熊秋紅

《法律援助法》的出臺(tái)，無(wú)論是在中國(guó)法治史上，還是在中國(guó)人權(quán)發(fā)展史上，都是一個(gè)重大事件。對(duì)于這樣一個(gè)重大事件，首要的問(wèn)題是如何進(jìn)行總結(jié)和評(píng)論。圍繞《法律援助法》的制度創(chuàng)新和發(fā)展問(wèn)題，進(jìn)行三點(diǎn)歸納和兩點(diǎn)討論。

一、《法律援助法》的立法歷程、立法目標(biāo)和制度創(chuàng)新

第一，關(guān)于法律援助的立法歷程，主要分為三個(gè)階段。一是分散式立法階段。從1994年司法部原部長(zhǎng)肖揚(yáng)創(chuàng)立國(guó)家法律援助制度，到同年廣東建立中國(guó)第一家法律援助機(jī)構(gòu)，之后在其余各省市開(kāi)展試點(diǎn)。及至1996年修訂的刑事訴訟法和《律師法》分別對(duì)法律援助制度作出明確規(guī)定。二是行政性立法階段，即以2003年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《法律援助條例》為標(biāo)志，司法部作為法律援助的主管部門(mén)隨后發(fā)布了一系列的規(guī)范性文件。三是全國(guó)人大立法階段，類似于一種“法典化”階段。事實(shí)上法律援助立法的醞釀時(shí)間是漫長(zhǎng)的，筆者關(guān)注到2011年就有人大代表在全國(guó)人大會(huì)上提出了制定《法律援助法》的議案。2012年，司法部就有領(lǐng)導(dǎo)明確表態(tài)《法律援助法》出臺(tái)的條件已經(jīng)日趨成熟，而且建議全國(guó)人大常委會(huì)將其納入立法規(guī)劃。到如今《法律援助法》的正式發(fā)布，可謂是“十年磨一劍”“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。因?yàn)椤斗稍ā返尼j釀時(shí)間比較長(zhǎng)，且經(jīng)過(guò)了廣泛而深入地討論，這部法律整體上而言是比較成熟的。

第二，關(guān)于《法律援助法》的立法目標(biāo)。從學(xué)術(shù)界的視角來(lái)看，《法律援助法》在理論上其實(shí)是沒(méi)有較大爭(zhēng)議的，關(guān)鍵是在技術(shù)層面上要解決法律援助保障的廣度與深度、數(shù)量與質(zhì)量如何把控的問(wèn)題。因此，法律援助立法是以實(shí)踐問(wèn)題為導(dǎo)向的，而法律援助制度在實(shí)踐中存在著六大問(wèn)題：（1）服務(wù)供給不足;（2）資源分配不均;（3）覆蓋范圍偏窄;（4）保障機(jī)制不充分;（5）援助質(zhì)量不高;（6）便民措施不健全。事實(shí)上針對(duì)這六大問(wèn)題，2015年中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》提出了三個(gè)方面的要求，即擴(kuò)大法律援助范圍、提高法律援助質(zhì)量以及提高法律援助保障能力。這三個(gè)方面的要求簡(jiǎn)而言之就是“廣覆蓋、高質(zhì)量、強(qiáng)保障”。在“廣覆蓋”這一部分中，除了《法律援助法》第25條擴(kuò)大刑事法律援助范圍之外，依據(jù)《法律援助法》第31條規(guī)定，民事法律援助事項(xiàng)范圍也新增兩類情形：一類是“請(qǐng)求工傷事故、交通事故、食品藥品安全事故、醫(yī)療事故、人身?yè)p害賠償”;另外一類是“請(qǐng)求固體廢物污染、水污染等環(huán)境污染損害賠償”。此外，法律援助覆蓋人群除了包括經(jīng)濟(jì)困難的公民以外，還包括其他特殊群體，例如《法律援助法》第32條規(guī)定的“英雄烈士近親屬為維護(hù)英雄烈士的人格權(quán)益”，可以提出法律援助申請(qǐng)，還有“因見(jiàn)義勇為行為主張相關(guān)民事權(quán)益”?！案哔|(zhì)量”要求則在《法律援助法》中有諸多條款得以體現(xiàn)，比如明確法律援助機(jī)構(gòu)和人員的義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)法律援助工作的監(jiān)督，還有完善相關(guān)的法律援助運(yùn)行機(jī)制?！皬?qiáng)保障”則通過(guò)全面完善經(jīng)費(fèi)保障、機(jī)構(gòu)保障、設(shè)施保障和隊(duì)伍保障來(lái)實(shí)現(xiàn)。

前面兩點(diǎn)歸納都是針對(duì)法律援助制度發(fā)展不同，第三點(diǎn)歸納是關(guān)于制度創(chuàng)新方面的總結(jié)。制度創(chuàng)新是指相對(duì)于其他國(guó)家和地區(qū)的法律援助制度而言，中國(guó)的法律援助制度有何特色和創(chuàng)新之處。通過(guò)仔細(xì)研讀《法律援助法》，很難認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)創(chuàng)立一種法律援助制度的中國(guó)模式，這不是一個(gè)宏觀層面的整體制度創(chuàng)新，而是在細(xì)節(jié)之中體現(xiàn)新意。例如，為弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，《法律援助法》將維護(hù)英烈的人格權(quán)和見(jiàn)義勇為行為納入法律援助范圍。又比如，為處理委托辯護(hù)和法律援助之間的關(guān)系，在中國(guó)的強(qiáng)職權(quán)主義下，可能會(huì)產(chǎn)生法律援助限制和侵害當(dāng)事人委托辯護(hù)權(quán)利的現(xiàn)象，《法律援助法》第27條對(duì)此問(wèn)題作出專門(mén)規(guī)定。再比如，提供法律援助的主體包括律師、法律援助志愿者以及基層的法律工作者，而基層法律工作者群體來(lái)源于中國(guó)的基層法律服務(wù)制度，這是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律服務(wù)制度?！斗稍ā芬?guī)定的具體的、微觀的制度創(chuàng)新不容小覷。目前在討論習(xí)近平法治思想時(shí)，法理學(xué)者都在闡釋習(xí)近平法治思想的宏大體系。作為訴訟法學(xué)者，除了要學(xué)習(xí)和把握習(xí)近平法治思想的精髓之外，還需要去關(guān)注宏觀法治之外的微觀法治和抽象法治之外的具體法治，通過(guò)一點(diǎn)一滴的努力，推動(dòng)具體法治的實(shí)現(xiàn)。

二、《法律援助法》的性質(zhì)及權(quán)利屬性

第一，關(guān)于《法律援助法》的性質(zhì)?！斗稍ā放c訴訟法有交叉，但其主要不是訴訟法，其本質(zhì)上屬于社會(huì)法。法律援助立法工作是由全國(guó)人大常委會(huì)法工委的社會(huì)法室負(fù)責(zé)的;《法律援助法》第1條指明，法律援助是公共法律服務(wù)體系的組成部分，表明其具有社會(huì)法的性質(zhì)。作為社會(huì)法，《法律援助法》要解決的是工業(yè)化以后帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，主要是貧富差距問(wèn)題，解決問(wèn)題的主要方式是國(guó)家通過(guò)干預(yù)或者積極主動(dòng)作為來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人群及其他弱勢(shì)群體的保護(hù)。有社會(huì)法學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)法調(diào)整的是形式平等而實(shí)質(zhì)不平等的社會(huì)關(guān)系。社會(huì)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，在原有的公法和私法的界分之外，又創(chuàng)設(shè)出稱之為“第三法域”的類別。2008年我國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，2011年宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，該體系具有七大法律部門(mén)，社會(huì)法是其中之一。在整個(gè)社會(huì)主義的法律體系當(dāng)中，社會(huì)法是相對(duì)薄弱的版塊，其立法難度偏大，因?yàn)橐鉀Q的是社會(huì)保障的廣度和深度問(wèn)題。在社會(huì)法領(lǐng)域，國(guó)家要通過(guò)稅收和國(guó)家財(cái)富的再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)超越形式平等的更高層面的社會(huì)公平。為實(shí)現(xiàn)這一崇高目標(biāo)，在社會(huì)法立法的過(guò)程中更為強(qiáng)調(diào)的是開(kāi)門(mén)立法和民主立法。因而可以看到，《法律援助法》在整個(gè)出臺(tái)的過(guò)程中是廣開(kāi)言路的，社會(huì)參與度非常高。

第二，《法律援助法》所保障的公民獲得法律援助的權(quán)利性質(zhì)。作為刑事訴訟法學(xué)者，當(dāng)提到法律援助就會(huì)聯(lián)想到刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，還有《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條中保障被追訴人獲得免費(fèi)的法律援助的規(guī)定，因而認(rèn)為獲得法律援助的權(quán)利就是一種訴訟權(quán)利，在權(quán)利屬性上屬于公民權(quán)利和政治權(quán)利的范疇。但是，還有一部國(guó)際人權(quán)公約——《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，其保障的權(quán)利是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和平等權(quán)，可以將此類權(quán)利稱之為社會(huì)權(quán)利。如何界定公民獲得法律援助的權(quán)利屬性？在刑事訴訟中，法律援助權(quán)對(duì)于被追訴人和被害人而言，是對(duì)其所享有的辯護(hù)權(quán)和訴訟代理權(quán)的一種保障。而辯護(hù)權(quán)和訴訟代理權(quán)背后所欲實(shí)現(xiàn)的是對(duì)公民的人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)等權(quán)利的保障?？梢钥吹?，公民獲得法律援助的權(quán)利在本質(zhì)上是保障平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即在性質(zhì)上屬于社會(huì)權(quán)利。在民事訴訟和非訴訟領(lǐng)域，也是如此，賦予公民獲得法律援助的權(quán)利，是為了平等地保障其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)在改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)權(quán)利得到快速的發(fā)展，被視為“改革開(kāi)放之子”。因此，得以出臺(tái)的《法律援助法》也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。

作為一種社會(huì)權(quán)利，獲得法律援助權(quán)主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是以國(guó)家保障為主、社會(huì)承擔(dān)責(zé)任為輔。二是最需要享有社會(huì)權(quán)利的往往是對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)最少的人，實(shí)際上是國(guó)家和社會(huì)都在幫扶特別需要享受社會(huì)權(quán)利的這一部分群體，所以這種權(quán)利具有他助性。三是這種權(quán)利在保障程度上是剛?cè)岵?jì)的，即在立法上需要保留必要的彈性空間。因?yàn)樵擁?xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度取決于支撐權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件，即權(quán)利保障程度高度依賴于國(guó)家的財(cái)政稅收和國(guó)家財(cái)富再分配的能力。國(guó)家和社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體或者特殊人群提供幫助時(shí)，不能超出國(guó)家和社會(huì)所能承受的范圍。該權(quán)利是一種發(fā)展性的權(quán)利，最早階段是一種補(bǔ)缺性的狀態(tài)，僅針對(duì)最急需的情形，提供最基本、最低限度的保障，發(fā)展到一定程度時(shí)，則是提供適度普惠性的保障。因此，可以看到，目前《法律援助法》相對(duì)于國(guó)務(wù)院的《法律援助條例》，對(duì)于法律援助權(quán)的保障，在廣度和深度上已經(jīng)有顯著的進(jìn)步。

這種社會(huì)權(quán)利的保障在中國(guó)具有特殊的意義。自古到今，中國(guó)都具有重民生的傳統(tǒng)，而保障社會(huì)權(quán)利是社會(huì)主義的一項(xiàng)本質(zhì)要求。從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，我國(guó)的《法律援助法》已經(jīng)在條件許可的范圍內(nèi)，力求最大程度地保障公民獲得法律援助的權(quán)利?！斗稍ā纷鳛樯鐣?huì)法、作為訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制的保障法，所要實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)生活中看得見(jiàn)、摸得著的公平正義，其功在當(dāng)代、利在千秋！