部分妥協(xié)以保障共同利益，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)為目標(biāo)的契約式治理結(jié)構(gòu)，可做參考并引入輸配電網(wǎng)的市場化監(jiān)管規(guī)范中。

契約式監(jiān)管是以確定雙方共同利益為目標(biāo)的監(jiān)管契約（regulatory contract） 為核心，包括完善的監(jiān)管主體與懲罰機(jī)制在內(nèi)的市場化監(jiān)管制度的體系設(shè)計(jì)。就契約式監(jiān)管的核心內(nèi)容來說，監(jiān)管契約是保障企業(yè)主體與監(jiān)管主體各自基本利益的基石，亦是實(shí)施契約式監(jiān)管的重要載體。在監(jiān)管契約中，雙方主體可通過義務(wù)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)社會(huì)性、公益性等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管價(jià)值目標(biāo)。從制度的作用機(jī)理上看，由于公用事業(yè)企業(yè)承擔(dān)了監(jiān)管主體所要求的公共服務(wù)義務(wù)，并以此為條件得到了監(jiān)管主體的承諾，保證其所投入的資本能夠獲得合理預(yù)期的壟斷性收益；通過監(jiān)管主體在某一特定區(qū)域設(shè)定的特許經(jīng)營權(quán)的授予，保證了公用事業(yè)主體所提供服務(wù)的成本能夠獲得全額的補(bǔ)償，從經(jīng)營中賺取合理收益。在以此為基本原理的監(jiān)管契約法律關(guān)系中，監(jiān)管主體通過特定區(qū)域內(nèi)市場準(zhǔn)入特許經(jīng)營權(quán)的設(shè)置，監(jiān)控公用事業(yè)企業(yè)在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營行為，并保障其獲取合理性收益與回報(bào)的機(jī)會(huì)；監(jiān)管主體又通過對定價(jià)與價(jià)格形成機(jī)制的控制，限制公用事業(yè)企業(yè)獲取壟斷租金的最大收益，并通過普遍服務(wù)義務(wù)、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)以及其他規(guī)則對公用事業(yè)企業(yè)明確服務(wù)要求，設(shè)立并有效監(jiān)督履行其社會(huì)公共責(zé)任。

相較于傳統(tǒng)的“命令—控制”型監(jiān)管而言，以監(jiān)管契約為核心的契約式監(jiān)管制度設(shè)計(jì)能夠?yàn)檩斉潆娋W(wǎng)的監(jiān)管主體提供更多的市場信息與工具選項(xiàng)，有效提高監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。從制度結(jié)構(gòu)上看，契約式監(jiān)管更多關(guān)注的是電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)營績效以及電力社會(huì)服務(wù)效應(yīng)，而較少干預(yù)電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)行。電網(wǎng)企業(yè)在明確獲得了特定區(qū)域特許經(jīng)營許可的條件下，可以充分利用其自身掌握的信息優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)效率的最大化，結(jié)合監(jiān)管者對輸配電價(jià)的價(jià)格承諾，由此共同構(gòu)筑起對電網(wǎng)企業(yè)提升效率、降低成本的正向激勵(lì)，最終實(shí)現(xiàn)輸配電網(wǎng)的監(jiān)管目標(biāo)。

以契約式監(jiān)管為代表的激勵(lì)性監(jiān)管本質(zhì)上是通過形式上監(jiān)管主體與企業(yè)主體雙方利益的再分配，誘導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)在市場信息上的統(tǒng)籌與再分配，因而更適用于當(dāng)企業(yè)比監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有更多信息的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，由此實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)一。同時(shí)，以監(jiān)管契約為核心的契約式監(jiān)管制度可有效補(bǔ)償因競爭轉(zhuǎn)型而必然出現(xiàn)的電網(wǎng)企業(yè)對市場的利益與資本讓與，由此解決輸配電網(wǎng)競爭性轉(zhuǎn)型過程中的“在位者負(fù)擔(dān)”問題。

（三） 契約式監(jiān)管法律性質(zhì)的基本定位

對契約式監(jiān)管基本原理的準(zhǔn)確定位是研究契約式監(jiān)管法律屬性的起點(diǎn)。以激勵(lì)性監(jiān)管理論為依據(jù)，在契約式監(jiān)管制度框架下，監(jiān)管主體同企業(yè)主體在這一監(jiān)管進(jìn)程中的契約關(guān)系可被描述為：電網(wǎng)企業(yè)必須承擔(dān)提供特許區(qū)域內(nèi)的電力輸配電服務(wù)義務(wù)、接受監(jiān)管主體的合理監(jiān)督檢查與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、及時(shí)進(jìn)行市場信息反饋；作為履行相應(yīng)監(jiān)管義務(wù)的回報(bào)，電網(wǎng)企業(yè)被監(jiān)管主體授予某一區(qū)域排他性經(jīng)營的特許，以及在公正合理基礎(chǔ)上設(shè)定的輸配電價(jià)承諾，以此保證電網(wǎng)企業(yè)能夠收回已投入的資本，保證其所提供服務(wù)的成本能夠獲得全額補(bǔ)償，并獲得有競爭性的資本回報(bào)率。由此形成并構(gòu)建了輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管的基本原理與基本框架。

從制度設(shè)計(jì)的底層邏輯上講，契約式監(jiān)管是為了在確保雙方利益實(shí)現(xiàn)基本滿足與平衡的基礎(chǔ)上，使監(jiān)管主體能夠在監(jiān)管活動(dòng)中掌握相對更加全面的市場信息，由此對市場與產(chǎn)業(yè)進(jìn)行相對更加精確的衡量與計(jì)算，以最終實(shí)現(xiàn)市場主體的主動(dòng)合規(guī)（而非對抗式博弈） 以及監(jiān)管主體的高效監(jiān)管為根本目的。以此為基礎(chǔ)而開展的針對監(jiān)管契約內(nèi)容的談判，可促使監(jiān)管主體與企業(yè)主體在各自更關(guān)切的公共服務(wù)績效與資本績效兩者之間達(dá)成妥協(xié)與一致。因而，從雙方博弈關(guān)系的基本邏輯上看，此種契約關(guān)系可明確排除民商事契約法律關(guān)系。

本文所述的這種由原屬上下級管理關(guān)系轉(zhuǎn)化而來，以契約形式實(shí)現(xiàn)政企雙方協(xié)商共治的監(jiān)管模式，其法律定位基本符合學(xué)界的“狹義的行政契約說”(10)相對于廣義說所認(rèn)為的行政契約亦“包含行政機(jī)關(guān)之間協(xié)議”這一內(nèi)容，狹義說認(rèn)為：“行政契約僅指行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的合意”。本文所要探討的政企監(jiān)管契約，顯然適用于狹義說思想。參見劉莘：《行政合同芻議》，《中國法學(xué)》1995 年第5 期；余凌云：《論行政契約的含義——一種比較法上的認(rèn)識(shí)》，《比較法研究》1997 年第3 期；孫笑俠：《契約下的行政——從行政合同本質(zhì)到現(xiàn)代行政法功能的再解釋》，《比較法研究》1997 年第3 期； 楊小君： 《契約對行政職權(quán)法定原則的影響及其正當(dāng)規(guī)則》，《中國法學(xué)》2007 年第5期；關(guān)保英：《論內(nèi)部行政合同》，《比較法研究》2007 年第6 期；葉必豐：《行政合同的司法探索及其態(tài)度》，《法學(xué)評論》2014 年第1 期；江嘉琪：《我國臺(tái)灣地區(qū)行政契約法制之建構(gòu)與發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2014 年第1 期。。有學(xué)者明確指出，這種“兼具行政性與契約性的行政契約必然要比一般的行政行為復(fù)雜，其審查規(guī)則的確立需綜合適用公法與私法，平衡個(gè)體利益與公共利益”［20］。從復(fù)雜性上看，契約式監(jiān)管的構(gòu)建與形成過程當(dāng)然也包含了更大范圍的政府與其部門間以及政府與市場主體間的委托代理關(guān)系。因?yàn)閺膹V義的角度上看，在對國有企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管過程中，除了政府與其授權(quán)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)或部門之間的內(nèi)部契約外，還存在著代表履行出資人的職責(zé)，以股東身份與國有企業(yè)、其他股東、董事、監(jiān)事之間的民商事法律關(guān)系，即平等主體之間的契約關(guān)系。因而對契約式監(jiān)管內(nèi)部的法律關(guān)系需要在類型化的基礎(chǔ)上加以明確。從監(jiān)管權(quán)的形成視角看，對輸配電網(wǎng)的監(jiān)管活動(dòng)首先會(huì)發(fā)生在政府與其授權(quán)機(jī)構(gòu)或部門之間，如中央或地方各級政府與其下屬國資委之間關(guān)于履行企業(yè)出資人職責(zé)的授權(quán)契約，以及各級政府與能源主管部門、價(jià)格主管部門間關(guān)于行使公共管理職能、宏觀調(diào)控職能等的授權(quán)契約。該類契約本質(zhì)上屬于公權(quán)主體間的權(quán)力代理與行政授權(quán)關(guān)系，應(yīng)屬于廣義上的行政契約，這不是本文要探討的重心。

本文研究對象聚焦于監(jiān)管主體同企業(yè)主體間的契約式監(jiān)管法律關(guān)系，這一環(huán)節(jié)更應(yīng)著重探討這種行政契約關(guān)系的法律調(diào)整方法。有學(xué)者認(rèn)為，此種行政契約的法律治理方法可采用“私法調(diào)整、公法調(diào)整、拆分模式三個(gè)模式”，所謂的拆分模式，即“運(yùn)用公法與私法規(guī)則分別調(diào)整這一契約法律關(guān)系中的行政性要素與契約性要素”［21］。而輸配電網(wǎng)的契約式監(jiān)管制度的法律調(diào)整方法應(yīng)選擇拆分模式，理由有三：第一，監(jiān)管必須有公法調(diào)整的參與。輸配電網(wǎng)監(jiān)管法律關(guān)系本質(zhì)上是政府及其授權(quán)機(jī)關(guān)依法行使公共管理與公共服務(wù)職能的法律邏輯延伸，形式上由公法規(guī)則確立與規(guī)范，無論從國家利益還是法律尊嚴(yán)的視角出發(fā)，應(yīng)當(dāng)將公法規(guī)制作為契約式監(jiān)管的基礎(chǔ)。第二，契約式治理的制度結(jié)構(gòu)必然需要私法規(guī)則的運(yùn)用。以監(jiān)管契約為主要載體的契約式監(jiān)管意在通過合意以達(dá)成監(jiān)管利益與企業(yè)利益的共識(shí)，此種私法治理是公法規(guī)制所不能達(dá)到的比較優(yōu)勢。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察，契約必須具備“立約人在立約時(shí)認(rèn)為對雙方均更為有利的一種交易”這一特點(diǎn)，否則無法解釋當(dāng)事人之間為什么要進(jìn)入并達(dá)成契約［22］。第三，契約式監(jiān)管在公法規(guī)制與私法治理之間有明顯的界分，拆分模式具有可行性。契約式監(jiān)管所要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的行政利益、公共利益與企業(yè)利益是相互并存而非重疊抵觸的關(guān)系，具體的權(quán)利義務(wù)分擔(dān)與界定將決定拆分模式的執(zhí)行效果。

三、激勵(lì)性監(jiān)管制度建構(gòu)：輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管制度

輸配環(huán)節(jié)契約式監(jiān)管制度構(gòu)建要解決的關(guān)鍵問題在于如何實(shí)現(xiàn)對行政利益、公共利益與企業(yè)利益的清晰界分，制度設(shè)計(jì)中初始的權(quán)利義務(wù)界定將深刻影響契約式監(jiān)管能否有效實(shí)施。內(nèi)部制度建構(gòu)需首先明確利益平衡與義務(wù)分擔(dān)兩方面的問題。相關(guān)制度設(shè)計(jì)應(yīng)包括明確的法律地位與監(jiān)管范圍，結(jié)合輸配環(huán)節(jié)競爭性轉(zhuǎn)型與社會(huì)公共利益需求，確立監(jiān)管主體在行政績效考核要求下必須實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目標(biāo)，其中輸配電價(jià)的監(jiān)管最為關(guān)鍵。

（一） 建構(gòu)契約式監(jiān)管特許經(jīng)營制度

在輸配電網(wǎng)的契約式監(jiān)管法律關(guān)系中，特許經(jīng)營制度（franchise system） 可作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)明晰監(jiān)管利益、維護(hù)公共利益的監(jiān)管制度架構(gòu)。特許經(jīng)營本質(zhì)上正是理論探討中的行政特許概念。盡管現(xiàn)行《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》） 并未對這一概念進(jìn)行具體規(guī)定，但學(xué)界普遍認(rèn)為，行政法律體系尤其是《行政許可法》中暗含了針對特許的規(guī)定(11)國務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于〈中華人民共和國行政許可法（草案） 〉的說明》中將行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)與登記五類，但最后通過的法律文本中并未對行政許可的分類在法律上予以確認(rèn)。因此理論界普遍認(rèn)為，《行政許可法》第十二條隱含了行政許可的分類，并且其第二款中關(guān)于有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置和直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等行政許可屬于行政特許。參見任海青、王太高：《論我國行政特許制度的立法完善》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012 年第11 期。。行政特許在理論研究中具有重要的探討價(jià)值［23］，況且在自然資源開發(fā)與自然壟斷領(lǐng)域早已形成了事實(shí)上的國家特許經(jīng)營［24］。另外，從企業(yè)主體的角度看，在輸配環(huán)節(jié)競爭性轉(zhuǎn)型的背景下，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管雙方利益平衡的關(guān)鍵，在于電網(wǎng)企業(yè)在承擔(dān)監(jiān)管義務(wù)的同時(shí)需確保其預(yù)期收益，這種合理的預(yù)期利益與先前的監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建具有極大的關(guān)聯(lián)性［25］。

第一，特許經(jīng)營制度建構(gòu)的前提是統(tǒng)籌監(jiān)管權(quán)力，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行權(quán)范圍，為監(jiān)管活動(dòng)的雙方主體提供明確的預(yù)期。為提高監(jiān)管效率與監(jiān)管能力，在以“保障電力安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)效率、促進(jìn)公平競爭、保障企業(yè)利益”［26］為輸配環(huán)節(jié)的監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)確立相對獨(dú)立且監(jiān)管覆蓋更全面的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)通過立法以及有關(guān)部門的授權(quán)明確法律地位，監(jiān)管權(quán)限以權(quán)力清單為邊界，將既往的對固定電價(jià)等具體行為的直接管理重心轉(zhuǎn)移至對市場秩序、市場規(guī)則的規(guī)范，專門負(fù)責(zé)排他性或非排他性市場準(zhǔn)入權(quán)的授予與撤銷、輸配電價(jià)浮動(dòng)價(jià)格的監(jiān)測與確定、主持價(jià)格聽證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電網(wǎng)投資、監(jiān)測電網(wǎng)企業(yè)公共服務(wù)義務(wù)與環(huán)境義務(wù)的落實(shí)等具體事務(wù)。這種監(jiān)管模式在集中監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)確保了權(quán)力的有限性，契約關(guān)系的訂立同時(shí)保證了監(jiān)管權(quán)行使的透明性與監(jiān)管手段的靈活性。

第二，市場準(zhǔn)入資格制度安排是特許經(jīng)營在契約式監(jiān)管制度建構(gòu)中的重要組成部分。在電力統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)的前提下，限制潛在競爭者或在位者的新增投資進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的管制是監(jiān)管者擁有的關(guān)鍵談判籌碼。自然壟斷行業(yè)內(nèi)部本無市場競爭，因而無需將電網(wǎng)監(jiān)管主體擁有的市場準(zhǔn)入限制簡單歸類于行政壟斷。在電網(wǎng)建設(shè)增量投資領(lǐng)域，市場準(zhǔn)入天然體現(xiàn)為排他性特征，因而，一旦獲取市場準(zhǔn)入即獲得了穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，這就構(gòu)成了無論是新進(jìn)者還是在位者在內(nèi)的企業(yè)主體自覺遵從契約義務(wù)。另外，即便是非電網(wǎng)企業(yè)的其他新進(jìn)者進(jìn)入輸配環(huán)節(jié)的增量投資，那么監(jiān)管主體也可通過對價(jià)格上限浮動(dòng)因子的單獨(dú)約定以保障公用事業(yè)在位者獲得其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償，以抵消新進(jìn)者所獲得的由在位者先前投資所帶來的規(guī)模利益。

第三，明確經(jīng)營范圍及特許經(jīng)營主體的義務(wù)是特許經(jīng)營制度在契約式監(jiān)管中兼顧監(jiān)管目標(biāo)與公共利益的重要原則。在位者或新進(jìn)者在進(jìn)入某特定公用事業(yè)領(lǐng)域后有義務(wù)在其特許經(jīng)營范圍內(nèi)按照契約約定的價(jià)格向用戶提供服務(wù)。這種服務(wù)包括企業(yè)有義務(wù)在其服務(wù)區(qū)域內(nèi)建設(shè)、擴(kuò)展、升級其輸配電能力，滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域建設(shè)增長的電力需求。在服務(wù)監(jiān)督方面，監(jiān)管主體可通過對增量投資部分的審計(jì)及其主動(dòng)的信息披露，以及公開信訪等方式直接獲取市場反應(yīng)，以確定企業(yè)主體是否切實(shí)履行監(jiān)管契約項(xiàng)下所承諾的普遍服務(wù)義務(wù)，并由此確定下一階段對輸配電價(jià)上限影響因子的調(diào)整區(qū)間，借此構(gòu)建對企業(yè)主體的正向與反向激勵(lì)。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)主體積極開拓特許經(jīng)營區(qū)范圍內(nèi)的電力傳輸配送業(yè)務(wù)，從而激勵(lì)公用事業(yè)更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)與區(qū)域發(fā)展。

第四，明確退出機(jī)制是特許經(jīng)營制度在契約式監(jiān)管中保障公共利益的重要措施。特許經(jīng)營制度中應(yīng)嚴(yán)格限制公用事業(yè)新進(jìn)投資者任意退出市場。與現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)這種公用事業(yè)在位者不同，新增投資者從實(shí)然的角度當(dāng)然可以選擇自由放棄自己既有的投資及其財(cái)產(chǎn)權(quán)利，然而當(dāng)其選擇主動(dòng)放棄投資或是將投資產(chǎn)權(quán)直接轉(zhuǎn)讓給在位者時(shí)，在位者由此而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)或附加的投資則是“在位者負(fù)擔(dān)”的另一種表現(xiàn)形式。因而，監(jiān)管契約應(yīng)當(dāng)明確嚴(yán)格約定新增投資者退出公用事業(yè)服務(wù)市場的機(jī)制與條件，一方面減少其任意退出導(dǎo)致的“在位者負(fù)擔(dān)”，另一方面保障電力輸配服務(wù)的穩(wěn)定運(yùn)行。

（二） 完善契約式監(jiān)管價(jià)格規(guī)制制度

“輸配電價(jià)改革是市場化交易的基礎(chǔ)和前提”［27］。正如前文所述，伴隨新一輪電力體制改革的深化，電改實(shí)踐緊密圍繞輸配電價(jià)形成機(jī)制這一重點(diǎn)推進(jìn)改革進(jìn)程。在契約式監(jiān)管的制度架構(gòu)下，輸配電價(jià)規(guī)制制度應(yīng)在還原價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)上，形成監(jiān)管主體與企業(yè)主體間契約博弈中的有效工具。同時(shí)，在引入市場化定價(jià)工具的基礎(chǔ)上，形成對企業(yè)主體基本利益的保障。

首先，要明確輸配電價(jià)形成機(jī)制的根本機(jī)理，這是完善價(jià)格規(guī)制制度的基本前提。輸配電價(jià)形成機(jī)制的設(shè)計(jì)及其監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管活動(dòng)中的核心與難點(diǎn)。在監(jiān)管主體確定同企業(yè)主體訂立監(jiān)管契約的前提下，監(jiān)管主體制定價(jià)格監(jiān)管框架需要考慮以下兩個(gè)因素：第一，輸配電價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制要體現(xiàn)出電網(wǎng)企業(yè)因經(jīng)營活動(dòng)而獲得的合理權(quán)益，確保企業(yè)可獲得正常的投資與管理回報(bào)，形成正向的監(jiān)管激勵(lì)。第二，輸配電價(jià)格形成機(jī)制要考慮到對壟斷勢力的防范與消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)。要防范自然壟斷企業(yè)的市場勢力對上下游產(chǎn)業(yè)競爭秩序的沖擊，盡量保證輸配電價(jià)不會(huì)對發(fā)電側(cè)、售電側(cè)的競爭秩序帶來不必要的負(fù)擔(dān)與阻礙，保障民生用電的價(jià)格范圍始終處于可控且合理的區(qū)間。

其次，引入市場化輸配電價(jià)格形成機(jī)制是完善價(jià)格規(guī)制制度的重要組成部分。在輸配電價(jià)仍實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格上限監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更為靈活的輸配價(jià)格上限形成機(jī)制的構(gòu)建可參考英國的能源監(jiān)管部門“能源辦公室”（OFGEM） 采取的RPI-X 規(guī)則［28］。RPI（Retail Price Index） 是零售價(jià)格指數(shù)，體現(xiàn)市場通貨膨脹率，X 體現(xiàn)的是某一周期內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步率、公共服務(wù)績效指數(shù)等“一攬子”要素綜合考量下的一個(gè)具體定量，這一指數(shù)由監(jiān)管主體根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況確定［29］。而這一變量則構(gòu)成監(jiān)管主體開展能動(dòng)性與激勵(lì)性監(jiān)管的活動(dòng)空間。RPI-X 規(guī)則能和契約式監(jiān)管相契合的主要原因，就在于輸配電價(jià)在該規(guī)則中的價(jià)格形成將圍繞著可變動(dòng)的價(jià)格因子展開［30］，而對這一可變動(dòng)因子定量的決定權(quán)掌握在監(jiān)管主體手中。具體操作過程可表述為：在某一監(jiān)管周期開始時(shí)，由監(jiān)管主體首先確定一個(gè)初始價(jià)格，企業(yè)主體由此開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；在這一監(jiān)管周期過程中，監(jiān)管主體結(jié)合實(shí)時(shí)反饋上來的市場信息對一攬子要素綜和評價(jià)后確定價(jià)格影響因子的具體數(shù)值，將此數(shù)值加入輸配電價(jià)的實(shí)時(shí)變動(dòng)中［31］。在這一輸配電價(jià)上限監(jiān)管規(guī)則之內(nèi)，效率增進(jìn)因子同時(shí)也隱含了可分配給企業(yè)主體的投資回報(bào)率［32］，增進(jìn)因子將直接正相關(guān)企業(yè)主體增加投資、擴(kuò)大技術(shù)設(shè)施建設(shè)、提升技術(shù)水平、提升服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)。但同時(shí)也應(yīng)合理確定增進(jìn)因子的上限以確保投資審慎，避免因過度投資引發(fā)的投資過剩、投資過熱等問題。

在這種價(jià)格規(guī)制制度下，監(jiān)管主體可通過控制企業(yè)主體增量投資的排他性市場準(zhǔn)入權(quán)限，并確定、批準(zhǔn)輸配電價(jià)上限的浮動(dòng)因子，以保證企業(yè)具有可獲得合理收益及增量投資回報(bào)的期待與利益空間。作為對等的條件，受監(jiān)管的企業(yè)必須嚴(yán)格遵守會(huì)計(jì)程序與成本披露義務(wù)，服從價(jià)格規(guī)制與服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，專注于公共事業(yè)，提供公共服務(wù)，審慎投資。同時(shí)，監(jiān)管主體可嚴(yán)格限制公用事業(yè)提供者退出這一市場的機(jī)制。在具體的監(jiān)管契約結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，可重點(diǎn)關(guān)注投資準(zhǔn)入與退出的控制、過網(wǎng)費(fèi)率上限約定以及電網(wǎng)企業(yè)的公共服務(wù)義務(wù)三方面。

作為契約式監(jiān)管價(jià)格規(guī)制制度的補(bǔ)充，我國應(yīng)確立監(jiān)管權(quán)完備的統(tǒng)一的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過立法賦予其相對獨(dú)立的法律地位，推動(dòng)監(jiān)管主體以立法者代理人的身份與企業(yè)主體簽訂監(jiān)管契約。其一，整合原有涉及電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的政府各級主管部門的電力監(jiān)管權(quán)力，通過立法為電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予輸配電價(jià)調(diào)整權(quán)，授權(quán)允許其根據(jù)社會(huì)發(fā)展的客觀需要為相應(yīng)電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)授予區(qū)域輸配電網(wǎng)特許經(jīng)營權(quán)；其二，保證電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊性和電力發(fā)展特殊性，選擇具體的輸配電價(jià)的定價(jià)模型以及相應(yīng)的監(jiān)管方案，從而保證監(jiān)管決策建立在信息完整、決策科學(xué)的基礎(chǔ)上； 其三，在預(yù)防監(jiān)管權(quán)力尋租的制度設(shè)計(jì)上，通過權(quán)力清單明確電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限，引入?yún)⑴c式程序的規(guī)定維護(hù)相關(guān)方傳遞利益訴求的通道，建立完善的社會(huì)輿論監(jiān)督與反饋渠道。由此共同推動(dòng)社會(huì)協(xié)同、良性互動(dòng)的契約式監(jiān)管制度走向完善。

四、結(jié)語

輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管制度應(yīng)秉持包容性的新治理理念，通過激勵(lì)性制度的引入，保障各利益相關(guān)方對監(jiān)管制度完善、監(jiān)管執(zhí)行以及對監(jiān)管者的監(jiān)管等過程的參與，打通監(jiān)管主體同企業(yè)主體溝通的壁壘，使各自的觀點(diǎn)、偏好與基本立場得到及時(shí)有效的傳遞。

從利益平衡的視角切入，厘清監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益訴求與矛盾沖突，通過監(jiān)管契約的訂立確認(rèn)監(jiān)管雙方利益的最大公約數(shù)，由此合理劃定雙方邊界、實(shí)現(xiàn)雙方共治，促使監(jiān)管主體同企業(yè)主體從“零和博弈”“貓鼠游戲”走向帕累托最優(yōu)與合作共贏。契約式監(jiān)管構(gòu)建了監(jiān)管主體與市場主體之間協(xié)商與相互促進(jìn)的良性發(fā)展機(jī)制，更符合本輪電力體制改革對電力監(jiān)管制度改革的期待，可成為更具實(shí)踐意義的輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)型思路。