趙宬斐

（杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310000）

“庇護”一詞最初是指社會中人與人之間的一種特殊交往關(guān)系，從古至今一直存在于人們的社會生活之中?！氨幼o”是社會生活中人際交往的一種特殊表現(xiàn)，不可避免地延伸到政治生活領(lǐng)域之中成為人類政治生活中特殊的標(biāo)記與記憶。在政治生活中，尤其是在政黨政治中，出現(xiàn)的一些政治分贓、政治交易和政治腐敗等現(xiàn)象，往往被認為與政治庇護主義有密切的關(guān)聯(lián)，這一現(xiàn)象也被學(xué)界高度關(guān)注。黨的十九大報告提出，“堅決防止和反對宗派主義、圈子文化、碼頭文化”[1]63。黨內(nèi)存在的這些宗派主義、圈子文化和碼頭文化等現(xiàn)象，也是庇護主義的一種表現(xiàn)，實質(zhì)上是一些領(lǐng)導(dǎo)干部通過結(jié)成特殊的政治庇護進而衍生出的非正當(dāng)交往的一種權(quán)錢和利益的關(guān)系，如果不及時清理黨內(nèi)這些庇護關(guān)系，必然會嚴重影響黨內(nèi)政治生態(tài)健康有序發(fā)展。

一、庇護主義緣起與釋義

庇護主義(clientelism）是人類社會發(fā)展中長期存在的一種特殊的社會現(xiàn)象和重要的政治社會學(xué)概念?！氨幼o”一詞主要源于古羅馬，是指當(dāng)時羅馬社會中民眾結(jié)成的一種特殊的社會交往關(guān)系。根據(jù)《羅馬史》有關(guān)記載，羅馬人很早就建立一種名叫“Clientela”的制度。這種制度主要由Patron、Clients、Pietas 和Fides 四個關(guān)鍵詞構(gòu)成，這四個詞主要表示保護人、被保護人、責(zé)任和信用，意思是保護人庇護被保護人以履行其責(zé)任實現(xiàn)其信用。

通過庇護主義的含義來看，庇護者以某些能力、聲望可以為他人、組織或群體帶來收益與影響，被庇護者則向庇護者表示忠誠、認同或提供服務(wù)等作為回報，這樣一來，庇護者與被庇護者之間就結(jié)成了一種比較穩(wěn)定的互惠互利關(guān)系。也就是說，在這種特殊關(guān)系中，“庇護者是指能夠利用自己的影響力來幫助和保護他人即被庇護者的那些人，而被庇護者向他的庇護者提供特定的服務(wù)”[2]18-33，從而在庇護者與被庇護者之間達成一種特殊的交往關(guān)系。由以上可以看出，庇護者與被庇護者之間在名譽、地位和身份等方面上都是不對等的，在本質(zhì)上是一種等級與依附關(guān)系，超越一般意義上的人際交往，實質(zhì)上是一種不平等的互為贏利關(guān)系。這種庇護關(guān)系表現(xiàn)出權(quán)力與資源的重要性，如果沒有一定的權(quán)力與資源，不可能產(chǎn)生庇護關(guān)系。這種關(guān)系表現(xiàn)出明顯的等級性和垂直性特征，人們進入庇護圈子中的目的性也十分明確，就是在想方設(shè)法取得更多的互惠互利。

隨著學(xué)界對庇護主義的研究不斷加深與拓展，人們開始把庇護主義作為一種重要的分析工具來分析人類社會中廣泛存在的一些問題。例如，在人類社會生活中出現(xiàn)的權(quán)力與地位、聲望與資源、政黨競爭與民眾投票、帝國統(tǒng)治與殖民依附、群體利益表達與沖突等問題都可以借助庇護主義進行分析和探討。庇護關(guān)系從最初指簡單的人際交往與互動，拓展到更為廣闊的社會領(lǐng)域和組織領(lǐng)域之中，經(jīng)歷著人類歷史長河的滌蕩與洗禮，已經(jīng)深入社會中的各個層面。尤其是在人類的政治生活領(lǐng)域，庇護主義日益成為一些制度的“影子”，成為“補充”，構(gòu)成了人類政治生活的一種重要現(xiàn)象。巴恩斯把庇護主義與民主主義、威權(quán)主義、極權(quán)主義，看作是當(dāng)代政治體制的第四種模式[3]149-178。這一判斷說明庇護關(guān)系已經(jīng)超出一般意義的社會交往，滲入到人類現(xiàn)代政治文明中的政黨制度、官僚體制，構(gòu)成了一種特殊的制度化關(guān)系，人們借助此關(guān)系各取所需。作為一種重要規(guī)范制度秩序的社會秩序的模式、關(guān)系的模式、交往的模式，庇護主義成為人類社會生活中影響深遠的一種特殊符號，以自己獨特的方式與功效影響著人們的利益關(guān)系和社會交往。

二、庇護關(guān)系與庇護型政黨的產(chǎn)生：以現(xiàn)代政黨政治為視角

隨著人類現(xiàn)代文明社會的不斷演進，庇護現(xiàn)象不但沒有衰退，“反而發(fā)展出新的形式并延續(xù)下來”[4]，時代賦予了庇護主義更多的新意與內(nèi)涵。在西方政黨政治的語境中，政黨（party）的本義主要源于“派系”（faction），享有天然的“派系”特征。應(yīng)當(dāng)說，西方政黨政治一誕生就與庇護主義存在千絲萬縷的聯(lián)系。在社會發(fā)展進程中，隨著現(xiàn)代政黨政治的政治功能與作用的不斷增強，政黨已經(jīng)發(fā)展成為政治庇護關(guān)系的一個重要平臺與載體。在此情況下，庇護主義日益成為影響現(xiàn)代政治制度的一種重要的非制度化力量，“具有一定官僚結(jié)構(gòu)的政黨組織取代了傳統(tǒng)的地主和地方顯要，成為新的庇護者”[4]。在西方民主政治發(fā)展進程中，庇護關(guān)系主要以政黨庇護的方式繼續(xù)發(fā)展與延續(xù)。政黨的主要候選人與選民之間建立了新型的庇護關(guān)系，選民主要通過投票的方式選舉政黨候選人以獲取一定的交換，或者是通過其他方式，如幫助政黨游說、拉選票和募集資金等獲取利益與好處，從而促使政黨與選民相互合作構(gòu)成了特殊的“政黨庇護主義”形式。這種形式在政黨政治發(fā)展進程所起的作用越來越重要，“政黨庇護主義”也逐漸發(fā)展成為庇護主義的一個重要流派與分支。在西方社會，政黨作為現(xiàn)代民主政治運行的主要機制與標(biāo)志，充分利用手中權(quán)力資源，如安全保護、政策支持、公共服務(wù)、政府職位等向選民許諾施以種種恩惠與好處；社會民眾主要依靠手中的選票，通過選舉的方式投出選票以獲取利益和好處。從表面來看，西方政治社會主要是依靠多黨自由選舉競爭來維系的，但在本質(zhì)上是依靠政黨主導(dǎo)的庇護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)系社會各個階層、群體與層面實現(xiàn)了對整個社會的覆蓋，整個社會網(wǎng)絡(luò)得以有效運轉(zhuǎn)，此種非體制化的庇護關(guān)系的長期存在，成為西方政黨多黨競爭中難以克服的弊端，使政黨政治中長期充斥著利益交換與金錢政治，嚴重破壞政黨政治的生態(tài)。

基于政黨庇護主義立場來看，西方政黨的“派系”與“紛爭”無法根除。但是，如果政黨在制度化層面越高，可以通過有效規(guī)范的制度加以控制其他一些非制度化因素，那么受庇護主義干擾就越小；如果政黨在制度化方面低效，政黨控制一些非制度化因素的能力軟弱，那么很容易受到各種政治庇護主義的侵擾。由于西方政黨最初源于“派系”，又主要依靠自由競爭和選票進行運作，也使其與庇護具有天然的親和性，導(dǎo)致西方政黨政治中出現(xiàn)了“政黨分肥”(the Spoil’s System）的典型庇護現(xiàn)象。“政黨分肥”也叫“政黨分贓”，長期存在于西方政黨政治中，嚴重干擾了現(xiàn)代政黨政治的有效運轉(zhuǎn)，這種現(xiàn)象在美國政黨政治運作中最為典型?！罢h分肥”一度造成黨派相互分裂、傾軋，政見分歧；選人用人方面不講選賢任能而是任人唯親；政府行政管理混亂、執(zhí)政效率低下，官吏貪污成風(fēng)，政治不穩(wěn)定，社會秩序混亂。

在現(xiàn)代政黨主導(dǎo)的政治生活中，庇護關(guān)系呈現(xiàn)出許多不同的特點與特征。庇護關(guān)系不再是簡單的人際交往關(guān)系，不再是等級制的依附關(guān)系，也不再是中心與邊緣構(gòu)成的雙向關(guān)系，而是呈現(xiàn)出更多的自主性、多元互動和多變交換的互動。雖然在政黨政治中庇護關(guān)系逐漸擺脫了傳統(tǒng)意義上的雙方之間的依附與互惠關(guān)系，表現(xiàn)出更多的自主性、平等性、民主性等現(xiàn)代性特質(zhì)。在政黨大選中，選民自主性、自由度較高，可以充分考量如何使自己利益最大化，而自主地將選票投給某個候選人。在這種新的庇護關(guān)系中人們不再局限于傳統(tǒng)意義上的恩惠關(guān)系，庇護者不一定向被庇護者提供一些具體的好處，也會基于認同與好感獲取被庇護者的支持；在政黨政治中，競選者除了有效運用傳統(tǒng)庇護手段之外，還創(chuàng)新一些庇護手段，例如合法化地濫用政策傾斜、公共服務(wù)、公共投資為被庇護者謀取利益，諸如此類的現(xiàn)象經(jīng)常在一些多黨競爭國家出現(xiàn)。

政黨的這種庇護主義弊端與消極性日趨明顯，特別是庇護主義一旦侵入政治體制、黨政關(guān)鍵崗位、重大決策、重要公共服務(wù)中，必然對現(xiàn)代民主政治的運行及其目標(biāo)的實現(xiàn)帶來巨大風(fēng)險與挑戰(zhàn)。如果庇護關(guān)系與一個國家的族群政治、地域性政治結(jié)合起來，使庇護主義發(fā)展到“極化”，刻意產(chǎn)生偏離或偏向，必然導(dǎo)致民族或族群分裂，使社會秩序陷入混亂與沖突之中。當(dāng)庇護主義把涉及國計民生的重大公共政策作為個體化恩惠用于政治交易換取政治支持時，政治制度、政黨的執(zhí)政能力等必將會遭到嚴重的削弱，尤其是在西方政黨政治中，庇護關(guān)系與現(xiàn)代政治制度之間一直保持著難以克服的緊張關(guān)系，兩者之間的張力十分明顯。

三、黨內(nèi)政治生態(tài)中的“庇護”關(guān)系樣態(tài)

黨的十九大報告提出：“堅決防止和反對宗派主義、圈子文化、碼頭文化?！盵1]63這是黨中央第一次在黨內(nèi)的重要文獻中公開提出堅決反對這些破壞黨內(nèi)健康政治生態(tài)的政治庇護現(xiàn)象，立刻引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。過去一段時期，黨內(nèi)政治生態(tài)系統(tǒng)曾出現(xiàn)過“圈子文化”“碼頭文化”“山頭主義”“潛規(guī)則”等現(xiàn)象，是典型的黨內(nèi)“庇護”關(guān)系的體現(xiàn)，這些問題如果不及時有效清除，必然會嚴重阻礙黨內(nèi)政治生態(tài)的健康有序發(fā)展。

（一）黨內(nèi)“圈子文化”

“圈子”是在人類社會交往中產(chǎn)生的主要依靠以血親關(guān)系為紐帶的家庭，和以信仰為寄托的宗族等構(gòu)成與維系的一種社會關(guān)系網(wǎng)，并隨著人類社會發(fā)展而長期存在?！叭ψ印辈粌H表現(xiàn)為人們的一種情感交流方式、一種能夠帶來贏利性的活動，同時也是一種封閉性、庇護性的交往行為。人們基于各種利益和權(quán)謀追求及其他訴求結(jié)成的更為密切的圈子，一旦進入某種圈子就可能獲得一些機會與好處，“圈子”變成了很隱蔽的一種庇護方式?！叭ψ印背尸F(xiàn)出“差序格局”的特征，猶如“把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋”[5]26，波紋的中心即庇護式的“家長”，圈子圍繞著“家長”一圈圈排開，產(chǎn)生了層層庇護關(guān)系。“誰是‘大哥’，誰是‘小弟’、誰是‘大佬’、誰是‘馬仔’，界定清楚，格局明晰”[6]。早在2014年習(xí)近平總書記針對黨內(nèi)存在的這種政治庇護現(xiàn)象，提出嚴厲的批評。他認為黨內(nèi)存在不正常的“圈子文化”庇護現(xiàn)象，這必然導(dǎo)致一些黨員干部“整天琢磨拉關(guān)系、找門路，分析某某是誰的人，某某是誰提拔的，該同誰搞搞關(guān)系、套套近乎，看看能抱上誰的大腿”[7]。他指出：“不應(yīng)當(dāng)把上下級之間的關(guān)系搞成毛澤東同志多次批評過的貓鼠關(guān)系，搞成舊社會那種君臣父子關(guān)系或幫派關(guān)系?！盵8]習(xí)近平在這里用“抱上誰的大腿”“貓鼠”“君臣父子”和“幫派”等形象而嚴厲的詞語來批評黨內(nèi)“圈子文化”中不正常的庇護現(xiàn)象，這足以說明黨內(nèi)“圈子文化”問題十分嚴峻，嚴重影響黨內(nèi)政治生態(tài)健康有序發(fā)展。

（二）黨內(nèi)“碼頭文化”

“碼頭文化”經(jīng)常和行幫組織、會館和袍哥人家這些江湖氣十足的傳統(tǒng)社會組織形式聯(lián)系在一起，表現(xiàn)為一種狹小的義利樣態(tài)庇護關(guān)系，是以小部分人的利益為依歸，以圈子內(nèi)的人為友，其忠誠信義只施加于圈子內(nèi)的人，是一種典型的庇護主義?！按a頭文化”在本質(zhì)上是為謀取不正當(dāng)?shù)睦?，其所彰顯出的“江湖”習(xí)氣十分明顯突出。曾一段時期，浸潤著濃郁江湖氣息的“碼頭文化”時常出現(xiàn)在黨內(nèi)政治生活中，嚴重干擾了黨內(nèi)政治生態(tài)健康有序發(fā)展。在黨內(nèi)搞碼頭文化，集中突出“拜”字，拜同鄉(xiāng)、拜把子、拜師門、拜干親，搞得如封建社會的門客、門宦與門附一樣，尋找庇護，搞“大樹底下好乘涼”。黨內(nèi)“碼頭文化”表現(xiàn)出的最明顯特征就是“豎碼頭”和“拜碼頭”，通過“碼頭”實質(zhì)上結(jié)成“形形色色的‘弟子圈’，實質(zhì)都是權(quán)錢交易圈、腐敗寄生圈?！?nèi)’人以師生關(guān)系為幌子，實現(xiàn)權(quán)力和利益的互通交易”[9]。對于上述這種特殊庇護關(guān)系，必須“通過反思教育、警示教育、政治文化教育等方式著力解決圈子文化、碼頭文化、‘袍哥’文化等問題”[10]。黨的十八大以來查處的眾多違紀違法的案例中不少都帶有碼頭文化的影子，如“石油幫”“山西幫”和“秘書幫”等。由于“碼頭”內(nèi)部進行的是見不得人的勾當(dāng)，所以內(nèi)部結(jié)構(gòu)多是封閉固化的，普通外人很難進入、無法插足。這種“幫派化”嚴重污染了黨內(nèi)政治生態(tài)的健康有序發(fā)展。

（三）黨內(nèi)“山頭主義”

黨內(nèi)“山頭主義”曾經(jīng)在黨內(nèi)存在，并嚴重影響過黨內(nèi)正常的政治生活。毛澤東指出：“目前在我們黨內(nèi)嚴重地存在和幾乎普遍地存在的乃是帶著盲目性的山頭主義傾向?！盵11]940他認為山頭主義存在的關(guān)鍵不在“山頭”而在于因“山頭”結(jié)成的一種黨內(nèi)異化關(guān)系，實質(zhì)上是“壞的是山頭主義、宗派主義，而不是山頭”[11]363。2014年中央巡視組在巡視反饋中再次明確提出反對“山頭主義”，說明黨內(nèi)沉寂多年的這種庇護現(xiàn)象又有所抬頭。時任中央第六巡視組組長王正福在向河北省反饋巡視情況時就明確提出要“堅決抵制政治上的自由主義、山頭主義，有針對性地整頓軟弱渙散黨組織”①中央第六巡視組向河北省反饋巡視情況[DB/OL].[2014-10-30].http://www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/2014del_zyxs/fkqk_2014del_zyxs/201411/t20141117_30677.html.。從那時的狀況來看，“山頭主義”現(xiàn)象并非只出現(xiàn)在河北省，在中央巡視組所反饋的一些問題中，還指出廣西一些領(lǐng)導(dǎo)干部任人唯親、搞“小圈子”；黑龍江省干部中存在一些搞關(guān)系、拉人情，不講原則，搞一團和氣的現(xiàn)象；江蘇等地存在一些搞不正當(dāng)小圈子，進行權(quán)錢交易。上述問題都是當(dāng)時巡視中發(fā)現(xiàn)的問題與情況，其本質(zhì)上都是“山頭主義”的某種表現(xiàn)。另外，“山頭主義”經(jīng)常出現(xiàn)在基層腐敗之中，嚴重影響了基層政治生態(tài)的健康發(fā)展。新的“山頭主義”暗流涌動，“圈子”現(xiàn)象比較突出，只認老上級，不認新上級。搞“山頭”的人彼此抱成一團，進行官商勾結(jié)、利益捆綁，結(jié)成利益同盟?！包h內(nèi)的‘山頭’一旦形成，便會表現(xiàn)出獨立性和分散性，從而致使組織渙散、紀律松弛，導(dǎo)致上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止，影響全面深化改革各項舉措的落實和推進”[12]。

時下的“山頭主義”與延安時期整頓的“山頭主義”在境遇、特征與形式等方面都有很大的不同。從各地披露的情況來看，一些地方、單位和組織中存在的“山頭主義”無不與利益密切相關(guān)，都是赤裸裸的錢權(quán)交易的表現(xiàn)。尤其是當(dāng)前一些“山頭主義”事實上已經(jīng)結(jié)盟成為一種私利性的庇護同盟，甚至導(dǎo)致權(quán)謀與厚黑盛行。山頭主義者喜歡不停地穿梭在政商之間，結(jié)盟老板，安插親信，搞小圈子封閉式權(quán)錢交易，搞小團伙，搞潛規(guī)則，嚴重地破壞了黨內(nèi)民主生活制度、黨內(nèi)組織原則和黨內(nèi)集體決策制度。這引起黨中央的高度警惕，嚴正指出“黨內(nèi)決不能搞封建依附那一套，決不能搞小山頭、小圈子、小團伙那一套，決不能搞門客、門宦、門附那一套，搞這種東西總有一天會出事”[13]270。

（四）黨內(nèi)“潛規(guī)則”

“潛規(guī)則”主要是從規(guī)則演變而來的，規(guī)則一般指由群體或社會公認的具有代表性和權(quán)威性的人士制定的供社會公眾所共同遵守的制度或章程。中國傳統(tǒng)社會中就流行著“刑不上大夫”“刑不可知”“只許州官放火不許百姓點燈”等世人皆知的潛規(guī)則，民間社會也廣泛流傳著一些約定俗成的不成文的規(guī)則、禮俗與規(guī)定等。在當(dāng)今社會中，一些“潛規(guī)則”早已滲透到人們生活中的各個角落，花樣百出的“潛規(guī)則”層出不窮。同時，一些“潛規(guī)則”對黨內(nèi)政治生態(tài)產(chǎn)生了嚴重影響，侵入到黨內(nèi)政治生態(tài)中，滋生出一些“黨內(nèi)潛規(guī)則”。習(xí)近平指出：“這些潛規(guī)則看起來無影無蹤，卻又無處不在，聽起來悖情悖理，卻可暢通無阻，成為腐蝕黨員和干部，敗壞黨的風(fēng)氣的沉疴毒瘤?！盵14]238這些“潛規(guī)則”把黨內(nèi)正常的一些關(guān)系異化為一種庇護關(guān)系：把對黨的忠誠異化為對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的忠誠，把黨的干部異化為某個人的家臣，把黨內(nèi)人際交往異化為人身依附關(guān)系，把上下級關(guān)系異化為幫派關(guān)系。很顯然，一旦潛規(guī)則流行，人們受制于各種原因會對一些潛規(guī)采取一種集體默認，心知肚明卻又不敢進行公開表達反對，否則被看作“圈子”之外的人，以各種理由被排擠出局。由于潛規(guī)則的存在，讓人們感覺受制于一種無形的權(quán)力場的影響，每個人的行為只有符合這些無形的東西，并與之和諧才可以獲權(quán)獲利。實際上，“潛規(guī)則”不是不講規(guī)則，而是小圈子、小集團內(nèi)部的規(guī)則，同黨內(nèi)政治生活中一些正式的法規(guī)、制度和規(guī)定等相背離，并且以破壞這些顯規(guī)則為最終目的?！皾撘?guī)則”的存在嚴重干擾了黨內(nèi)政治生態(tài)健康有序發(fā)展。

四、黨內(nèi)政治生態(tài)中的“庇護”關(guān)系溯因

為什么在黨內(nèi)政治生態(tài)中會圍繞一些具有特定權(quán)勢的人物形成“圈子文化”“碼頭文化”“山頭主義”及“潛規(guī)則”等現(xiàn)象？如果從“政治庇護主義”理論視角分析，也許可以找出一些緣由。溫格羅德認為，近代民主發(fā)展進程中政黨被視為一支基本的組織力量，政黨與政府之間的融合給政黨建立庇護結(jié)構(gòu)提供了巨大的空間[15]377-400。在政黨政治出現(xiàn)以后，人們把政黨作為一種重要的庇護工具用來實現(xiàn)自己的利益需求；在政黨中處于關(guān)鍵崗位掌握關(guān)鍵性權(quán)力的一些實權(quán)派人物，也借助政黨平臺進行不正當(dāng)?shù)膫€體化庇護關(guān)系活動，可以說庇護關(guān)系“為不同個體或群體實現(xiàn)各自的利益提供了一條簡單的、快捷的途徑”[4]。當(dāng)前，黨內(nèi)政治生態(tài)總體上處于健康有序平穩(wěn)狀態(tài)之中，但在發(fā)展過程中也遭受過黨內(nèi)一些“碼頭”“山頭”“圈子”與“裙帶”等庇護關(guān)系的阻隔與侵擾。黨內(nèi)之所以存在這些“庇護”現(xiàn)象，主要緣于六個方面。

一是緣于封建專制文化的影響。中國社會經(jīng)歷過漫長的封建專制時期，其中官本位意識長期存在，影響深遠。在封建專制社會里，一些官吏為了獲取利益最大化，相互勾結(jié)、相互結(jié)盟，進行暗箱操作，搞出一些官場潛規(guī)則。在封建官場中長期流傳的“為政不難，不得罪于巨室”“刑不上大夫”和“一人得道雞犬升天”等封建殘余思想和舊習(xí)慣，不斷入侵到黨內(nèi)政治生活中便會形成各種各樣的黨內(nèi)庇護主義。這種庇護把黨內(nèi)正常的交往關(guān)系“搞成舊社會那種君臣父子關(guān)系或幫派關(guān)系”[13]770?？梢哉f，封建文化為黨內(nèi)庇護現(xiàn)象的存在和發(fā)展提供了一定的誘因和土壤。

二是源于公共權(quán)力的異化。在黨內(nèi)，仍然存在一些部門權(quán)力過分集中且不受約束等問題。如果黨內(nèi)權(quán)力過分集中又不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致權(quán)力恣意橫行，會對公共性展開“圍獵”，使權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)遭受異化，使黨內(nèi)民主制度遭受破壞，導(dǎo)致個人專權(quán)獨斷，使公共權(quán)力淪為謀取不正當(dāng)利益的工具，破壞黨內(nèi)政治規(guī)矩，助長黨內(nèi)庇護關(guān)系發(fā)展?？梢哉f，在黨內(nèi)一些關(guān)鍵部門與崗位上，干部手中的權(quán)力缺乏科學(xué)制約，職權(quán)分工又不科學(xué)，是導(dǎo)致黨內(nèi)庇護主義滋生和蔓延的重要原因之一。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部無論處于什么崗位，擔(dān)任什么職務(wù)，必須要“牢固樹立正確權(quán)力觀，保持高尚精神追求，敬畏人民、敬畏組織、敬畏法紀，做到公正用權(quán)、依法用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)，永葆共產(chǎn)黨人拒腐蝕、永不沾的政治本色”[16]。

三是源于一種不正當(dāng)?shù)睦嬲T導(dǎo)。黨內(nèi)庇護主義的產(chǎn)生一定與利益有著密切關(guān)聯(lián)。實質(zhì)上，黨內(nèi)庇護主義是一種利益誘導(dǎo)型的規(guī)則。有些黨員干部在黨內(nèi)建立庇護關(guān)系，以實現(xiàn)個人利益最大化。一些黨員干部把政治庇護作為保護傘，企圖在政治庇護下為個人圖謀私利，并企圖在政治庇護下結(jié)成源源不斷獲利的小圈子、小集團，搞一榮俱榮、一損俱損的不正當(dāng)?shù)睦婀餐w，這種不正當(dāng)?shù)睦娼粨Q圍繞一個核心，構(gòu)成了點、線、面組成的錯綜復(fù)雜關(guān)系?！包c”實質(zhì)上是掌握一定大權(quán)和資源的核心人物，“線”就是圍繞這個“點”向外輻射出的各種利益鏈條，“面”就是依靠特殊的政治庇護編織出的各種權(quán)力網(wǎng)絡(luò)、利益網(wǎng)絡(luò)和腐敗網(wǎng)絡(luò)。這種不當(dāng)?shù)睦姹幼o，一味地搞親屬利益、屬地利益、碼頭利益、圈子利益和幫派利益，“如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出來”[14]351，必然會把人民群眾的根本利益完全拋棄。

四是源于一種特殊群體的保護。黨內(nèi)政治庇護主要是通過一些“秘書幫”“同學(xué)會”“老鄉(xiāng)會”和“戰(zhàn)友會”等名義表現(xiàn)的。通過上述一些關(guān)系編織關(guān)系網(wǎng),拜兄弟，認干親等，嚴重破壞黨內(nèi)組織生活?！坝械念I(lǐng)導(dǎo)干部把自己凌駕于組織之上，老子天下第一，把黨派他去主政的地方當(dāng)成了自己的‘獨立王國’”[14]，這是明顯的逐利性、等級性和封閉性的庇護主義特征，對庇護圈子之外產(chǎn)生強烈的排他性，表現(xiàn)出高度的非原則性、親近性、所屬性和非公正性等特征，與黨倡導(dǎo)和“堅持五湖四海、任人唯賢”[16]的要求背道而馳，是一種典型的宗派活動和地方保護主義。

五是源于一種特殊的人身依附關(guān)系。黨內(nèi)政治庇護及其衍生出的人身依附關(guān)系，不僅僅會催化黨內(nèi)腐敗行為的產(chǎn)生，而且會擴散和加劇黨內(nèi)腐敗行為。習(xí)近平指出：“干部都是黨的干部，不是哪個人的家臣”，“黨內(nèi)不能搞人身依附關(guān)系”[17]162，這種“依附心態(tài)對干部而言，無異于健康肌體上的一塊淤結(jié)，及早清除尚無大礙，任其發(fā)展就會‘存腠理’‘附肌膚’‘入骨髓’而‘傷性命’”[18]。如果長期放任黨內(nèi)庇護主義泛濫，不加以約束，必然會導(dǎo)致權(quán)力的實質(zhì)主體與形式主體相互疏離，使人民群眾無法有效行使各項基本權(quán)利；導(dǎo)致官員唯上不唯下，使官僚主義和官本位現(xiàn)象滋生；導(dǎo)致上級對下級發(fā)號施令、盛氣凌人；導(dǎo)致官場屢屢出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象，嚴重影響了黨內(nèi)正常的上下級關(guān)系、同志關(guān)系。

六是源于一種獲利的生態(tài)鏈存在。黨內(nèi)庇護主義是封建思想文化殘余滋生出的一種畸形的獲利關(guān)系圈，實質(zhì)上是個人私利與利己主義的惡性發(fā)展表現(xiàn)。黨內(nèi)庇護交織著權(quán)力、地位、關(guān)系與面子，并通過這些關(guān)系謀取不正當(dāng)?shù)睦?，進行不正當(dāng)?shù)睦孑斔团c利益交換。黨內(nèi)庇護的存在為一些成員互相聯(lián)系交流、進行不正當(dāng)利潤分配和風(fēng)險應(yīng)對提供便利和條件。這種庇護關(guān)系表現(xiàn)出高度的非原則性、親近性、所屬性和非公正性等特征，是一種具有人身依附性、趨利性和幫派性的地方保護主義，嚴重扭曲了正常的文化觀、道德觀和價值觀，嚴重破壞了黨內(nèi)政治生態(tài)的整體性、協(xié)調(diào)性發(fā)展。

五、破除黨內(nèi)政治生態(tài)中“庇護”關(guān)系的治理路徑

有效破除黨內(nèi)政治生態(tài)中的庇護主義，必須加強黨內(nèi)民主、制度、法治與監(jiān)督等協(xié)同發(fā)力、共同推進，從根本上清除黨內(nèi)庇護主義現(xiàn)象。加強黨內(nèi)民主建設(shè)是基礎(chǔ)性路徑，沒有以黨內(nèi)民主建設(shè)提供支持就難以從根本上消除庇護現(xiàn)象的存在，同時要把制度治黨作為破除“庇護”關(guān)系的根本保障，以法治作為破除“庇護”關(guān)系的規(guī)約之道，以黨內(nèi)監(jiān)督作為破除“庇護”關(guān)系的關(guān)鍵舉措。

（一）把黨內(nèi)民主作為破除“庇護”關(guān)系的基礎(chǔ)路徑

由于黨內(nèi)民主與黨內(nèi)政治生態(tài)始終相互影響和相互作用，共同構(gòu)成和反映出中國共產(chǎn)黨政治制度實踐活動和政治實踐狀態(tài)的有機整體性。一方面，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)政治生活健康有序發(fā)展的前提條件和堅實基礎(chǔ)，沒有嚴肅認真和規(guī)范有序的黨內(nèi)民主，就沒有風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)；黨內(nèi)民主始終主導(dǎo)著黨內(nèi)政治生態(tài)的發(fā)展趨勢與方向。另一方面，黨內(nèi)政治生態(tài)對黨內(nèi)民主具有巨大的反作用，黨內(nèi)政治生態(tài)狀況直接決定黨內(nèi)民主發(fā)展的好壞。實際上，黨內(nèi)民主與黨內(nèi)政治生態(tài)在黨內(nèi)政治實踐中具有互為因果的相互作用關(guān)系，它們?nèi)瑛B之兩翼、車之雙輪，彼此密切聯(lián)系，辨證互動，共生共存，統(tǒng)一于全面從嚴治黨的全過程，只有“堅持按民主集中制原則處理黨內(nèi)組織和組織、組織和個人、同志和同志、集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)等重要關(guān)系，發(fā)揚黨內(nèi)民主、增進黨內(nèi)和諧，實行正確集中、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一”[13]351，才能更好地規(guī)范黨內(nèi)政治生活，才能從根本上清除黨內(nèi)存在的一些“舉大旗、拉山頭，選邊站隊、拉幫結(jié)派”[14]35等庇護主義現(xiàn)象，塑造黨的良好執(zhí)政形象，增強人民對黨的外在形象的認同。

（二）把制度治黨作為破除“庇護”關(guān)系的根本保障

聚焦黨內(nèi)政治制度治理，以科學(xué)、規(guī)范和有效的系統(tǒng)制度建設(shè)破除黨內(nèi)庇護主義為優(yōu)化黨內(nèi)健康有序的政治生態(tài)提供根本保障。2014年在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上，習(xí)近平首次闡釋了“制度治黨”這一概念，他指出：“堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”[19]140。隨后，習(xí)近平再次強調(diào)“制度建設(shè)要長效”[20]146,“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩’、破‘潛規(guī)則’，圍繞發(fā)生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓(xùn)，著重完善黨內(nèi)政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現(xiàn)象的生存空間和滋生土壤，通過體制機制改革和制度創(chuàng)新促進政治生態(tài)不斷完善”[20]15。習(xí)近平上述的重要論述不僅是對鄧小平制度建黨理論的進一步傳承與創(chuàng)新，也是對馬克思主義建黨學(xué)說的豐富與發(fā)展。在新時代，我們必須按照黨的十九屆四中全會的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，為更好地落實把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這一根本要求，進一步加強和完善黨的密切聯(lián)系群眾制度、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的民主集中制度、黨的政治生活制度，黨的科學(xué)決策、民主決策、依法決策制度，黨的代表大會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)學(xué)習(xí)制度、重大問題請示報告制度、黨的組織生活制度、黨員權(quán)利保障制度和黨內(nèi)監(jiān)督監(jiān)察制度建設(shè)，通過制度剛性的規(guī)定和內(nèi)在的約束效能發(fā)揮共同克服黨內(nèi)庇護主義的不良傾向。要堅持“更多用制度治黨、管權(quán)、治吏”[21]，與時俱進地創(chuàng)設(shè)新的制度，加強對于制度的執(zhí)行力建設(shè)，以免使制度成為中看不中用的紙老虎和稻草人，推動形成制度面前一律平等，任何人都不能享有額外特權(quán)；堅決貫徹制度治黨，要把加強制度建設(shè)貫徹在黨內(nèi)政治生態(tài)發(fā)展的整個過程之中，并為優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)提供根本保障。

（三）把法治作為破除“庇護”關(guān)系的規(guī)約之道

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨十分重視黨的法規(guī)制度體系建設(shè)，將其作為事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安的重大戰(zhàn)略任務(wù)，并把依法治國、制度治黨和依規(guī)治黨統(tǒng)籌起來，推動三者一體化建設(shè)?！胺ㄒ?guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”[22]，要堅持以黨章為黨內(nèi)根本大法，以黨章來統(tǒng)領(lǐng)組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)，促使四大領(lǐng)域協(xié)同深入推進。前提是把黨章作為黨內(nèi)根本大法，作為規(guī)范和制約全黨行動的總覽和全面從嚴治黨的根本依據(jù)；同時注重做好各項法規(guī)制度間的銜接工作，只有各項不同內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)有序，相關(guān)規(guī)范相互匹配,相鄰規(guī)范環(huán)環(huán)緊扣，才能使其發(fā)揮整體效能，“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”①中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，2017-06-25，http://www.gov.cn.，不給黨內(nèi)庇護留有任何滋生的機會和土壤。特別要注意加強黨內(nèi)法規(guī)效力位階建設(shè)，由于黨內(nèi)法規(guī)體系主要由黨章、條例、規(guī)定和細則等構(gòu)成，共同組成一整套科學(xué)、有效與規(guī)范的法規(guī)體系，其中黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法和細則等文本構(gòu)成的體系具有明確嚴格的縱向等級結(jié)構(gòu)，下位階的法規(guī)必須服從上位階的法規(guī)，其各項法規(guī)在效力方面要有高低之分，由此構(gòu)成效力位階，其目的是維持體系的內(nèi)在統(tǒng)一，同時要注意加強黨內(nèi)法規(guī)的功能發(fā)揮。黨內(nèi)法規(guī)的功能主要表現(xiàn)為對黨內(nèi)法規(guī)效力的位階、領(lǐng)域及范疇進行潤滑、整合與實現(xiàn)，只有功能作用發(fā)揮順暢，黨內(nèi)法規(guī)體系才能擺脫縱橫的平面化，趨向更加科學(xué)的立體化，有助于發(fā)揮整體結(jié)構(gòu)體系的功能。

（四）把黨內(nèi)監(jiān)督作為破除“庇護”關(guān)系的關(guān)鍵舉措

我們必須通過加強黨紀國法破除黨內(nèi)的一些庇護現(xiàn)象?！包h紀國法不能成為‘橡皮泥’‘稻草人’”[23]，黨紀國法重在貫徹與執(zhí)行，首先要通過抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，實施監(jiān)督破題。由于“一把手”具有特殊影響力，對決策和決策執(zhí)行起著關(guān)鍵的作用，黨內(nèi)諸多庇護關(guān)系的出現(xiàn)多是對“一把手”監(jiān)督不力造成的。因此，一是用剛性制度管住“一把手”，保證其規(guī)范用權(quán)、廉潔用權(quán)與高效用權(quán)。“法治之下，任何人都不能心存僥幸，都不能指望法外施恩，沒有免罪的‘丹書鐵券’，也沒有‘鐵帽子王’”[23]，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部要“做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”[24]，特別是通過完善和健全的監(jiān)督制度體系，監(jiān)管“關(guān)鍵少數(shù)”，管住“一把手”如何正確用權(quán)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。二是實施監(jiān)督全覆蓋戰(zhàn)略。堅決消除一切監(jiān)察盲區(qū)，一切死角，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。堅持黨章、黨規(guī)、黨紀和國家的憲法、法律相統(tǒng)一，既要實現(xiàn)紀法貫通一體，又要促進紀檢監(jiān)察與依法調(diào)查相互融合促進，“把紀律、法律‘兩把尺子’結(jié)合起來、統(tǒng)一起來、貫通起來使用，通過雙施雙守、優(yōu)勢互補來提升監(jiān)督全覆蓋的質(zhì)量和實效”[25]，既要管住“關(guān)鍵少數(shù)”，又要盯住“絕大多數(shù)”。全面從嚴治黨背景下沒有任何“局外人”和“法外之地”。三是形成監(jiān)督合力。要全面厘清四大監(jiān)督主體之間的職責(zé)邊界，避免職能重疊，導(dǎo)致效率低下。劃清四大監(jiān)督職能清單，明晰定位，尤其是在黨和國家監(jiān)督體系中的職能定位，把四大監(jiān)督作為一個整體進行統(tǒng)籌安排、協(xié)同推進，促進監(jiān)督體系的大格局形成，以增強監(jiān)督的實效性和針對性。四是整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機制。習(xí)近平在中央紀委六次全會上指出：“要整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機制，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機結(jié)合起來，實現(xiàn)問責(zé)內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化”[20]。首先，要解決問責(zé)制度不規(guī)范、問責(zé)主體不明確、責(zé)任概念界定不清晰、權(quán)責(zé)對等體現(xiàn)不規(guī)范等問題；其次，要對問責(zé)規(guī)定進行整合與規(guī)范，形成一部基礎(chǔ)性、規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī)，促進問責(zé)工作的規(guī)范化、程序化與制度化；最后，要堅持依規(guī)依紀原則，全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，同時要依規(guī)依紀進行問責(zé)。