文/鄧子輝（中南民族大學(xué)）

民族村寨旅游是以少數(shù)民族鄉(xiāng)村社區(qū)為旅游目的地，以目的地人文事象和自然風(fēng)光為旅游吸引物，以體驗異質(zhì)文化，追求淳樸潔凈，滿足求新、求異、求樂、求知心理動機的旅游活動[1]。作為推動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題的重要抓手和突破口，民族村寨旅游受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。此前，民族村寨旅游憑借其在優(yōu)化村寨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護和弘揚特色民族文化、促進就業(yè)和提高村民收入水平、優(yōu)化村寨生態(tài)環(huán)境等方面的突出貢獻，在脫貧攻堅、決勝小康一系列工作開展過程中扮演著不可或缺的角色。未來，民族村寨旅游將繼續(xù)作為重要的動力引擎，推進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)。然而，通過案例分析和文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，土地供給問題始終是左右民族村寨旅游發(fā)展的一個關(guān)鍵因素。土地是旅游開展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，只有保障充足的土地供給，才能促進民族村寨旅游的可持續(xù)發(fā)展。目前，民族村寨旅游土地供給狀況令人擔(dān)憂。政策法規(guī)的剛性要求，如新《土地管理法》在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面的嚴(yán)格限制，有限的建設(shè)用地總量和持續(xù)擴大的用地需求之間的矛盾，資金不足和規(guī)劃失效導(dǎo)致土地利用程度不高等種種原因，都在很大程度上制約了民族村寨旅游的土地供給。為了揭示和把握民族村寨旅游土地供給的問題，尋求促進民族村寨旅游土地供給的有效途徑，筆者選取恩施州楓香坡、伍家臺及白鵲山3 個典型的民族旅游村寨進行了實地調(diào)研，以期為后續(xù)相關(guān)研究的開展提供借鑒，為破除民族村寨旅游土地供給困境帶來思路。

一、調(diào)查區(qū)域

（一）楓香坡

楓香坡位于湖北省恩施市芭蕉侗族鄉(xiāng)高拱橋村，距離市區(qū)約10 公里，寨內(nèi)居民約1000 余人，六成以上皆為侗族，是侗族人口聚居地。2006 年以來，楓香坡侗族風(fēng)情寨在恩施政府的大力支持下，依托其迤邐的茶園風(fēng)光、濃郁的侗族風(fēng)情、悠久的茶葉文化及毗鄰恩施市區(qū)的地理優(yōu)勢，大力發(fā)展民族村寨旅游。通過精心規(guī)劃和大膽探索，實行景村同建，借助恩施玉露茶葉品牌大力發(fā)展茶文化產(chǎn)業(yè)，建造侗族風(fēng)雨橋、陸羽茶亭、寨門、薩歲廟等標(biāo)志性建筑，修繕侗寨民居，全力打造侗鄉(xiāng)風(fēng)情第一寨，并于2013 年被正式批準(zhǔn)為國家3A 級景區(qū)[2]。楓香坡享有“湖北侗鄉(xiāng)第一寨”的美譽，現(xiàn)已成為“全國農(nóng)業(yè)旅游示范點”“湖北省首批新農(nóng)村建設(shè)示范村”及“湖北省旅游名村”，景區(qū)有生態(tài)茶園500 余畝、景點20 余處、農(nóng)家樂11戶、旅游民宿8 家及侗寨美食街區(qū)1 條。2019 年，景區(qū)接待國內(nèi)外游客25 萬人次，實現(xiàn)旅游綜合收入超1000 萬元，村民人均純收入增加5000 多元。

（二）白鵲山

白鵲山村位于利川市東部，距市區(qū)約10 公里，318 國道橫貫境內(nèi)，距離國家4A 級景區(qū)騰龍洞約8 公里，是國家5A 級景區(qū)恩施大峽谷至騰龍洞游覽路線的途經(jīng)之處，區(qū)位優(yōu)勢顯著。白鵲山現(xiàn)有13 個村民小組，常住人口1860 人，又以土家族為主，村內(nèi)土家風(fēng)情濃郁。2015 年，白鵲山村開始發(fā)展民宿，逐漸形成“土家風(fēng)情+民宿引領(lǐng)”的旅游發(fā)展模式。2016 年，白鵲山被納入利川市鄉(xiāng)村民宿旅游扶貧示范村。白鵲山村堅持高起點規(guī)劃、高品位設(shè)計、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，以精品民宿為抓手，把少數(shù)民族特色文化建設(shè)和實現(xiàn)農(nóng)民增收相結(jié)合，打造特色鮮明的“四季觀花、夏季避暑、秋季采摘”的生態(tài)休閑觀光游和“住民宿賞民歌、吃農(nóng)家飯、觀農(nóng)事”的文化體驗游?，F(xiàn)有優(yōu)質(zhì)民宿69 戶，共850個房間，可接待游客1700 余人。從2016 年開業(yè)至今，共接待游客4 萬余人，實現(xiàn)綜合收入超過300 萬元，同時帶動周邊7 個村莊發(fā)展民宿近300 家。

（三）伍家臺

伍家臺貢茶文化旅游區(qū)位于宣恩東北部，距離縣城15 公里。伍家臺山水秀麗、云霧繚繞、資源豐饒，森林覆蓋率達80%，有“天然氧吧”之稱。伍家臺貢茶暢銷海內(nèi)外，獲得“國家級地理標(biāo)志保護產(chǎn)品”“湖北省著名商標(biāo)”“湖北十大名茶”等榮譽。伍家臺以“貢茶第一寨，仙游養(yǎng)生地”為主題，推出貢茶文化旅游、土家風(fēng)情休閑游、養(yǎng)生避暑居家游，實現(xiàn)了特色茶產(chǎn)業(yè)與民族村寨旅游的深度融合。伍家臺村先后取得了“全國文明村”“中國少數(shù)民族特色村寨”等頭銜，并獲批成為國家4A 級景區(qū)。全村總?cè)丝?116 人，以土家族、苗族為主。共有茶園3600 余畝，人均茶園面積1.8 余畝，特色民居250 戶，農(nóng)家樂20 余家。2019 年，伍家臺游客接待量達100 萬人次，直接和間接經(jīng)濟收益超過億元。以伍家臺村為中心，吸納農(nóng)民就業(yè)600 多人，茶葉收購范圍輻射周邊16 個村，每畝優(yōu)質(zhì)茶園每年可增收1200 多元。

二、調(diào)查內(nèi)容

為了充分了解和掌握民族村寨旅游土地供給狀況，筆者基于現(xiàn)有研究成果，結(jié)合專家學(xué)者意見，設(shè)計了調(diào)查問卷和訪談綱要，主要從土地供給認(rèn)知、土地供給態(tài)度、土地供給現(xiàn)狀、土地供給評價與期待四個方面進行調(diào)查。其中，土地供給現(xiàn)狀是調(diào)查的重點，涉及土地供給強度、土地供給渠道、土地供給階段、土地供給比例以及土地利用程度五個方面內(nèi)容。筆者圍繞以上內(nèi)容設(shè)置了相應(yīng)的題項，具體采用實地觀察、重點訪談及問卷調(diào)查等方法，前往3 個典型村寨展開了為期3 天的實地調(diào)研。在調(diào)研時，筆者以訪談為主，問卷調(diào)查為輔，重點訪談村委會、景區(qū)管理人員、典型農(nóng)戶等。共計發(fā)放調(diào)查問卷180份，回收有效問卷167 份，有效率達92.8%。訪談人數(shù)為21 人，回收有效錄音21 份，平均錄音時長25分鐘。

三、調(diào)查結(jié)果

（一）土地供給認(rèn)知

該部分圍繞對土地供給的內(nèi)涵和相關(guān)政策法規(guī)的了解程度展開調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，有42 人（25.1%）了解土地供給的概念和內(nèi)涵，知曉關(guān)于民族村寨旅游用地的相關(guān)法規(guī)；有26 人（15.6%）選擇中立，主要是對該方面內(nèi)容有所了解，但掌握得不夠透徹；另有99 人（59.3%）不了解相關(guān)內(nèi)容?？傮w而言，受訪者對于民族村寨旅游土地供給的基本內(nèi)涵和政策法規(guī)的認(rèn)知程度有所欠缺。此外，筆者對選擇了解的人群進一步細分，其中有35 人（83.3%）分別屬于各個村寨的村干部、景區(qū)管理人員、個體經(jīng)營戶，普通農(nóng)戶7 人（16.7%）的認(rèn)知程度較低?；谡{(diào)查結(jié)果，筆者確信在分析調(diào)研資料時，應(yīng)更加注重村干部、景區(qū)管理人員的意見，因為他們對民族村寨旅游土地供給關(guān)注更廣、了解更深、參與更多。其他農(nóng)戶由于認(rèn)知層面上的不足，能夠采集的數(shù)據(jù)有限，但依舊具有重要的參考價值。

（二）土地供給態(tài)度

該部分主要圍繞“民族村寨旅游是否能夠助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化？是否贊同村寨發(fā)展旅游？是否愿意為旅游發(fā)展作出貢獻？是否愿意將自家責(zé)任田流轉(zhuǎn)至旅游發(fā)展？”四個問題展開提問并探討緣由。調(diào)查結(jié)果顯示，有134人（80.2%）認(rèn)同民族村寨旅游能夠助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，有131 人（78.4%）贊同本村發(fā)展旅游，有127 人（76%）愿意為旅游發(fā)展作出貢獻。他們給出的理由：一是發(fā)展民族村寨旅游提高了村民的收入水平，改善了村寨環(huán)境。二是發(fā)展旅游可以將自己村里的特色文化向外界展示，并得到了認(rèn)可。三是開展旅游以來，村民之間的聯(lián)系更為緊密。對于選擇中立和持反對意見的人群，主要是因為：一是不了解相關(guān)知識，不清楚該不該支持。二是有自己的謀生手段，對發(fā)展旅游興趣不大。三是未能通過旅游開發(fā)獲取利益，因而對旅游發(fā)展持懷疑甚至抵制的態(tài)度。當(dāng)問及“是否愿意將自家責(zé)任田流轉(zhuǎn)至旅游發(fā)展？”時，有115 人（68.9%）積極支持，愿意將自家責(zé)任田用于旅游發(fā)展，表示獲得的收入高于之前。有34 人（20.4%）選擇中立，一是對將責(zé)任田用于旅游發(fā)展所能帶來的收益保持懷疑，二是害怕承擔(dān)可能遇到的風(fēng)險。有18 人（10.8%）不愿將自家土地流轉(zhuǎn)至旅游開發(fā)，主要是另有致富門路或有濃厚的土地情結(jié)。

（三）土地供給現(xiàn)狀

該部分主要以重點訪談的形式進行。通過訪談了解到，三個村寨用地結(jié)構(gòu)大同小異，均是以村民自家宅基地發(fā)展民宿和農(nóng)家樂，以村寨集體建設(shè)用地與從村民手中流轉(zhuǎn)的部分土地建造旅游基礎(chǔ)設(shè)施，以現(xiàn)有農(nóng)地進行統(tǒng)一種植，打造生態(tài)觀光、休閑采摘等游憩體驗項目。在民族村寨旅游土地供給的監(jiān)督和執(zhí)行主體方面，楓香坡主要由地方政府來引導(dǎo)，伍家臺和白鵲山由農(nóng)投企業(yè)與村委會協(xié)助管理。從供給強度來看，楓香坡占地1.5平方公里，景區(qū)劃定在生態(tài)保護區(qū)內(nèi)，茶園均為永久基本農(nóng)田，除去村民宅基地、交通設(shè)施及景觀景點，全村可利用的建設(shè)用地十分有限，且零星分散在村寨各處；伍家臺景區(qū)規(guī)劃面積18.75 平方公里，實際面積8.5 平方公里，景區(qū)被劃定在生態(tài)保護區(qū)內(nèi)，茶園均為永久基本農(nóng)田，建設(shè)用地缺乏；白鵲山共計流轉(zhuǎn)土地1500 畝，實際景區(qū)面積包括生態(tài)停車場、旅游公廁、游客接待中心、兒童游樂園等配套設(shè)施和體驗項目在內(nèi)300余畝，現(xiàn)由于資金和土地用途問題，正處于發(fā)展瓶頸期。從供給渠道來看，楓香坡景點、配套設(shè)施及美食街區(qū)用地由政府統(tǒng)一征收；伍家臺和白鵲山則是從本地農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地，采取租用的形式，租金分別為每年1000 元/ 畝、600 元/ 畝。此外，伍家臺景區(qū)管理人員還表示有少量的農(nóng)戶以土地入股的形式參與旅游發(fā)展。從供給階段來看，楓香坡是在政府的引導(dǎo)下整體規(guī)劃和征收土地，旅游用地面積至今為止無太大變化，而伍家臺和白鵲山則是為了滿足發(fā)展需要陸續(xù)從農(nóng)戶手中租用土地。從供給比例來看，三個村寨均面臨著景區(qū)整體面積充足，但可用于旅游發(fā)展的建設(shè)用地面積占比太小的問題。從利用程度來看，三個村寨發(fā)展旅游以來，對村寨進行了科學(xué)的規(guī)劃布局，建設(shè)各項設(shè)施，完善景點，開辟生態(tài)觀光園區(qū)，不僅優(yōu)化了村寨生態(tài)環(huán)境，改善了村容村貌，還有效提升了村民的收入，如今村民的平均收入水平遠遠高于過去的土地產(chǎn)出。但三個村寨在土地利用方面存在很多問題，伍家臺因為處于生態(tài)保護區(qū)內(nèi)，很多已建成的配套設(shè)施建設(shè)至今未獲批準(zhǔn)；楓香坡由于發(fā)展民宿和農(nóng)家樂，存在違規(guī)加蓋和擴建宅基地的情況；白鵲山親子游樂園各項設(shè)施建設(shè)存在邊建邊批的問題，且大量規(guī)劃用于種植觀賞性作物的農(nóng)田目前還是荒廢狀態(tài)。

（四）土地供給評價與期待

為了更準(zhǔn)確反映民族村寨旅游土地供給的實際效果，筆者結(jié)合問卷調(diào)查和重點訪談對該部分進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，有105 人（62.9%）不滿意當(dāng)前用于旅游發(fā)展的土地規(guī)模，主要原因是認(rèn)為村寨缺少足夠的建設(shè)用地。楓香坡村書記表示“景區(qū)至今為止還沒游客接待中心，除了缺少資金以外，更重要的原因就是沒有地方可以建”。有112 人（67.1%）不滿意當(dāng)前有關(guān)民族村寨旅游土地供給的政策法規(guī)，主要是因為：一是大量村民不了解相關(guān)內(nèi)容，不能給他們帶來太多的幫助，如白鵲山有村民反映“企業(yè)說好的租金，已經(jīng)拖了五年沒結(jié)了，我們也沒有辦法”；還有村民指出，“有些村民不愿意流轉(zhuǎn)土地，開發(fā)商聯(lián)合村委會說服他們，很多承諾到現(xiàn)在都沒兌現(xiàn)”。二是土地性質(zhì)變更困難，大量旅游項目建設(shè)無法落地，伍家臺景區(qū)管理人員表示，“目前的法規(guī)體制并不完善，各項法規(guī)不能因地制宜，現(xiàn)在建什么都不行，土地性質(zhì)變更十分困難”。三是土地審批流程十分繁瑣，白鵲山民宿老板表示“土地審批流程太過繁瑣，需要遞交各種材料，應(yīng)付各個部門”。有125 人（74.9%）不滿意當(dāng)前土地利用狀況，主要是認(rèn)為當(dāng)前土地功能太過單一，缺乏新意。三個村寨均有村干部或景區(qū)負(fù)責(zé)人提到，“現(xiàn)在景區(qū)娛樂項目太少，留不住游客，僅憑農(nóng)家樂、民宿已經(jīng)無法滿足游客需要”。對于助力民族村寨旅游土地供給的有效途徑，政策引導(dǎo)、法律規(guī)范、科學(xué)統(tǒng)籌、有效規(guī)劃、村民支持、資金保障、簡化流程、強化監(jiān)管等選項均有人選擇，其中又以政策引導(dǎo)（167）、法律規(guī)范（167）、資金保障（151）、科學(xué)統(tǒng)籌（136）選擇人數(shù)最多，而關(guān)于民族村寨旅游土地供給的期待，受訪者基本是從完善法規(guī)體系、合理利用土地兩個方面著手討論。

四、幾點思考

為了充分保障和促進民族村寨旅游有序、土地高效供給，下述幾個方面應(yīng)當(dāng)予以重視。

（一）健全法律體系

現(xiàn)行政策法規(guī)剛性的要求無法靈活適應(yīng)和充分滿足民族村寨旅游發(fā)展的用地訴求，制約了民族村寨旅游的發(fā)展。一是要因地制宜，適當(dāng)放寬對民族村寨旅游發(fā)展用地的要求。在強調(diào)耕地和生態(tài)環(huán)境保護的同時，還要確保民族村寨旅游的用地需求。二是要制定有關(guān)民族村寨旅游土地供給的專項配套法規(guī)條例，要在法律條款中明確用于民族村寨旅游發(fā)展的土地類型、使用條件、保障措施，并載明土地用途、使用期限、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)以及各利益主體之間的權(quán)利義務(wù)等。三是要明確土地權(quán)屬。在民族村寨旅游土地供給中存在的利益糾紛，大多源于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的漏洞，相關(guān)法規(guī)如《民法典》、新《農(nóng)村土地承包法》、新《土地管理法》等，都應(yīng)明確土地權(quán)屬為“三權(quán)分置”，即土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括土地所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)和土地承包權(quán)，明確農(nóng)民、農(nóng)民集體組織作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體。只有通過完善相應(yīng)的政策法規(guī)條例，健全民族村寨旅游土地供給法律體系，以政策激勵、法律保障、行政監(jiān)督為主要抓手，充分保障民族村寨旅游土地供給，才能推動其可持續(xù)發(fā)展。

（二）創(chuàng)新供給模式

大膽嘗試和積極探索全新的供地模式是破解民族村寨旅游土地供給困境的必要途徑。一是各級政府部門要就如何解決民族村寨旅游用地緊張的問題頒布有效的供地政策。如當(dāng)前正在大力推行的“點狀供地”政策，是在銜接多項土地規(guī)劃的前提下，采用分散劃塊、點狀分布的供地方式去滿足旅游項目建設(shè)用地需要，相比傳統(tǒng)帶狀供地具有減少用地指標(biāo)、降低項目成本、盤活土地資產(chǎn)以及防范投資風(fēng)險等優(yōu)勢[3]。二是要利用好“四荒”地和宅基地。在符合法律制度前提下，使用農(nóng)村荒山、荒溝、荒丘及荒灘等未利用的土地去建設(shè)旅游設(shè)施。在保障公共利益的前提下，復(fù)墾部分荒地，通過占補平衡來置換用于旅游發(fā)展土地。在滿足建設(shè)要求和獲得相關(guān)部門批準(zhǔn)的前提下，充分利用閑置宅基地，如楓香坡可以利用閑置宅基地來改建游客接待中心。三是通過調(diào)整村寨宅基地和其他設(shè)施區(qū)域，將零星的建設(shè)用地集中起來，用于民族村寨旅游發(fā)展。

（三）編制科學(xué)規(guī)劃

只有通過科學(xué)統(tǒng)籌，對村寨內(nèi)旅游用地進行系統(tǒng)規(guī)劃和布局，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，才能保證民族村寨旅游用地的有效供給和合理利用。在村寨土地利用總體規(guī)劃中，要明確旅游用地內(nèi)容，闡明用地類型、用地方式、用地標(biāo)準(zhǔn)等信息。還應(yīng)將其他產(chǎn)業(yè)建設(shè)多余的建設(shè)用地及農(nóng)村閑置未利用地，劃入民族村寨旅游發(fā)展可利用地的范圍內(nèi)。在遵循土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，整合旅游資源，編制系統(tǒng)全面的旅游規(guī)劃。在旅游規(guī)劃當(dāng)中，就民族村寨旅游用地的空間布局、功能分區(qū)、規(guī)模強度等內(nèi)容作出明確要求，還要在旅游規(guī)劃中就用地問題保留一定程度的法律靈活性與可調(diào)整性，彌補國家法律法規(guī)在實踐操作中的滯后性特征，保證民族村寨旅游土地供給具有可調(diào)整空間[4]。

（四）強化監(jiān)督管理

完善民族村寨旅游土地管理機制，規(guī)范民族村寨旅游土地供給流程，才能從根本上保障旅游用地的合法供給和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。相關(guān)部門要強化對民族村寨旅游土地供給的監(jiān)督和管理，堅決杜絕旅游開發(fā)過程中違法拿地用地、破壞土地資源等問題。土管部門不能單單行駛監(jiān)管權(quán)，還要作為解決土地供給問題的執(zhí)行人，應(yīng)主動協(xié)調(diào)其他部門，就民族村寨旅游土地供給問題作出籌劃和部署。此外，土地供給涉及多方利益主體，正確協(xié)調(diào)好各個主體之間的利益關(guān)系，保障各個主體的根本權(quán)益，有利于促進民族村寨旅游土地有序的供給。首先，地方政府作為旅游開發(fā)的監(jiān)督者，應(yīng)積極引導(dǎo)土地供給往健康、持續(xù)的方向發(fā)展。放寬用地標(biāo)準(zhǔn)，簡化用地報備審批流程，為土地供給提供方便。加強對于土地流轉(zhuǎn)方面的監(jiān)管，在保障流轉(zhuǎn)雙方自主性的同時杜絕違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生。其次，村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等不得瞞騙農(nóng)民，代替農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)至旅游發(fā)展，在土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)積極確保農(nóng)民得到補償和享受土地增值收益。再次，旅游開發(fā)商要遵循法規(guī)要求，依法開發(fā)，不得違法占地和擅自改變土地用途。最后，地方政府和旅游企業(yè)無權(quán)剝奪農(nóng)民應(yīng)享有的土地權(quán)益，不得拖欠和壓低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地補償。當(dāng)?shù)卮迕褚矐?yīng)積極參與旅游開發(fā)，但要遵守相關(guān)法律制度，不得因追求經(jīng)濟利益而違法改建擴建宅基地。