文穗

（海南大學 法學院，海南 海口570228）

隨著國務院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），標志著海南自由貿(mào)易港建設正式進入實施階段?！犊傮w方案》要求： “ 依托資金流信息監(jiān)測管理系統(tǒng)，建立健全資金流動監(jiān)測和風險防控體系，建立自由貿(mào)易港跨境資本流動宏觀審慎管理體系，加強對重大風險的識別和系統(tǒng)性金融風險的防范。 ”①《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》第36條。2021年1月3日公布的《海南自由貿(mào)易港法（草案）》（以下簡稱《草案》）規(guī)定： “ 海南自由貿(mào)易港內經(jīng)批準的金融機構可以通過指定賬戶或者在特定區(qū)域經(jīng)營離岸金融業(yè)務。 ” 海南建設自由貿(mào)易港應對金融市場進行大力開放，開展離岸金融業(yè)務和建立離岸金融市場為海南金融國際化創(chuàng)造現(xiàn)實條件。但是，機遇和挑戰(zhàn)是并存的，如果沒有建立起健全的風險防范機制，自由貿(mào)易港內溢出的風險或許將沖擊國內的金融市場，更甚者，可能危害我國的社會主義市場經(jīng)濟秩序。為此，海南要推進自由貿(mào)易港的離岸金融業(yè)務健康發(fā)展，就要未雨綢繆，搶先研究離岸金融業(yè)務和離岸金融市場的風險種類、形成原因，提出符合實際的建議，制定有效的風險防范監(jiān)管措施，構建科學合理的離岸金融風險防范監(jiān)管機制，助力海南自由貿(mào)易港的建設。

一、離岸金融業(yè)務和市場存在的主要風險

按照國際貨幣基金組織（IMF）的定義，離岸金融是指銀行及其他機構吸收非居民資金向非居民提供的各種金融服務②楊志蓉，李科：《福建自貿(mào)區(qū)離岸金融發(fā)展探索——借鑒上海自貿(mào)區(qū)離岸金融建設經(jīng)驗》，《海峽科學》2015年第5期，第45頁。。近年來金融監(jiān)管當局政策有所變化，把離岸金融服務范圍逐步擴展到經(jīng)批準的境內機構金融業(yè)務，包括貨物貿(mào)易出口收入存放境外業(yè)務，境內機構跨境融資業(yè)務。巴曙松、郭云釗將離岸金融定義為 “ 在一國金融體系之外，由非居民參與的資金融通 ”③巴曙松，郭云釗等：《離岸金融市場發(fā)展研究——國際趨勢與中國路徑》，北京：北京大學出版社2008年版，第3頁。。

從國際自由貿(mào)易港的建設和上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的實踐來看，開展離岸金融業(yè)務和構建離岸金融市場存在以下幾種潛在風險：

（一）交易對手違約風險

交易對手違約風險又稱信用風險，主要是指交易對方違約、犯罪或無法履行合約義務給離岸金融業(yè)務債權人所造成的經(jīng)濟損失風險①王一涵：《信用違約互換的國際監(jiān)管經(jīng)驗與啟示》，《銀行家》2019年第6期，第112頁。。未來海南自由貿(mào)易港的離岸業(yè)務和離岸市場不僅有存款、貸款業(yè)務，還將包括離岸證券、離岸保險等新的業(yè)務品種。交易對手的經(jīng)濟實力、道德品質、經(jīng)營水平、負債情況等都可能會產(chǎn)生信用風險。該風險一旦暴露會給離岸金融業(yè)務的債權人造成經(jīng)濟損失。離岸金融業(yè)務諸如貸款業(yè)務往往存在 “ 兩頭在外 ” 的狀況，由于離岸金融業(yè)務的主體多是 “ 非居民 ” 的自然人或企業(yè)等組織，也即是銀行服務的對象，大多數(shù)是注冊地在國外且資產(chǎn)或日常經(jīng)營活動均不在境內的 “ 非居民 ” 。銀行對 “ 非居民 ” 借款人的資產(chǎn)、負債、信用記錄及經(jīng)營情況很難調查摸清，信息不對稱，調查程序復雜，對交易對手的資信情況、履約能力和經(jīng)營收入變化情況難以及時、準確地了解清楚，調查成本比在岸金融市場高，難以防控道德風險。銀行在經(jīng)營活動中如果不謹慎就會陷入高風險的狀態(tài)中，信用風險徹底暴露，使銀行呆賬壞賬發(fā)生，造成經(jīng)濟上的損失。

（二）跨境資本流動風險

跨境資本流動風險是指資本在國與國之間頻繁大量穿梭給一國經(jīng)濟發(fā)展帶來的不確定性。隨著離岸金融市場的不斷發(fā)展，人民幣資本項目不斷擴大開放，將為投機資本帶來套利空間，國際投機資本大舉進入海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場成為必然，導致大規(guī)模的境外資金頻繁進出。由此會產(chǎn)生以下潛在風險：一方面，離岸人民幣市場套利和套匯催生短期資本流動風險。離岸金融市場建設為短期資本的跨境自由流動提供了空間，但資本的劇烈波動會影響金融體系的穩(wěn)定和經(jīng)濟體制的動蕩。當短期資本通過離岸金融市場等渠道進入國內市場時，外匯儲備增加，貨幣供應量增大，資本達到過剩狀態(tài)，產(chǎn)生通貨膨脹，引發(fā)資產(chǎn)泡沫，境內呈現(xiàn)出經(jīng)濟運行下行和資產(chǎn)價格下跌態(tài)勢，這時資本的逐利性驅使了資本流出，造成經(jīng)濟動蕩。離岸市場受監(jiān)管力度較松，投機者很容易利用人民幣在岸和離岸價格差進行流動套利，系統(tǒng)性金融風險加大。另一方面，長期國際資本流動的風險。長期資本主要通過證券投資、國際借貸以及直接投資的形式流動②雷興長,楊志龍：《世界經(jīng)濟》，蘭州：甘肅民族出版社2007年版，第135頁。。當境外資本以離岸市場為平臺，套用資金借貸的形式大量流入證券市場，會導致證券市場供求關系的不穩(wěn)定，證券價格大幅波動；當國際借貸資本大規(guī)模流入而導致國內金融市場上資金充裕，商業(yè)銀行容易盲目擴張信貸規(guī)模，加大銀行信貸體系風險。當資本回流或逆轉時，可能引發(fā)流動性不足從而造成金融體系動蕩和經(jīng)濟衰退。

（三）利率市場化風險

利率市場化就是取消人民銀行對利率的管制。當前，境外利率總體水平較低，如海南自由貿(mào)易港利率市場化制度的進一步完善，港區(qū)內利率水平要比內地的利率水平低，形成了利率的雙軌制。在港區(qū)內利率水平高于境外利率水平的條件下，境外資金涌入港區(qū)內，成為境外資金進入內地的跳板，一旦境外資金大規(guī)模的異常流動，將對國內金融市場造成嚴重的沖擊③楊帆：《探索建設自由貿(mào)易港：離岸金融市場再起航》，北京：中國金融出版社2018年版，第192-193頁。。具體而言：為了追逐更大的利潤，一些投機商又通過離岸市場將資金轉移到港區(qū)內，當資金超過一定規(guī)模時，形成通貨膨脹，資產(chǎn)價格泡沫化；當內地資金飽和時，內地利率降低，離岸利率相對于內地利率高，導致國內在岸金融市場的資金大規(guī)模流出。這些資金的異常流動都會沖擊我國尚未成熟的利率管理體制。此外，利率市場化也將導致政府振興經(jīng)濟的政策難以實現(xiàn)。當我國遏制通貨膨脹、抑制經(jīng)濟過熱時，采取提高利率、限制貸款投放或政策投資的銀行緊縮政策時，國內市場主體可能從海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場調入低利率資金，對沖了國內實施的銀行緊縮政策作用；反之，國內為了刺激經(jīng)濟增長，降低利率，信貸規(guī)模擴張，市場主體又可能將資金調往資金利率高的離岸金融市場。

（四）匯率市場化風險

匯率市場化改革就是提高市場自發(fā)調節(jié)機制在匯率價格形成中的決定性作用，人民幣匯率價格要符合人民幣在國際市場上的供求狀況，并能夠根據(jù)供求狀況的變動進行靈活調整④楊帆：《探索建設自由貿(mào)易港：離岸金融市場再起航》，第192-193頁。。匯率市場化催生了港區(qū)內離岸市場人民幣價格與內地其他地區(qū)人民幣價格形成顯著的利差和匯差，生成了 “ 港區(qū)內外 ” 金融市場的本幣匯率雙軌制，為市場主體實施套匯、逃匯提供了機會。一些市場主體會通過離岸市場將資金在港區(qū)內和內地的在岸市場來回轉移賺取匯率差額，并利用我國法律不完善的缺陷，進行逃匯、套匯活動。如一些自由貿(mào)易港區(qū)內或境外的市場主體利用虛假訴訟致使資金在內地與境外或港區(qū)內劃撥等。同時，匯率市場化給監(jiān)管當局的監(jiān)管增加了難度。商業(yè)銀行從海南離岸金融市場上融通到外幣資金后，又將貸款投向國內市場時，企業(yè)將外幣兌換成本幣，增加了貨幣供應量，加大了國內通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫化的風險；反之，即造成通貨緊縮，經(jīng)濟蕭條。由此可見，市場主體可能會千方百計地通過海南自由貿(mào)易港規(guī)避監(jiān)管進行套匯、逃匯來沖擊人民幣匯率制度，導致我國外匯的收匯和匯出失去平衡，引起國內貨幣和資本市場的動蕩。

（五）開放資本賬戶風險

海南自由貿(mào)易港對離岸金融市場的初期建設以自由貿(mào)易賬戶分賬核算為依托，施行 “ 一線審慎滲透，二線管住 ” 模式，在保證資金流動總量適度的范圍內，確保資金滲透的渠道暢通。但是，資本賬戶開放并非意味著一定會給發(fā)展中國家?guī)硇剩炊赡芤?“ 熱錢 ” 大規(guī)模流入，惡化銀行體系的穩(wěn)定性①李婧，劉瑤，周琰：《新興經(jīng)濟體資本賬戶開放與宏觀審慎監(jiān)管研究》，北京：中國金融出版社2019年版，第51-53頁。。從東南亞的一些國家開放資本賬戶的經(jīng)驗教訓來看，管控離岸賬戶向在岸賬戶滲透資金總量是防范資本賬戶開放風險的關鍵。當市場主體利用港區(qū)內與內地的政策差異、監(jiān)管差異及法律上的缺陷進行套利，最明顯的是銀行會利用在岸資金補充離岸頭寸投機，套匯、逃匯，離岸賬戶向在岸賬戶的資金滲透量超出實體經(jīng)濟需要，對自由貿(mào)易港形成較大沖擊，情況嚴重時這種風險可能形成溢出效應，沖擊其他地區(qū)。目前我國經(jīng)濟受全球經(jīng)濟及疫情的拖累，經(jīng)濟疲軟，如果我國虛擬經(jīng)濟過熱，實體經(jīng)濟仍萎靡不振，實體經(jīng)濟如果支撐不起虛擬經(jīng)濟，將會造成我國經(jīng)濟動蕩不穩(wěn)，增大經(jīng)濟泡沫的風險隱患。

（六）國際經(jīng)濟變化風險

離岸業(yè)務兩頭在外的特點，決定了國際經(jīng)濟金融變化對離岸業(yè)務具有較大的影響②侯斌：《自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務審慎監(jiān)管研究——以上海自貿(mào)區(qū)為例》，《吉林省經(jīng)濟管理干部學院學報》2016年第1期，第21頁。。海南自由貿(mào)易港連接國內與國際兩個市場，在建設發(fā)展離岸金融市場過程中，要關注境外經(jīng)濟金融形勢的變化。比如在全球經(jīng)濟形勢復蘇緩慢，增長乏力的時候，美國采取單邊主義，經(jīng)貿(mào)逆全球化。美國打著以 “ 美國優(yōu)先 ” 的旗號，美聯(lián)儲多次加息，使美國國外資金回流到本國，美元升值，并通過增加關稅等違反國際規(guī)則的措施對別國進行經(jīng)濟掠奪，使美國經(jīng)濟緩慢增長；歐盟和日本等主要經(jīng)濟體，則經(jīng)濟增長乏力，為了促進經(jīng)濟復蘇他們繼續(xù)采取量化寬松的政策，降低利率，使美元持續(xù)走強，使國際資本加速回流美國，沖擊了世界經(jīng)濟；一些南美與非洲國家等經(jīng)濟體，由于高負債、高杠桿，償還不起到期債務而產(chǎn)生債務危機，世界經(jīng)濟在面臨大變革中累積的風險正在加大。與此同時新冠肺炎疫情的巨大影響，使得世界經(jīng)濟形勢更加不穩(wěn)定。海南自由貿(mào)易港如果管控不好風險，國際經(jīng)濟不平衡波動的風險就會通過海南自由貿(mào)易港傳導到境內其他地方，因此必須高度關注國際經(jīng)濟形勢變化所帶來的風險和影響。

二、境外自由貿(mào)易港離岸金融市場監(jiān)管經(jīng)驗的借鑒和啟示

在境外，自由貿(mào)易港經(jīng)過20世紀的實踐，在離岸金融市場的培育和建設中，積累了豐富的風險防范監(jiān)管經(jīng)驗，我們可以從中得到較大借鑒與啟示。

（一）境外離岸金融市場準入、退出監(jiān)管制度

境外離岸金融市場實行準入制度，主要內容包括市場主體的資質和存款準備金制度。這方面中國香港、日本、美國、英國倫敦等國家與地區(qū)的防控模式值得借鑒。東京、倫敦、新加坡、中國香港、中國臺灣等只允許銀行類機構進入離岸金融市場，但是英國倫敦、中國香港等地采用執(zhí)照頒發(fā)模式進行許可管理。同時中國臺灣只允許外國機構的分支機構進入，外國金融機構子公司或附屬境內公司不能進入該地區(qū)離岸金融市場。美國、日本均允許外資銀行獨資或部分持股在本國設立商業(yè)銀行，對準入本國門檻和開展業(yè)務幾乎沒有什么限制，外資銀行準入堅持國民待遇原則，并獲得吸收存款業(yè)務。中國香港把事前風險作為金融監(jiān)管核心，金融準入不但要商業(yè)登記，而且要向主管部門申請行業(yè)牌照。新加坡實行分類許可證制度,推出 “ 特許銀行業(yè)務牌照 ”③張曉莉：《金額創(chuàng)新助力探索上海自貿(mào)港建設》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設自由貿(mào)易港藍皮書2017》，北京：中國經(jīng)濟出版社2018年版，第180頁。。在我國，《中華人民共和國外商投資法》《總體方案》《草案》都提及擴大金融開放，但目前現(xiàn)有法律法規(guī)均未明確規(guī)定海南自由貿(mào)易港外資準入離岸金融市場的條款。雖然外資可以進入設立銀行，但是否也能辦理離岸銀行業(yè)務？內外資是采用審批制還是備案登記制？這些問題都是法律法規(guī)要予以明確規(guī)范的，也是決策者們需要高度關注的。

另外，較為發(fā)達的離岸金融市場,都建立起退出機制,包括申請退出和強制退出。強制退出機制要求，離岸銀行在經(jīng)營、管理能力不足，嚴重違反監(jiān)管規(guī)定，風險防控能力和資本金不足等情形下應退出離岸金融市場。海南自由貿(mào)易港建設對此可予以借鑒。

（二）境外離岸金融市場主體監(jiān)管制度

關于對離岸金融市場交易主體的監(jiān)管，日本、美國兩國都對交易主體的范圍進行限制，都是只允許非居民從事離岸金融業(yè)務，即外國政府、國際機構和離岸銀行的海外分行可以高度自由地從事離岸金融業(yè)務①《日本中央銀行法》第39條。。中國香港和新加坡并無上述限制，對市場主體的監(jiān)管比較寬松。新加坡在1978年取消了一切基于居民的歧視性資本管制，居民和非居民都可以從事離岸金融業(yè)務②盛雯雯：《離岸金融市場監(jiān)管的國際經(jīng)驗研究》,《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2016年第23期，第23-24頁。。新加坡法律規(guī)定離岸銀行不得開辦儲蓄存款業(yè)務,不得接受新加坡居民非銀行客戶的計息存款業(yè)務，不得接受非居民非銀行客戶25萬新元以下的計息存款；新加坡在離岸本幣業(yè)務方面,并不鼓勵離岸本幣的發(fā)展,限制非居民沒有真實交易背景的融資信貸，同時新加坡法律規(guī)定,銀行向非居民客戶或向境外居民客戶提供500萬新元的貸款必須經(jīng)過主管當局同意③羅國強：《離岸金融法研究》，北京：法律出版社2008年版，第135頁。；新加坡加強商業(yè)銀行資產(chǎn)管理，嚴控貸款額度，開設多種非利息收入的金融產(chǎn)品，分散銀行風險④王淑敏，陳曉：《中國建設自由貿(mào)易港的離岸金融監(jiān)管問題研究》，《國際商務研究》2018年第4期，第23頁。。

大多數(shù)離岸金融市場為了防范本國居民利用離岸金融機構進行貸款套利，導致在岸金融受到?jīng)_擊，通常將交易主體限制為非居民。為此，海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場可以在借鑒境外先進經(jīng)驗的基礎上，應明確離岸金融經(jīng)營機構的經(jīng)營權限、服務范圍，防止金融機構企圖擴大交易主體和交易金額的范圍，避免產(chǎn)生嚴重的負面效應。

（三）境外匯率和利率的監(jiān)管制度

日本實行低利率政策，刺激經(jīng)濟增長。新加坡采取浮動利率管理的政策，以防止匯率短期大幅波動沖擊在岸金融市場，造成在岸金融經(jīng)濟的震蕩。美國在20世紀初中期，加強了對資本管制和利率管制；又實施了 “ 馬歇爾計劃 ” ，使美元國際化；取消了資本管制措施，通過了《牙買加協(xié)定》，建立了浮動匯率制，避免過度沖擊原有的金融體系⑤馬慶強：《從國外經(jīng)驗看我國自貿(mào)區(qū)金融開放過程中的金融風險與防范》，《國際商務財會》2016年2期，第29頁。；堅持金融服務實體經(jīng)濟的方向，增強了離岸金融主體抵御風險的能力。然而，國際實踐上不乏失敗案例供借鑒，如泰國20世紀90年代初期進行的金融自由化改革，實施利率自由化、放松外匯管制等舉措，由于過分關注外資的流入量，忽視了外資的流向及結構，缺乏有效的金融監(jiān)管防范措施，最終造成了泰國國內金融市場的大幅波動⑥黃革，何雁明，黃邱婧，傅曉琪：《國際離岸金融市場發(fā)展對海南自貿(mào)港離岸金融市場建設的啟示》，《金融市場》2020年第1期，第80頁。。

考慮到海南自由貿(mào)易港離岸金融市場和國內市場未來可能出現(xiàn)的利率、匯率雙軌制，為防止市場主體在海南自貿(mào)港實施套匯、逃匯等活動，應加強匯率的監(jiān)管。與此同時，隨著自貿(mào)港建設，將全面推行利率市場化。為避免境外資金通過自貿(mào)港境涌入內地，對國內金融市場造成嚴重的沖擊，在離岸金融市場活動中應重點對利率進行有效監(jiān)管。

（四）境外離岸金融賬戶和資金流動監(jiān)管制度

新加坡 “ 分離滲透型模式 ” ，即允許離岸和在岸賬戶之間有條件滲透，也就是內外業(yè)務相互滲透的市場監(jiān)管⑦吳子瑤：《我國離岸金融監(jiān)管制度研究——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)為例》，《金融理論探索》2017年1期，第21頁。，一方面許可特定的金融機構開設單獨的賬戶進行專業(yè)化管理，新元與外幣賬戶分離，把離岸和在岸業(yè)務分割開來，有效防止國際上資本進出大幅波動，避免離岸金融業(yè)務沖擊國內秩序和金融貨幣政策的實施效應；另一方面，為了吸引國際資本和維護安全的銀行金融秩序，新加坡在稅收、外匯管制、匯率管理方面推出一系列的優(yōu)惠措施，使離岸市場得到了長足的發(fā)展，同時避免了全球金融風險無限地傳導給國內市場⑧陳曉靜：《自由貿(mào)易港建設的風險監(jiān)管》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設自由貿(mào)易港藍皮書2017》，第260頁。。英國、中國香港采取 “ 內外一體型 ” 的離岸金融市場發(fā)展模式，中國香港是亞太地區(qū)唯一一個沒有分割在岸和離岸業(yè)務的國際金融中心①吳子瑤：《我國離岸金融監(jiān)管制度研究——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)為例》，《金融理論探索》2017年第1期，第21頁。；英國也采用本外幣一體化的資本賬戶管理模式，本外幣自由兌換，國際資本流動高度自由。日本設立內外分離型金融市場模式，離岸市場不交納存款準備金，但在離岸賬戶向在岸賬戶轉賬時需要按照規(guī)定繳納存款準備金。賬戶是市場主體進行離岸金融市場業(yè)務的平臺，資金是離岸金融業(yè)務的動力，這給監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。一方面要保持賬戶和資金參與離岸金融的活力，一方面要避免賬戶和資金流動逃避監(jiān)管，進行違法套利活動。因而海南自由貿(mào)易港的離岸金融市場，要參考境外相關的監(jiān)管經(jīng)驗，對離岸金融市場中的賬戶和資金流動指定合理高效的監(jiān)管措施。

（五）境外對離岸金融市場風險監(jiān)管的法律體系

各國或地區(qū)自由貿(mào)易港對加快金融體制改革，實現(xiàn)資金進出自由化，開展金融離岸業(yè)務，都有共同的經(jīng)驗，那就是建立完善離岸金融法律體系。離岸金融作為一種制度創(chuàng)新，完善的風險監(jiān)管法律體系有助于在效益和安全中找到適當平衡，通過法律法規(guī)對每項金融市場活動及相關經(jīng)濟關系進行約束調整，營造良好的金融經(jīng)濟競爭環(huán)境。新加坡成立了金融管理局，施行了《公司法》《證券與期貨法》和《支付體系監(jiān)督法》等股票交易所掛牌條例等一系列法律法規(guī)，用來調整和約束離岸金融業(yè)務②吳子瑤：《我國離岸金融監(jiān)管制度研究——以中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)為例》，《金融理論探索》2017年第1期，第22頁。。中國香港以《銀行業(yè)條例》《證券及期貨條例》《保險公司條例》為主要法律，建立起較為完善的金融法律體系，是香港監(jiān)督離岸金融市場的法律依據(jù)。迪拜自由貿(mào)易港十分重視對金融秩序的有效監(jiān)管，設立迪拜金融服務管理局，履行監(jiān)督期貨發(fā)行、期貨交易、金融犯罪等職能，對本地金融市場和金融業(yè)務進行統(tǒng)一化、專業(yè)化、規(guī)范化的管理，體現(xiàn)出獨立高效的優(yōu)勢。日本政府采取了金融 “ 防火墻 ” 制度強化對出入境資金的嚴格監(jiān)管，在重要的資金流動環(huán)節(jié)均形成有效的保護措施，防范金融風險和經(jīng)濟危機發(fā)生。我國現(xiàn)有的有關離岸金融監(jiān)管的法規(guī)主要散見于《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》《合作金融機構行政許可事項實施辦法》《外資銀行管理條例》《離岸銀行業(yè)務管理辦法》《離岸銀行業(yè)務管理辦法實施細則》等，這些管理辦法和實施細則主要由央行、銀監(jiān)會、外管局等監(jiān)管機構頒行,立法位階都比較低,有些內容滯后已不適應自由貿(mào)易港離岸金融發(fā)展的需要。

三、建立和完善海南自由貿(mào)易港離岸金融市場的風險防控監(jiān)管機制

海南在離岸金融制度構建過程中，要對離岸金融市場準入、匯率限制放松、離岸賬戶管理等業(yè)務以及金融機構退出離岸金融市場等各個環(huán)節(jié)建立起風險防控和監(jiān)管機制，以確保海南自由貿(mào)易港穩(wěn)健發(fā)展。

（一）優(yōu)化離岸金融市場金融機構風險防控監(jiān)管的措施

海南自由貿(mào)易港在吸引內外資機構進入港區(qū)的同時，需要關注離岸金融市場主體的準入和退出風險。首先，海南自由貿(mào)易港離岸金融市場的風險外溢防范的經(jīng)驗缺乏，準許哪些金融機構開展離岸金融業(yè)務，開展哪些離岸金融業(yè)務品種，都是亟待厘清的問題。在海南自由貿(mào)易港離岸金融市場建設的頭三年內，應只允許符合條件的中資銀行、外資銀行進入港區(qū)的離岸金融市場開展業(yè)務，業(yè)務品種根據(jù)銀行的資本、風險防控能力情況予以開辦，可以先實行 “ 極簡審批制 ” 進入，但審批權應下放到自由貿(mào)易港的監(jiān)管當局，不必上報國家銀監(jiān)會；三年后，積累了一定的離岸金融市場準入的風險防控經(jīng)驗后，可以通過 “ 極簡審批制 ” 準許其他非銀行內、外資金融機構包括證券公司、保險公司等進入港區(qū)內開展離岸證券、保險業(yè)務；當海南離岸金融市場準入風險防控經(jīng)驗相當成熟后，所有符合條件的各類金融機構，以備案登記制形式準許進入港區(qū)設立開辦業(yè)務，并可以經(jīng)營與之能力相匹配的業(yè)務品種。另外，借鑒日本經(jīng)驗，在起步階段的3~5年內，實行存款保證金制度。在離岸賬戶和在岸賬戶資金往來需繳納存款總額一定比例的存款保證金，以防止離岸賬戶溢出風險沖擊在岸賬戶。待3~5年后，海南自由貿(mào)易港經(jīng)濟實力足夠壯大、金融體系相當成熟后，可順應離岸金融市場發(fā)展趨勢取消存款保證金制度。其次，海南自由貿(mào)易港離岸金融市場應完善退出機制。根據(jù)《離岸銀行業(yè)務管理辦法》（銀發(fā)〔1997〕438號）第15條規(guī)定，對于強制退出機制，我國只規(guī)定離岸銀行超過規(guī)定時限6個月不開辦離岸金融業(yè)務，國家外匯管理局有權取消其經(jīng)營離岸業(yè)務的資格。可以借鑒其他國家和地區(qū)自由貿(mào)易港的先進經(jīng)驗，在離岸銀行經(jīng)營管理能力不足、嚴重違反監(jiān)管規(guī)定、風險防控能力和資本金不足等情形下應強制其退出離岸金融市場。

（二）加強離岸金融市場業(yè)務風險監(jiān)控

建設海南自由貿(mào)易港離岸金融市場，要根據(jù)海南自由貿(mào)易港的定位和實際情況，逐步地推進相關改革開放政策措施的出臺和實施，切實防控利率和匯率、業(yè)務范圍、交易對象、貨幣流通等風險①遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?020年版，第159頁。。

首先，應加強匯率風險的監(jiān)管。要加強離岸銀行監(jiān)管，海南自由貿(mào)易港要對人民幣利率和匯率制度進行改革，積極鼓勵離岸金融業(yè)務和監(jiān)管的創(chuàng)新，放松外匯管制，仿效新加坡監(jiān)管經(jīng)驗，采取管理浮動匯率的模式，降低在岸市場與離岸市場的價格差異，減少套利行為。其次，應實行金融機構業(yè)務范圍監(jiān)管，包括對交易對象、交易貨幣的監(jiān)管。海南可以借鑒美國先進經(jīng)驗,嚴格規(guī)范離岸金融市場金融機構、業(yè)務對象存款貸款業(yè)務,突破現(xiàn)有貨幣使用模式,把貨幣業(yè)務擴展到證券其他業(yè)務。同時，開辦證券業(yè)務等金融衍生產(chǎn)品進入自由貿(mào)易港的初期應當施行較為嚴格的審查制度；對于貨幣使用流通的選擇上,可以在條件成熟的情況下,將人民幣作為離岸金融市場交易、流通貨幣。最后，應強化對自由貿(mào)易賬戶的監(jiān)管。海南通過自由貿(mào)易賬戶組建和引入國內外大型金融服務機構為海南外貿(mào)企業(yè)和本地金融企業(yè)提供以人民幣離岸價為結算價的金融服務②遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，第159頁。。對此，根據(jù)海南自身實際，采用新加坡式的 “ 分離滲透型 ” 模式，使其既能區(qū)分在岸和離岸賬戶，又能根據(jù)實際資金需求允許境內資金在一定范圍內滲透。既要對開立自由貿(mào)易多功能賬戶進行盡職審查，執(zhí)行實名制并進行備案和監(jiān)控。嚴格審核資金的交易對象和交易項目，對大額資金高頻率流動應當進行核查，一旦發(fā)生異常情況立即采取暫停機制，以防止風險溢出沖擊港區(qū)外的中國金融市場。為此，應建立本外幣匯兌監(jiān)測機制，在 “ 一線宏觀審慎 ” “ 二線有限滲透 ” 的管理下，通過統(tǒng)一的離岸金融監(jiān)管信息平臺，對資金流向跟蹤監(jiān)控，在離岸市場內建立居民自由貿(mào)易賬戶和非居民自由貿(mào)易賬戶本外幣匯兌監(jiān)測機制，預防跨境資金流動風險。

（三）改革與創(chuàng)新現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制

海南自由貿(mào)易港對離岸金融市場的監(jiān)管要依據(jù) “ 離岸 ” 的特點，從監(jiān)管機構、內容與范圍等體制上進行創(chuàng)新、完善。一是構建統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構。目前，我國離岸金融監(jiān)管主體還不明確，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機構。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管機構是 “ 一行兩會 ” ，即央行和中國銀保監(jiān)會、證券會，但是任何一個金融監(jiān)管主體都無權對整個離岸金融業(yè)務進行統(tǒng)一監(jiān)管③陳曉靜：《自由貿(mào)易港建設的風險監(jiān)管》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設自由貿(mào)易港藍皮書2017》，第267頁。?！峨x岸銀行業(yè)務管理辦法》規(guī)定國家外匯管理局對離岸銀行業(yè)務擁有審批、管理等監(jiān)督權，權力范圍較小。海南自由貿(mào)易港金融市場的監(jiān)管要秉持 “ 高效、審慎、全面 ” 的原則，可以參考香港金融監(jiān)管局的模式，在充分發(fā)揮 “ 一行兩會 ” 宏觀政策制定、領導的基礎上，在海南自由貿(mào)易港內成立離岸金融市場監(jiān)督管理局，負責統(tǒng)一監(jiān)督離岸金融市場，授權其有對國有商業(yè)銀行、股份制銀行、地方性銀行以及保險、證券等離岸市場的檢查、監(jiān)督、處罰等權限，并授權其對銀行、保險、證券、基金、發(fā)債等在自由貿(mào)易港內執(zhí)照的授予及其持續(xù)微觀監(jiān)管，克服多頭監(jiān)管的弊端，與 “ 一行兩會 ” 的宏觀審慎監(jiān)管相結合起來，共同防范離岸市場的金融風險。二是擴大離岸金融業(yè)務監(jiān)管范圍，實行混業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管。要意識到隨著金融機構混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管已遠不能適應海南自由貿(mào)易港金融監(jiān)管的需要④遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，第171頁。。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)只對離岸銀行業(yè)務進行監(jiān)管，對于離岸證券、離岸保險業(yè)務沒有專門針對性的法律法規(guī)監(jiān)管。在現(xiàn)行的監(jiān)管模式下，由 “ 一行兩會 ” 共同監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式不適應海南自由貿(mào)易港對離岸金融市場自由貿(mào)易賬戶及其業(yè)務的監(jiān)管需求。因為，各自由貿(mào)易賬戶可能同時涉及銀行、保險、證券、基金等不同的金融機構，而分流監(jiān)管模式很難對賬戶資金流向進行全面精準的監(jiān)管，多頭監(jiān)管成本也高，對此，可以建立統(tǒng)一信息平臺，授權離岸金融市場監(jiān)督管理局，對離岸金融市場以集中監(jiān)管的方式進行監(jiān)管，解決綜合性問題。

（四）建立與完善海南自由貿(mào)易港離岸金融市場法律體系

構建與國際規(guī)則接軌的金融法治新生態(tài)是自由貿(mào)易港金融業(yè)發(fā)展的必要條件⑤遲福林：《策論海南自貿(mào)港》，第177頁。。我國離岸金融法律比較欠缺，相比我國在世界經(jīng)濟和世界金融中的體量地位，我國離岸金融的發(fā)展和監(jiān)管的法律體系嚴重滯后。僅是依靠現(xiàn)行的監(jiān)管規(guī)則是不夠的，海南自由貿(mào)易港要通過創(chuàng)新立法來不斷推進離岸金融市場的穩(wěn)健發(fā)展①肖林，張湧：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新：回顧與前瞻》，上海：格致出版社2017年版，第56頁。。先進的自由貿(mào)易港實踐證明，法制因素是吸引外部投資者的內部條件，它給投資者和金融機構對離岸金融市場的發(fā)展樹立了信心②陳曉靜：《自由貿(mào)易港建設的風險監(jiān)管》，見黃建忠，文娟主編：《探索建設自由貿(mào)易港藍皮書2017》，第276頁。。《總體方案》多處提及海南自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新與改革，以對標世界最高開放水平。《草案》第10條明確了海南省人民代表大會及其常務委員會對貿(mào)易、投資及相關管理活動的自由貿(mào)易港法規(guī)制定權，但其中哪些法規(guī)屬于備案性質，哪些需要全國人民代表大會常務委員會或國務院批準，需要進一步明晰，否則將會造成適用困難，影響海南自由貿(mào)易港的建設效率③韓龍，戚紅梅：《〈海南自由貿(mào)易港法（草案）〉的三維透視與修改建議》，《海南大學學報》（人文社會科學版）2021年第2期，第42頁。。海南自由貿(mào)易港應該在借鑒先進經(jīng)驗和國際通行的監(jiān)管規(guī)則的基礎上，建立與完善離岸金融市場的監(jiān)管法律制度，并建立以風險控制為主的法律法規(guī)架構體系。建議在完善《草案》的同時，加快制訂相關的配套制度及實施條例。如制訂、完善反洗錢、反避稅法律，對離岸金融市場金融主體和業(yè)務的準入監(jiān)管規(guī)則，業(yè)務監(jiān)管規(guī)則，稅收監(jiān)管規(guī)則以及機構退出監(jiān)管規(guī)則等，讓離岸金融市場每個環(huán)節(jié)的風險監(jiān)管有法可依，構建起與金融開放、離岸金融業(yè)務創(chuàng)新相適應的法治體系，為離岸金融市場的構筑保駕護航。

海南自由貿(mào)易港離岸金融市場建設將面臨諸多潛在的金融風險。然而經(jīng)濟發(fā)展必然是機遇與風險并存，因此海南自由貿(mào)易港要在離岸金融市場培育、建設及創(chuàng)新中識別各項風險，并制定相關風險防控措施，只有這樣才能讓離岸金融在自由貿(mào)易港內得到有序發(fā)展，并發(fā)揮其應有的作用。同時離岸金融的建立與發(fā)展不會一蹴而就，需要不斷研究與實踐，需要時間積累與沉淀。