□費君簫

[內(nèi)容提要]基于2018年對全國31個省村務(wù)監(jiān)督委員會的SPSS分析調(diào)查，以協(xié)商民主視域再認(rèn)識村務(wù)監(jiān)督委員會的民主功能價值。發(fā)現(xiàn)：受社會經(jīng)濟發(fā)展、村莊人口結(jié)構(gòu)、村莊治理水平等因素影響，村務(wù)監(jiān)督委員會出現(xiàn)了履職空間不充分、功能發(fā)揮區(qū)域差異大、村民民主參與度待提升、履職程序化水平待發(fā)展等具體問題。在鄉(xiāng)村振興“治理有效”目標(biāo)的動力牽引下，應(yīng)推進村務(wù)監(jiān)督委員會系統(tǒng)構(gòu)建“能力支持”“民主程序化”“財務(wù)整合”等三大民主功能，使之相互牽引、相互滲透，并明辨其相互關(guān)系及內(nèi)在邏輯，最終使我國鄉(xiāng)村民主的現(xiàn)實形態(tài)不斷地實現(xiàn)自我超越與發(fā)展。

一、引言

黨的十八大報告首次指出，社會主義“協(xié)商民主(Consultative Democracy)”是“我國人民民主的重要形式”[1]。十九大報告進一步指出，“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦”[2]。

在協(xié)商民主的概念界定上，一是在我國學(xué)界，有學(xué)者從學(xué)理意義上來理解“協(xié)商民主”。其中，典型的代表如高健教授、佟德志教授，他們從“結(jié)盟民主”、“協(xié)和制民主”的意義上來理解另一種含義上的協(xié)商民主(Consociational Democracy)[3]。

二是在西方國家學(xué)界，類似的概念有哈貝馬斯提出的“審議式民主”(Deliberative Democracy)[4]，強調(diào)通過對話的規(guī)則機制，推進不同社會群體的民主合作。而社會主義“協(xié)商民主(Consultative Democracy)”的理念、渠道及相應(yīng)機制，正成為在我國社會不同場域中逐漸興起的新一輪民主實踐。

三是關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會在社會協(xié)商民主建設(shè)過程中的作用分析，典型代表有皇甫鑫，他以村民自治的“權(quán)力主體”為出發(fā)點，以“情境”和“過程”的雙重視角，在民主監(jiān)督層面對村務(wù)監(jiān)督委員的責(zé)任缺失問題進行了分析[5]。

在中國特色社會主義的民主政治建設(shè)過程中，文中界定“協(xié)商民主”這一概念為“一定國家與社會范圍內(nèi)，不同社會群體通過互相協(xié)商來推進共識合作的民主模式、方法及內(nèi)容”。

當(dāng)前，在鄉(xiāng)村振興大背景下，各行政村大力推進村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)，本文基于華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院2018年暑期“百村觀察”項目對全國31個省240個村莊3437個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，并對抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進行SPSS相關(guān)性分析(1)，挖掘當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會在推進民主政治建設(shè)上所面臨的挑戰(zhàn)及優(yōu)勢經(jīng)驗，探索在協(xié)商民主實踐興起的背景下，村務(wù)監(jiān)督委員會民主功能建構(gòu)的新方向，希冀能有益于推進鄉(xiāng)村振興背景下的治理有效性。

二、當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會在推進民主建設(shè)中的已有優(yōu)勢功能

村務(wù)監(jiān)督委員會在我國的行政村大量設(shè)立，并積極參與到了村民自治體系的構(gòu)建中去，長期以來，就功能上而言，村務(wù)監(jiān)督委員會通過村務(wù)公開、民主理財、干部監(jiān)督等方式有力推進了村莊的民主自治，提高了村民對民主自治的滿意程度；就演進趨勢而言，村務(wù)監(jiān)督委員會通過不斷健全職能體系，日益發(fā)揮著更為積極的治理效用。

(一)推進村莊自治，提升村民滿意度

如表1所示，村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立情況對村民的村莊自治評價具有顯著性差異(P=0.000<0.05)。在擁有村務(wù)監(jiān)督委員會的村莊，村民對村莊自治的評價會相對更高。

表1 有無村務(wù)監(jiān)督委員會與村民對村莊自治評價(單位：個，%)

在此基礎(chǔ)上，進一步考察村務(wù)監(jiān)督委員會作用發(fā)揮對村莊自治的影響。發(fā)現(xiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會作用對于村民個體的村莊自治評價呈明顯的正向影響。如圖1折線圖所顯示，村務(wù)監(jiān)督委員會作用評價越大，村民對于本村村莊自治效果的評價也越好。

圖1 村務(wù)監(jiān)督委員會作用與村莊自治評價(單位：%)

(二)民主參與力度及廣度進一步提升

民主參與是政治參與的重要形式。在文中特指：民眾通過民主的機制程序參與到公共治理的過程中來。近年來，村務(wù)監(jiān)督委員會通過職責(zé)的履行，提升了村民對民主參與的安全感、信任度，從而在自發(fā)性維度意義上提高了我國村民的民主參與度。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.村莊公共事務(wù)的參與度提高

如表2、表3、圖2所示，村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立能夠同時有效促進村民與村干部對村內(nèi)公共事務(wù)參與的積極性。在村務(wù)監(jiān)督委員會作用發(fā)揮程度與村民公共事務(wù)參與積極性評價上，村干部與村民觀點基本一致，認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會作用發(fā)揮越大，村民參與村莊公共事務(wù)的積極性越高。

圖2 村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立與村民參與村莊公共事務(wù)積極性(單位：%)

表2 村務(wù)監(jiān)督委員會作用與村干部的村莊公共事務(wù)參與評價(單位：個；%)

表3 村務(wù)監(jiān)督委員會作用與村民的村莊公共事務(wù)參與評價(單位：個；%)

值得注意的是，羅伯特·達(dá)爾的多元民主理論中，強調(diào)多元民主要建立在一種社會群體間的“共識基礎(chǔ)”之上[6]。而對于村務(wù)監(jiān)督委員會在對村民民主參與的積極作用，村莊治理主體(村干部)與治理客體(村民)達(dá)到了接近一致的認(rèn)同。這將進一步推進村干部群體與村民群體的分歧減少，為協(xié)商民主的實現(xiàn)提供廣闊的生長空間。

2.村民對村莊會議的參與度提高

表4所示，沒有村務(wù)監(jiān)督委員會的村莊，村民代表大會召開的眾數(shù)和均值都大于設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會的村莊，分別高出8次和0.07次；在中值上兩者均為6次。

表4 村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立與村民代表大會召開頻數(shù)(單位：次)

同時，再考察表5和表6，在設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會的村莊，村民非常積極和比較積極地參與村莊會議的占比比不清楚是否設(shè)有組織的村民分別高出7.97%和10.44%。(見表10)

表5 村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)置與村民參會積極性評價(單位：個；%)

另一方面，從表6可以看出，對村務(wù)監(jiān)督委員會作用評價越高的農(nóng)民對村民參與村莊會議評價為“非常積極”的占比也越高；表示“比較積極”的占比與之呈非正相關(guān)關(guān)系。

表6 村務(wù)監(jiān)督委員會作用與村民參會積極性評價(單位：個；%)

二、村務(wù)監(jiān)督委員會在制度運行過程中的弊病

村務(wù)監(jiān)督委員會在制度運行的過程發(fā)揮了諸多積極作用，比如提高了村民自治的廣度與深度，也更好地和村民大會、村民代表會議等制度有效銜接了起來，成為推動鄉(xiāng)村協(xié)商民主完善過程中不可忽視的制度力量。

然而，村務(wù)監(jiān)督委員會作為新生制度，在鄉(xiāng)村民主建設(shè)的過程中也出現(xiàn)了諸多制度運行上的弊病，諸如：“知曉度有限”且“職能履行不到位”，具體問題如下：

(一)村務(wù)監(jiān)督委員會在村民中知曉度低且呈現(xiàn)出極化分布

在3429個有效樣本中，如圖3所示，由此可見，雖然對本村村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立情況的知曉度超過七成村民，但還有近三成的村民對村莊是否設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會完全不知曉。

圖3 村務(wù)監(jiān)督委員會的知曉度(單位：%)

再如表7中所示，考察不同地區(qū)的農(nóng)戶對村務(wù)監(jiān)督委員會的知曉情況。由此可以看出，東部地區(qū)農(nóng)戶對村莊內(nèi)村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立情況知曉度最高，中部地區(qū)農(nóng)戶次之，西部地區(qū)較差。

表7 不同地區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會知曉情況(單位：個，%)

根據(jù)圖4的性別數(shù)據(jù)，可以看出，男性農(nóng)戶對村務(wù)監(jiān)督委員會的知曉情況明顯高于女性農(nóng)戶。

圖4 不同性別農(nóng)戶對村務(wù)監(jiān)督委員會的知曉

由此可見，在村務(wù)監(jiān)督委員會的知曉度問題上，首先，許多村民還并不清楚村中存在這一組織，從組織的設(shè)置到組織的職能都并不了解，這從另一個意義上阻滯了他們行使民主權(quán)利的形式。另外，在區(qū)域結(jié)構(gòu)與性別結(jié)構(gòu)上，村民對村務(wù)監(jiān)督委員會呈現(xiàn)出“極化”趨勢，東部地區(qū)村民對村務(wù)監(jiān)督委員會的知曉遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西部地區(qū)和中部地區(qū)。同時，男性村民對村務(wù)監(jiān)督委會的知曉又高于女性村民。這容易加劇村民民主參與的混亂狀態(tài)，導(dǎo)致他們訴諸于“非正式制度”解決自身權(quán)益問題。

(二)對村務(wù)公開影響有限

從237個有效樣本村莊村務(wù)公開的具體頻數(shù)來看。整體而言，當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立對村莊村務(wù)公開有一定的影響，但影響力十分有限。

表8和表9為村務(wù)監(jiān)督委員會作用和評價不同的村莊村務(wù)公開頻率。其中表8數(shù)據(jù)顯示，村務(wù)監(jiān)督委員會的作用評價與村務(wù)公開頻數(shù)不存在正向關(guān)系，綜合而言，村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立及其當(dāng)前作用的發(fā)揮，對于村莊村務(wù)公開的影響范圍十分有限。

表8 村務(wù)監(jiān)督委員會作用評價與村務(wù)公開頻數(shù)(單位：次)

表9 村務(wù)監(jiān)督委員會作用與村務(wù)公開頻率(單位：個，%)

整體而言，村務(wù)監(jiān)督委員會確實在一定程度內(nèi)促進了我國村務(wù)公開，但作用極其有限。確實在部分地區(qū)，通過偶發(fā)性的職能運作，推進了村務(wù)公開。但整體而言，村務(wù)監(jiān)督委員會在推進村務(wù)公開方面作用較小，也并沒有獲得村干部與村民的一致好評。推進村務(wù)公開是村務(wù)監(jiān)督委員會的基本職能之一，所以這樣的制度運行效果并不符合這一組織的基本職能定位。

(三)“民主評議會”職能的履職效果低下

“民主評議會”是村務(wù)監(jiān)督委員會執(zhí)行監(jiān)督村委會治理的方式之一。從表10可以看出，對比有無村務(wù)監(jiān)督委員會村莊，設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會的村莊，村莊民主評議會議的召開頻率要高。

表10 村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立與村莊民主評議會議召開頻數(shù)(單位：次)

從表11中看到，村務(wù)監(jiān)督委員會作用評價與村莊民主會議召開頻數(shù)和頻率的關(guān)系都不大。村務(wù)監(jiān)督委員會作用發(fā)揮大小對村民民主評議召開頻率并沒有直接的相關(guān)性影響。對比來看，整體上村務(wù)監(jiān)督委員會作用“很大”的村莊民主會議整體頻率更高。

表11 村務(wù)監(jiān)督委員會作用評價與村莊民主評議會議召開頻率(單位：個；%)

由上表可見，村民監(jiān)督理事會并沒有合格履行“召開民主評議會”的基本職能，不合格體現(xiàn)在兩個方面：一是不召開民主評議的村莊依然眾多，許多村民理事會成為“橡皮圖章”，未能給村民的民主監(jiān)督提供平臺保障；二是出現(xiàn)“推責(zé)卸責(zé)”“條塊扯皮”的現(xiàn)象，許多村民監(jiān)督委員會并不主動成為民主評議會召開的主體部門，反而是村委會來組織召開民主評議會，考慮我國村兩委的人員設(shè)置情況，這極易導(dǎo)致“評議”部門與被“評議”者形成“同構(gòu)合并”關(guān)系，進而出現(xiàn)“自己組織村民評議自己”的不規(guī)范現(xiàn)象。這兩個方面都導(dǎo)致了村民監(jiān)督委員會在召開“民主評議會”方面收效甚微。

三、基于現(xiàn)狀分析基礎(chǔ)上的“民主功能”建構(gòu)

在協(xié)商民主理論視域下，村務(wù)監(jiān)督委員會在推進村務(wù)公開、完善民主評議等方面取得了一定的作用。但依舊存在著突出問題：一是基本職能不履行，許多村務(wù)監(jiān)督委員會未按照法律法規(guī)履行民主評議等職能；二是職能履行不充分，許多村務(wù)監(jiān)督委會在推進村務(wù)公開、召開民主大會等方面盡管依法依規(guī)“履職”，但收效不大；三是村務(wù)監(jiān)督委員會的基本職權(quán)應(yīng)該給予進一步厘清，首先是對村務(wù)監(jiān)督在村務(wù)公開的監(jiān)督范圍、權(quán)限等問題還應(yīng)進一步明確。村務(wù)監(jiān)督委會應(yīng)該不僅局限于既有職能的范圍，其職能種類、層次應(yīng)該有更進一步的發(fā)展，進行三方面的“民主功能”建構(gòu)。

(一)“能力支持”功能

“協(xié)商民主”的發(fā)展需要有序有效的政治參與，而政治參與離不開有效的公民參與主體，這就需要進行積極的“公民訓(xùn)練”。當(dāng)前，村務(wù)監(jiān)督委員會的履行不盡如人意，很大程度上是由于村民的民主素養(yǎng)缺乏，對民主監(jiān)督程序缺乏實際的理解。

在這一問題背景下，村務(wù)監(jiān)督委員會積極參與到村民民主素質(zhì)的培育工作上去，使村民能夠經(jīng)歷充分的“公民訓(xùn)練”進而能知曉維護自己權(quán)利的渠道與方法。這將更加有利于村務(wù)監(jiān)督委會民主監(jiān)督職能發(fā)揮。同時，在國家治理的意義上，村民如果通過村務(wù)監(jiān)督委員會解決了民主監(jiān)督問題，將能更有利于實現(xiàn)“小事不出門，大事不出村，矛盾不上交”的權(quán)能化基層治理狀態(tài)。這就需要村務(wù)監(jiān)督委員會具備強有力的“能力支持”功能，使村民能夠以更加理性、成熟的能力素養(yǎng)參與到基層協(xié)商民主的過程中去。

(二)“民主程序化”功能

馬克思經(jīng)典作家往往會從“多數(shù)人決定的組織形式”方面來討論民主，民主的組織形式往往要求民主程序的規(guī)則化、理性化，現(xiàn)如今，我國鄉(xiāng)村中大量的民主形式都存在著履行不規(guī)范甚至沒有履行等現(xiàn)象，這與制度的外部性與制度的內(nèi)嵌性都有著密切的聯(lián)系。村莊人口的結(jié)構(gòu)及流動、村委會功能強弱都成為了影響民主制度運行的重要外部性因素。同樣，由于村委會各部門的職能交叉、部門交叉以及人員交叉，導(dǎo)致民主會議等形式容易淪為“走過場”、“賣人情”的平臺，進而異化了它的初始功能。

而村務(wù)監(jiān)督委員會作為獨立行使監(jiān)督職能的新興部門，本身具備可以整合外部性因素及理順內(nèi)嵌性因素的制度潛質(zhì)。這一潛質(zhì)的發(fā)揮，更多是通過“程序化”的路徑來實現(xiàn)的。就農(nóng)村民主的推進而言，村務(wù)監(jiān)督委員會可以在監(jiān)督過程中，運用法律法規(guī)，一是將村民的民主參與過程進一步程序化、規(guī)范化、公開；二是讓原有民主機制的運行更為符合它的內(nèi)在機理。

(三)“財務(wù)整合”功能

村民理財是村務(wù)監(jiān)督委員會的重要職能，而村集體資產(chǎn)以及個人資產(chǎn)的分配與獲取是我國諸多農(nóng)村的重大民主議題之一，作為理論上參照系的社區(qū)委員會，也推行了諸多具備實踐價值的財務(wù)公開預(yù)算及決算的模式樣態(tài)，其中典型代表就是浙江的“溫嶺”模式。它的協(xié)商民主模式，在發(fā)展中居于全國前列，被社會各界予以高度評價。

這更為韓福國[7]、郎友興[8]等學(xué)者所肯定。財務(wù)的公開措置是“溫嶺模式”得以發(fā)展生根的關(guān)鍵要素。由此可見，對于村集體財產(chǎn)與資產(chǎn)的分配中“誰分配”與“分配給誰”等問題的回答，將成為推進協(xié)商民主過程中的核心議題及重要物質(zhì)動力。

而村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)以程序化公開的財務(wù)整合方式，使之成為推進鄉(xiāng)村協(xié)商民主的重要“調(diào)節(jié)器”，“財務(wù)整合”具有兩個方面的意義：一是夯實村民民眾參與的動力機制，使之更為主動地參與民主的過程中去；二是能進一步減少村民對本村利益結(jié)構(gòu)的認(rèn)知撕裂，減少由于“囚徒的困境”導(dǎo)致村民對本村村務(wù)的誤解與對抗；三是可以承擔(dān)“公民訓(xùn)練”的附加職能，使村民在財務(wù)監(jiān)督工作的參與過程中感知民主程序，健全民主素養(yǎng)。

四、結(jié)論與討論

依據(jù)全國性大調(diào)查，可以看出：當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會在基層的設(shè)置及發(fā)展取得了特定條件下的歷史成就，但受制度落實、信息不對稱、社會結(jié)構(gòu)等因素影響，依舊面臨著在村民中知曉度低、職能履行不到位、職能空間有限等具體問題。同時，在協(xié)商民主理論視域下，村務(wù)監(jiān)督委員會依舊可以拓展廣闊的職能空間，應(yīng)積極建構(gòu)“能力支持”“民主程序化”“財務(wù)整合”等三大功能，“能力支持”是培育協(xié)商民主主體并使村務(wù)監(jiān)督委員會基本職能“落地”的必要渠道，“程序化民主”是推進協(xié)商民主過程及理性化的重要保障，“財務(wù)整合”功能將成為農(nóng)村協(xié)商民主的內(nèi)生動力。

其中，在相互關(guān)系上，“能力支持”功能是“民主程序化”和“財務(wù)整合”功能的前提條件，“程序化”民主功能是“能力支持”“財務(wù)整合”功能兌現(xiàn)的機制路徑與必要保障，“財務(wù)整合”功能則是“民主程序化”和“能力支持”兩大功能實現(xiàn)的核心動力。

在黨和國家實施鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略的背景下，推進協(xié)商民主過程應(yīng)積極嵌套入村級治理體系，圍繞“治理有效”的治理目標(biāo)發(fā)揮作用。而村務(wù)監(jiān)督委員會具備巨大的“民主提現(xiàn)”價值，在三大功能的建構(gòu)及互動背景意義上，我國農(nóng)村地區(qū)的協(xié)商民主將能進一步邁向“理性化”“公開化”“法治化”“制度化”的演進軌跡。這對于推進國家治理能力及治理體系現(xiàn)代化，達(dá)成“鄉(xiāng)村振興”目標(biāo)有著不可忽視的關(guān)鍵性作用。