□黃子晴 杜國(guó)明

[內(nèi)容提要]2018年12月25日發(fā)布的《中國(guó)食品安全發(fā)展報(bào)告(2018)》表明,2017年發(fā)生的食品安全事件主要集中于食品生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié),發(fā)生量占總量的45.16%。作為食品生產(chǎn)的主體，企業(yè)是食品安全的責(zé)任者。借鑒美國(guó)1989年《吹哨人保護(hù)法案》及日本“內(nèi)部告發(fā)制度”等其他地區(qū)先進(jìn)的食品安全領(lǐng)域立法，我國(guó)逐步建立起食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，缺乏針對(duì)企業(yè)有獎(jiǎng)舉報(bào)的規(guī)定。2011年以來各省市相繼出臺(tái)地方食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，但實(shí)際的實(shí)行情況卻差強(qiáng)人意。在食品安全頻發(fā)、國(guó)家倡導(dǎo)社會(huì)共治的大環(huán)境下，如何完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，特別是企業(yè)內(nèi)部的“吹哨人”制度顯得格外重要。

杜國(guó)明(1972- )，男，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院教授，研究方向：農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)法，本文通訊作者。

本世紀(jì)初，我國(guó)已陸續(xù)建立起食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。2001年，國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局以及財(cái)政部聯(lián)合頒布了《舉報(bào)制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動(dòng)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。2002年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料打假舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、國(guó)家質(zhì)檢總局推行密碼舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。2011年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，隨后各省市相繼以地方立法的方式，確立了食品安全領(lǐng)域的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。但實(shí)際上，各地方舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)施效果不盡如人意，本文嘗試結(jié)合社會(huì)共治下企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的重要性，探討有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的可完善之處。

一、社會(huì)共治背景下企業(yè)自律的重要性

2018年新修正的《食品安全法》第三條，將“社會(huì)共治”納入其中，不僅是政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”的體現(xiàn)，也是食品安全監(jiān)管難的現(xiàn)實(shí)所迫。食品安全社會(huì)共治涵蓋四個(gè)維度，分別是政府、公民、企業(yè)以及傳媒。政府一直以來都是食品監(jiān)管的重任之所在，一旦發(fā)生食品安全事故，人民群眾第一時(shí)間找的是政府，認(rèn)為食品安全問題在于政府不作為，存在監(jiān)管人員的一系列違法違規(guī)行為才導(dǎo)致食品安全問題沒有及時(shí)被發(fā)現(xiàn)。雖然，不能排除個(gè)別政府存在權(quán)利尋租、不作為的可能性，但食品安全問題的頻繁發(fā)生不能單純地歸責(zé)于政府。食品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)者、運(yùn)輸者等供應(yīng)鏈上的企業(yè)，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域逐漸形成的行業(yè)內(nèi)部的“默契”，外人難以發(fā)現(xiàn)其中“貓膩”。[1]

《食品安全法》第110條，規(guī)定了監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)的五種方式，包括現(xiàn)場(chǎng)檢查、抽樣檢查、復(fù)制賬本及相關(guān)票據(jù)、查封扣押等。從實(shí)踐的角度上看，因監(jiān)管部門難以做到突擊檢查，企業(yè)為了應(yīng)付監(jiān)管部門的現(xiàn)場(chǎng)檢查，早已做好萬全的準(zhǔn)備；即使監(jiān)管部門突擊檢查，外人也難以看出到底該食品有沒有安全問題。2008年中國(guó)奶制品污染事件，三聚氰胺在該事件發(fā)生前并非奶制品檢測(cè)的成分，但奶制品行業(yè)，下至奶農(nóng)、上至奶制品企業(yè)管理者，在奶制品中添加三聚氰胺以提高蛋白質(zhì)檢測(cè)值早已成為公開的秘密。以及從2009年發(fā)現(xiàn)首例“瘦肉精”中毒事件后至今，幾乎每年仍能從市面銷售的肉類及肉制品中檢測(cè)出含有“瘦肉精”的成分，數(shù)十年來屢禁不止。

從我國(guó)所發(fā)生的食品安全事件，例如福喜變質(zhì)肉、南京冠生園過期月餅、立頓農(nóng)藥門、雙匯“瘦肉精”、鴻茅藥酒事件等等，越是大的企業(yè)越能在食品安全問題發(fā)生后迅速恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。許多食品安全事件的發(fā)生并不能簡(jiǎn)單地苛責(zé)于政府監(jiān)管不力。

二、企業(yè)內(nèi)部實(shí)施“吹哨人”制度的必要性

企業(yè)在食品安全治理中發(fā)揮著重要作用，那么在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的今天，重點(diǎn)依靠企業(yè)社會(huì)責(zé)任感、提升企業(yè)道德來維護(hù)我國(guó)食品安全，不具有可行性和可靠性。因而，美國(guó)在食品安全領(lǐng)域提出了“吹哨人”制度。

“吹哨人”是幫助政府監(jiān)察公共行為中的欺詐與不公，任何人若有理由相信他人涉及不當(dāng)行為都可以向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)[2]?！按瞪谌恕敝贫?，通過對(duì)吹哨人的保護(hù)，鼓勵(lì)內(nèi)部人員為維持社會(huì)公正站出來通過告密的手段揭露貪腐、密謀、不公等內(nèi)幕。在食品安全領(lǐng)域，吹響企業(yè)內(nèi)部哨聲的原因在于：

(一)信息不對(duì)稱

食品市場(chǎng)是一個(gè)高度信息非對(duì)稱的市場(chǎng)，生產(chǎn)者主動(dòng)披露安全風(fēng)險(xiǎn)的概率極低，生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管者與消費(fèi)者相互之間存在嚴(yán)重的食品安全信息不對(duì)稱問題[3]?；谛畔⒉粚?duì)稱因素，有學(xué)者提出建立高效的信息披露制度，實(shí)現(xiàn)食品安全共治的信息共享[4]。但問題是，先不論信息披露的種類、方式，就信息披露的主體而言，信息的真?zhèn)斡烧l來甄別？企業(yè)作為信息披露的主體，信息的真實(shí)與否完全掌握在自己手上，監(jiān)管部門甚至是公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)難以鑒別信息的真實(shí)性。信息的真實(shí)還是要依靠企業(yè)自律，信息披露就容易陷入一個(gè)死循環(huán)，假的食品信息在市場(chǎng)上不斷循環(huán)。也有學(xué)者提出，全面建立食品溯源制度[5]。雖然對(duì)于較大的食品生產(chǎn)企業(yè)而言，可以建立一套自己產(chǎn)品的溯源體系，但對(duì)于中小型企業(yè)而言卻不太現(xiàn)實(shí)，需要依靠第三方食品溯源平臺(tái)。并且，目前食品溯源系統(tǒng)應(yīng)用到小農(nóng)生產(chǎn)還不太切實(shí)際。

因而，由企業(yè)內(nèi)部工作人員吹響哨聲具有一定的合理性。內(nèi)部工作人員能掌握企業(yè)內(nèi)部信息，可以最大限度地進(jìn)行信息披露。同時(shí)，與食品溯源制度的目的相近，企業(yè)“吹哨人”制度的目的也在于監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，食品溯源從正面進(jìn)行監(jiān)管，而“吹哨人”制度從反面進(jìn)行監(jiān)管，二者可以相互補(bǔ)充。

(二)內(nèi)部人員更易于掌握切實(shí)的證據(jù)

目前，依靠監(jiān)管部門的監(jiān)管模式無法解決食品生產(chǎn)過程監(jiān)管問題，但企業(yè)內(nèi)部工作人員可以在日常生產(chǎn)過程中，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的生產(chǎn)行為，接觸到相關(guān)證據(jù)。例如，上海福喜變質(zhì)肉事件；擁有200多家分店的面包店金鳳成祥，將應(yīng)下架的糕點(diǎn)重新上架銷售；北京市漢麗軒烤肉存在的種種亂象，均是由記者應(yīng)聘到該企業(yè)工作時(shí)臥底發(fā)現(xiàn)的。觸目驚心的食品安全問題的背后，幾乎每次都是記者的臥底揭開真相。臥底企業(yè)的記者，還有另一重身份，那便是企業(yè)的內(nèi)部員工。顯而易見，企業(yè)內(nèi)部的工作人員，更易于掌握內(nèi)部信息，并且收集到切實(shí)的證據(jù)。

食品安全領(lǐng)域的社會(huì)共治，需以轉(zhuǎn)變監(jiān)管部門權(quán)力本位為起點(diǎn)，權(quán)力本位的體制不利于激發(fā)社會(huì)公眾的舉報(bào)積極性[7]。同時(shí)，企業(yè)在食品安全治理當(dāng)中肩負(fù)著重要的責(zé)任，而單純依靠企業(yè)道德來維護(hù)食品安全并不實(shí)際。因而，建立健全企業(yè)內(nèi)部“吹哨人”制度顯得十分必要。

(三)企業(yè)更易于操控輿論

理論上講，規(guī)模越大的食品生產(chǎn)企業(yè)，一旦發(fā)生食品安全問題，涉及的范圍越大，并且越容易被監(jiān)管。但事實(shí)恰恰相反，資本越是雄厚的企業(yè)，公關(guān)團(tuán)隊(duì)越強(qiáng)勢(shì)。在食品安全問題上，公關(guān)意味著掩蓋事實(shí)，逃避責(zé)任，危害的是人民大眾的健康。

(四)行業(yè)保持緘默

行業(yè)內(nèi)部形成一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“默契”，企業(yè)選擇默不作聲，是食品安全問題頻發(fā)的又一重要原因。食品生產(chǎn)企業(yè)使用變質(zhì)、過期原料，對(duì)有安全問題的原料視而不見，“照單全收”。問題奶源、含有“瘦肉精”的生肉、農(nóng)藥含量超標(biāo)的茶葉等，加工企業(yè)在收購(gòu)前通常會(huì)進(jìn)行安全監(jiān)測(cè)。發(fā)現(xiàn)問題，企業(yè)選擇盡可能地逃避監(jiān)管，讓監(jiān)管部門查不到、罰不到，而不是拒絕使用問題原料。歸根到底，是企業(yè)責(zé)任感的缺失，也是處罰不夠嚴(yán)厲的體現(xiàn)。

監(jiān)管部門監(jiān)管難、企業(yè)運(yùn)用雄厚的資本操作社會(huì)輿論以及行業(yè)內(nèi)部的默契，都給食品安全問題治理、預(yù)防帶來了困擾。國(guó)家以立法的形式提倡食品安全社會(huì)共治，平衡各方主體間責(zé)任，監(jiān)管人員不可能每時(shí)每刻盯著企業(yè)每一道工序；信息不對(duì)稱，也阻礙了除企業(yè)外的其他主體參與到食品安全監(jiān)管中來。因而，促進(jìn)信息流通，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品企業(yè)在其中發(fā)揮著重要的作用。提高企業(yè)責(zé)任感，企業(yè)自律才能從根本上防止食品安全問題的發(fā)生。

三、國(guó)內(nèi)外有獎(jiǎng)舉報(bào)發(fā)展趨勢(shì)

美國(guó)“吹哨人”制度建立得比較早，起源于1963年《欺詐聲明法》，該法賦予舉報(bào)人可以通過訴訟方式獲得利益的權(quán)利；1978年《文官改革法》注重對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)，規(guī)定禁止對(duì)檢舉揭發(fā)的文官打擊報(bào)復(fù)；1989年《吹哨人保護(hù)法案》以及2002年《沙濱法案》。日漸完善的美國(guó)“吹哨人”制度中，對(duì)吹哨人的保護(hù)也在日益嚴(yán)謹(jǐn)與周全。吹哨人不僅不會(huì)受到泄密的指控，同時(shí)，法案規(guī)定司法機(jī)構(gòu)應(yīng)該為他們及他們的家人提供各種保護(hù)。我國(guó)自本世紀(jì)初，借鑒美國(guó)、日本的相關(guān)制度，逐步建立起符合我國(guó)特色的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。接下來，將在獎(jiǎng)勵(lì)方式、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以及對(duì)舉報(bào)人保護(hù)方面進(jìn)行對(duì)比，總結(jié)出“吹哨人”制度在這三個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)。

(一)專門立法

制定專門的吹哨人保護(hù)立法的國(guó)家起初只有五個(gè)，分別是美國(guó)、以色列、英國(guó)、南非、新西蘭。隨后，大量國(guó)家開始對(duì)吹哨人保護(hù)進(jìn)行專門立法，例如日本、加拿大、荷蘭、韓國(guó)、愛爾蘭、匈牙利、比利時(shí)、澳大利亞、斯洛文利亞等。雖然并不全是對(duì)食品安全舉報(bào)人進(jìn)行單獨(dú)立法，但卻同樣適用于食品安全領(lǐng)域。

2018年據(jù)日媒報(bào)道，雖然日本的現(xiàn)行制度禁止企業(yè)對(duì)舉報(bào)人采取報(bào)復(fù)措施，但日本一些企業(yè)對(duì)告發(fā)其違規(guī)行為的內(nèi)部舉報(bào)人仍然實(shí)施解雇或降職等報(bào)復(fù)性行為。日本政府正討論對(duì)此類企業(yè)實(shí)施行政和刑事處罰，同時(shí)，日本正力爭(zhēng)通過完善舉報(bào)人保護(hù)制度，讓舉報(bào)人能夠無后顧之憂。因而，“吹哨人”制度的核心與關(guān)鍵在于對(duì)吹哨人的保護(hù)設(shè)計(jì)，鄰國(guó)日本正加大對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)立法。

我國(guó)目前尚未建立起專門的吹哨人保護(hù)，不難看出，建立專門保護(hù)法案并日益加大對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)將成為未來的發(fā)展新趨勢(shì)。

(二)舉報(bào)方式

日本內(nèi)部告發(fā)制度規(guī)定了較詳盡的舉報(bào)方式，分別為1.顯名舉報(bào)；2.匿名舉報(bào)；3.通過匿名信或者電話方式舉報(bào)；4.以匿名的方式向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、新聞機(jī)構(gòu)等將給其帶來利益的機(jī)構(gòu)通報(bào)。

我國(guó)各地方均規(guī)定了來訪、電話、短信、電子郵件等多種舉報(bào)方式，但對(duì)是否允許匿名舉報(bào)則規(guī)定不一。例如，《廣東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第9條，將匿名舉報(bào)排除在外，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)僅限于實(shí)名舉報(bào)?！侗本┦惺称匪幤愤`法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第7條，原則上應(yīng)實(shí)名舉報(bào)，匿名舉報(bào)也可以?！督K省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第12條，舉報(bào)應(yīng)為實(shí)名舉報(bào)；匿名舉報(bào)者經(jīng)查明真實(shí)身份后可以給予獎(jiǎng)金。

我國(guó)各省市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，對(duì)于是否允許匿名舉報(bào)大致歸納為：1.必須實(shí)名制舉報(bào)；2.鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)，但匿名舉報(bào)也可以；3.應(yīng)當(dāng)實(shí)名舉報(bào)，匿名舉報(bào)者須查明真實(shí)身份。對(duì)隱名舉報(bào)尚未規(guī)定。

(三)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)

美國(guó)“吹哨人”制度規(guī)定，當(dāng)司法部接收到舉報(bào)人的舉報(bào)信息后，司法部在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)展開調(diào)查并決定是否起訴。起訴后，舉報(bào)人至少可以分到賠償額的15%-25%。

我國(guó)各省市獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以罰沒入庫(kù)金額的比例為主，比例按照5%、3%、1%三個(gè)級(jí)別計(jì)算。在原本處罰力度就不高的前提下，再以極低的比例進(jìn)行計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額，導(dǎo)致的結(jié)果是獎(jiǎng)勵(lì)金額對(duì)潛在舉報(bào)人的吸引力太小[8]。例如，廣東省、北京市物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)最低300元，最高獎(jiǎng)勵(lì)30萬元；江蘇省是最低獎(jiǎng)勵(lì)50元，最高獎(jiǎng)勵(lì)5萬元；廣西壯族自治區(qū)對(duì)最高獎(jiǎng)勵(lì)沒有限制。除了規(guī)定具體金額外，還有按貨值計(jì)算的，如天津市最低獎(jiǎng)勵(lì)按照貨值的1%。相較之下，國(guó)內(nèi)對(duì)于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額的計(jì)算基礎(chǔ)以及比例存在不合理之處，獎(jiǎng)勵(lì)金額過低。

(四)“吹哨人”保護(hù)

美國(guó)《吹哨者保護(hù)法案》對(duì)吹哨者的保護(hù)在三個(gè)方面：1.人身保護(hù)。此種人身保護(hù)目的在于訴訟能正常進(jìn)行，類似于一種保護(hù)證人的方式。2.就業(yè)保護(hù)。內(nèi)部舉報(bào)者不會(huì)因?yàn)榕e報(bào)行為而受到企業(yè)的歧視等不公對(duì)待。3.免責(zé)保護(hù)。舉報(bào)單位的不當(dāng)行為，不會(huì)因此受牽連而承擔(dān)刑事、民事責(zé)任。反觀我國(guó)各地方對(duì)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)人的保護(hù)規(guī)定，顯得有些簡(jiǎn)陋，局限于對(duì)舉報(bào)者的身份信息以及舉報(bào)信息的保密工作。例如，保密范圍較廣省份屬浙江省以及陜西省，對(duì)舉報(bào)人的所有信息進(jìn)行保密；湖南省規(guī)定對(duì)“舉報(bào)人要求保密及可能對(duì)舉報(bào)人權(quán)益造成損害的內(nèi)容”進(jìn)行保密；河北省則規(guī)定“省舉報(bào)中心建立保密制度，規(guī)定管理舉報(bào)材料和記錄，未經(jīng)舉報(bào)人同意不得將其公開”。上述各省為較典型的對(duì)舉報(bào)人信息保密作出較廣泛保護(hù)的規(guī)定，大多數(shù)省市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法中，更多的是對(duì)舉報(bào)人的“姓名、身份、居住地及舉報(bào)信息”進(jìn)行保密規(guī)定。

對(duì)于違反保密責(zé)任的后果，美國(guó)《吹哨人保護(hù)法案》還規(guī)定了對(duì)泄漏舉報(bào)者個(gè)人信息的人員，最高可判處10年監(jiān)禁。廣東省于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法第九條第六款規(guī)定，“未經(jīng)舉報(bào)者同意，不得以任何方式公開或者泄露舉報(bào)者有關(guān)信息，違者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任?！贝艘?guī)定不僅將行政機(jī)關(guān)作為約束對(duì)象，且將相關(guān)新聞傳媒等可能知悉該信息的其他人、機(jī)構(gòu)囊括其中。對(duì)于違反保密責(zé)任的后果規(guī)定，存在以下三種情形：1.依法追究相應(yīng)法律責(zé)任；2.無規(guī)定；3.視情節(jié)輕重給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

無論從舉報(bào)方式、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)還是舉報(bào)人保護(hù)三個(gè)方面，我國(guó)各地方立法規(guī)定地都過于籠統(tǒng)，且具有明顯的滯后性。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛，電商、跨境電商發(fā)展迅速，各地規(guī)定不統(tǒng)一。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)罰沒入庫(kù)金額計(jì)算，但問題是行政處罰的罰款金額尚存在不合理之處。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于舉報(bào)人立法規(guī)定沒有進(jìn)行專門立法，且現(xiàn)有立法過于簡(jiǎn)陋，許多問題沒有涉及。違反規(guī)定由誰實(shí)施處罰？訴訟還是行政處罰？處罰的依據(jù)又是什么？對(duì)約束主體有多大威懾力？一系列問題自出臺(tái)至今都沒有后續(xù)補(bǔ)充性規(guī)定予以規(guī)制。

四、現(xiàn)有制度可完善之處

2011年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》至今，國(guó)家仍未出臺(tái)一部專門的、統(tǒng)一的關(guān)于食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的法律法規(guī)，各省市地區(qū)分別立法，存在較大差異。同時(shí)，我國(guó)至今沒有真正確立“吹哨人”制度，甚至沒有一款專門的、針對(duì)企業(yè)內(nèi)部工作人員舉報(bào)的法律條款。雖建立了類似的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，但沒有專門對(duì)企業(yè)內(nèi)部員工舉報(bào)的規(guī)定，忽視了企業(yè)內(nèi)部員工在食品安全預(yù)防上的重要作用，而是將舉報(bào)人范圍擴(kuò)大到一般人，體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)不足。本文從舉報(bào)方式、舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)以及“吹哨人”保護(hù)三個(gè)方面考量，嘗試提出目前我國(guó)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度中可進(jìn)一步完善的地方。

(一)有獎(jiǎng)舉報(bào)的方式

相較于美國(guó)等存在較大文化差異的西方國(guó)家而言，借鑒同樣受儒家文化熏陶的東亞國(guó)家更具有借鑒意義。日本舉報(bào)者舉報(bào)方式包括顯名舉報(bào)、隱名舉報(bào)及匿名舉報(bào)三種。舉報(bào)人決定舉報(bào)違法違規(guī)行為后，在考慮以何種方式進(jìn)行舉報(bào)時(shí)，通常首先排除的是顯名舉報(bào)。顯名舉報(bào)對(duì)于舉報(bào)者而言風(fēng)險(xiǎn)大，舉報(bào)人迫于可能招致的輿論壓力、被舉報(bào)者報(bào)復(fù)等未來生活壓力的考慮，往往更傾向于能稍微掩蓋自己身份的方式進(jìn)行，除非舉報(bào)的目標(biāo)企業(yè)有曾引發(fā)食品安全事件的歷史。因而，隱名舉報(bào)與匿名舉報(bào)應(yīng)當(dāng)被允許且提倡。

1.隱名舉報(bào)。隱名舉報(bào)是指舉報(bào)人在舉報(bào)時(shí)形式上匿名的，但實(shí)質(zhì)上是顯名的。接收舉報(bào)信息的機(jī)構(gòu)可以通過一定的方式證實(shí)舉報(bào)者的身份，并且有義務(wù)將其保密。我國(guó)于2002年就開始推行隱名舉報(bào)方式——密碼舉報(bào)，為嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣產(chǎn)品違法行為，當(dāng)時(shí)國(guó)家質(zhì)檢總局鼓勵(lì)公民積極舉報(bào)，推行密碼舉報(bào)方式[9]。綜觀我國(guó)各地方食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)的立法，河北省在頒行《食品藥品有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》后，為貫徹該辦法的施行，印發(fā)了《河北省食品藥品舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》，屬于為數(shù)不多將密碼舉報(bào)制度明確規(guī)定的省份。其他各省市依然傾向于顯名舉報(bào)。目前，對(duì)于舉報(bào)者保護(hù)的不足，以及對(duì)舉報(bào)行為獎(jiǎng)勵(lì)金額標(biāo)準(zhǔn)過低，顯名舉報(bào)是對(duì)食品安全舉報(bào)行為的一個(gè)阻礙[10]。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，越來越多的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商為了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)需要，逐步推行實(shí)名制登記，如微信、微博、支付寶都已強(qiáng)制進(jìn)行實(shí)名制登記。允許通過微信公眾號(hào)、微博等進(jìn)行線上舉報(bào)，只有特定的機(jī)關(guān)和主體能通過技術(shù)手段查實(shí)舉報(bào)者身份，這也屬于隱名舉報(bào)的范疇。并且在目前的訴訟活動(dòng)中，微信截圖、微博截圖已經(jīng)具有一定的證據(jù)能力，并被法院所采納。

2.匿名舉報(bào)。舉報(bào)者內(nèi)心仍無法確信自己是否能因?yàn)榧磳⒆鞒龅氖称钒踩e報(bào)行為而幸免時(shí)，政府有必要設(shè)立匿名舉報(bào)制度并予以貫徹。首先，食品安全的監(jiān)管主體。雖然現(xiàn)在提倡構(gòu)建食品安全社會(huì)共治概念，但是食品問題的監(jiān)管責(zé)任主體依然在政府。舉報(bào)人進(jìn)行食品安全舉報(bào)是提供線索、提供證據(jù)，是為了揭露出政府看不到的“內(nèi)幕”，而不是履行監(jiān)管職責(zé)，不應(yīng)該將監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移到舉報(bào)者身上。其次，為方便后續(xù)查證需要。有學(xué)者反對(duì)匿名舉報(bào)，是因?yàn)槟涿e報(bào)不利于后續(xù)進(jìn)一步偵查活動(dòng)，無法聯(lián)系到舉報(bào)人[11]。但是設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的目的，不能簡(jiǎn)單地與犯罪偵查相提并論。況且，對(duì)于匿名舉報(bào)的要求可以在法律法規(guī)中詳細(xì)地予以規(guī)定，而不是禁止一切匿名舉報(bào)。最后，反對(duì)匿名舉報(bào)，堅(jiān)持顯名舉報(bào)，需要有足夠完善的保護(hù)機(jī)制來支撐。既反對(duì)匿名舉報(bào)，也不重視舉報(bào)者的保護(hù)，“吹哨人”難以在食品安全問題治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(二)舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)

就物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)而言，我國(guó)各省市獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以罰沒入庫(kù)金額的比例為主，少數(shù)存在按貨值計(jì)算的規(guī)定。根據(jù)《食品安全法》第九章具體規(guī)定了各類違反該法的法律責(zé)任及需要承擔(dān)的行政處罰金額。其中，處罰金額計(jì)算除了具體規(guī)定上下限額外，部分處罰金額是按照貨值來計(jì)算的。從各省市設(shè)置的最低獎(jiǎng)勵(lì)限度上看，按照罰沒入庫(kù)比例計(jì)算的獎(jiǎng)勵(lì)金額設(shè)置過低。

再者，一般舉報(bào)人與企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)者的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。企業(yè)內(nèi)部員工所掌握的內(nèi)部信息往往更真實(shí)，掌握的證據(jù)也較完整，畢竟作為內(nèi)部員工，冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)，不掌握切實(shí)證據(jù)，不會(huì)輕易地走上舉報(bào)的道路。因而，提高最低限額，取消最高限額，再制定科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，綜合舉報(bào)人舉報(bào)信息的價(jià)值計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額，才能更好地激發(fā)“知情者”的舉報(bào)熱情。

就精神獎(jiǎng)勵(lì)而言，食品安全問題涉及到社會(huì)民生，一旦發(fā)生嚴(yán)重的食品安全問題，將波及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，且對(duì)公民健康造成不可逆的危害。因而，食品安全問題關(guān)鍵在預(yù)防。對(duì)于舉報(bào)者而言，社會(huì)并沒有形成舉報(bào)違法違規(guī)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為為榮的觀念，舉報(bào)者在舉報(bào)前還要再三猶豫，萬一自己的信息被公開，除了有可能遭受企業(yè)的報(bào)復(fù)外，還存在接受社會(huì)輿論批判的聲音[12]。但根據(jù)價(jià)值位階理論，舉報(bào)行為的出發(fā)點(diǎn)是為了社會(huì)正義、最廣大人民的根本利益，是值得社會(huì)鼓勵(lì)的事情，為何不能積極營(yíng)造社會(huì)舉報(bào)食品安全問題為榮的價(jià)值取向，例如通過設(shè)置精神獎(jiǎng)勵(lì)，認(rèn)可那些曾經(jīng)為食品安全問題做出過貢獻(xiàn)的群體，通過新聞媒體進(jìn)行報(bào)道，鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與到食品安全社會(huì)共治當(dāng)中來。

(三)“吹哨人”保護(hù)

當(dāng)前我國(guó)各省市對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)仍停留在舉報(bào)者身份、舉報(bào)信息的層面，對(duì)將來就業(yè)、民事責(zé)任等尚未列入法律保護(hù)的范疇。美國(guó)對(duì)“吹哨人”就業(yè)保護(hù)的內(nèi)容在于禁止企業(yè)解雇、擠兌等不公平對(duì)待，但參考我國(guó)勞動(dòng)法實(shí)施的情況，在勞動(dòng)者與企業(yè)進(jìn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟，勞動(dòng)者回歸原企業(yè)后，并不利于勞動(dòng)者在該單位的正常工作與生活。因而，對(duì)于“吹哨人”的就業(yè)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)給予“吹哨人”一定的選擇權(quán)?！按瞪谌恕笨梢赃x擇繼續(xù)留在被舉報(bào)企業(yè)工作，也可以選擇向企業(yè)索要一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼后離開該企業(yè)。

民事責(zé)任的免除。對(duì)于普通員工而言，當(dāng)企業(yè)發(fā)生食品安全問題遭到行政、民事、刑事責(zé)任追究時(shí)，普通員工不會(huì)成為民事責(zé)任的賠償主體。因而，民事責(zé)任的免除，針對(duì)的是部分知情的董監(jiān)高而言。董監(jiān)高作為企業(yè)內(nèi)部掌握重要信息的人員進(jìn)行舉報(bào)，可能會(huì)違反保密義務(wù)、可能會(huì)被企業(yè)以損害企業(yè)聲譽(yù)為由的訴訟而承擔(dān)民事責(zé)任。因而，通過法律規(guī)定來免除內(nèi)部“吹哨人”的民事責(zé)任，即使在身份被暴露后，仍能消除后顧之憂，方能最大限度地激勵(lì)內(nèi)部員工參與到舉報(bào)行為中來。

五、結(jié)語

新修正的《食品安全法》加大了對(duì)食品安全問題社會(huì)共治的重視，提倡政府、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、協(xié)會(huì)、媒體等都加入到食品安全預(yù)防的行列中來。相較食品安全立法完善的鄰國(guó)日本，我國(guó)對(duì)于食品安全方面立法仍不足以維護(hù)國(guó)內(nèi)的食品安全。食品安全問題的癥結(jié)在生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者，生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者的主體是企業(yè)，誘發(fā)企業(yè)不顧食品安全生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)在于利益。要治理食品安全問題，重點(diǎn)在企業(yè)，除了加大懲罰力度進(jìn)行威懾，讓問題企業(yè)從食品安全事件中從此一蹶不振、警醒同行外，更重要的是找到突破行業(yè)默契的突破口。這個(gè)突破口最適宜從企業(yè)內(nèi)部開始，讓“吹哨人”制度得以建立，目的不在于打破企業(yè)內(nèi)部的信任感，而是筑起國(guó)民對(duì)國(guó)內(nèi)食品安全的信任感。國(guó)內(nèi)各省市建立的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度還過于粗糙，并且尚缺乏專門以內(nèi)部員工為對(duì)象的獎(jiǎng)勵(lì)、保護(hù)規(guī)定，難以更有效地激勵(lì)企業(yè)內(nèi)部員工進(jìn)行舉報(bào)。在食品安全問題面前，沒有人可以獨(dú)善其身，因此，我們不能僅僅寄希望于企業(yè)道德的提升來保障我們的食品安全，我們需要更為細(xì)致的法律保障來激勵(lì)內(nèi)部舉報(bào)人、規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)行為。