王冰冰

摘要：黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，是由特定黨組織單獨(dú)制定，特定黨組織與特定國(guó)家機(jī)關(guān)、中央軍事委員會(huì)聯(lián)合制定的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施，以提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平、增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為價(jià)值旨趣的行為規(guī)范。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度具有制度規(guī)范政治性、調(diào)適廣度全面性、內(nèi)容層次“雙觀”性、展現(xiàn)形式多樣性等鮮明特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度以鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為核心要義，以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)使命為根本目的，以提高黨的領(lǐng)導(dǎo)效能為基本指針，以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)工作為實(shí)踐遵循，不斷加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升黨的依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)能力，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供強(qiáng)大的制度支撐。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度;黨內(nèi)法規(guī)制度

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2021）11-0031-09

2016年12月，中共中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），依據(jù)調(diào)整規(guī)范內(nèi)容的不同，將黨內(nèi)法規(guī)制度的體系構(gòu)成設(shè)計(jì)為“1+4”的基本框架，即“在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊”[1]?！包h的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分正式“出道”，開始作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)術(shù)命題進(jìn)入學(xué)者們的研究視野。而且，《意見》明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐的制度載體，指出要“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證”[1]511。因而，闡明黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的科學(xué)內(nèi)涵，明晰其基本特征，明確其功能價(jià)值，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)工作、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)職能、鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位具有重要意義。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的概念

探析黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的概念必須遵從黨內(nèi)法規(guī)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)雙重邏輯，既要滿足黨內(nèi)法規(guī)制度體系的相關(guān)規(guī)定，也要符合黨的領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐要求。由于目前尚無(wú)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的權(quán)威定義，通過(guò)辨析與其相關(guān)的若干重要概念，可以進(jìn)一步明確黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的內(nèi)涵與外延;通過(guò)明晰黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)體系，可以建構(gòu)起深刻認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的框架。

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”概念界定

要從理論上探析黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的科學(xué)內(nèi)涵，必須從“黨內(nèi)法規(guī)制度”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兩個(gè)方面對(duì)這一復(fù)合型概念進(jìn)行深入解讀，以此明確黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的制定主體、規(guī)范客體、調(diào)適對(duì)象、基本屬性、外在形式等，為完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

1.“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”之所屬范疇考察。從黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的所屬來(lái)看，其本身作為一種“黨內(nèi)法規(guī)制度”而存在。當(dāng)前已頒布實(shí)施的中央文件尚未對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)制度”進(jìn)行權(quán)威界定，但學(xué)術(shù)界已有許多學(xué)者從不同側(cè)面對(duì)此主題進(jìn)行了積極探索，積累了一批重要的研究成果。在目前權(quán)威的中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“黨內(nèi)法規(guī)制度”為篇名檢索到441篇文獻(xiàn)，以“黨內(nèi)法規(guī)制度”為關(guān)鍵詞更是檢索到936條結(jié)果。在已有研究中，有學(xué)者直接提出“黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的總稱”[2]，也有學(xué)者間接指出黨內(nèi)法規(guī)制度由黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件組成，如“黨內(nèi)法規(guī)制度體系就是以數(shù)量和種類眾多的黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件為載體，……旨在形成一個(gè)科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有序的集合體”[3]?！包h內(nèi)法規(guī)制度出現(xiàn)了一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問(wèn)題，特別是有的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件滯后于實(shí)踐的發(fā)展和形勢(shì)任務(wù)的需要，……有的相互交叉重復(fù)、沖突打架。”[4]黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程明顯加快，“首次繪制了黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)的藍(lán)圖，……首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以集中清理”[5]，等等。基于目前對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨內(nèi)規(guī)范性文件”的權(quán)威界定、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要以及黨內(nèi)治理的內(nèi)在邏輯（良法—善治），可以從五個(gè)方面考察黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)涵：一是制定主體，即黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市黨委三方面主體;二是本質(zhì)特征，即體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志;三是規(guī)范事項(xiàng)，即黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng);四是實(shí)施保障，即黨的紀(jì)律;五是鄰近屬概念，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制度的功用是規(guī)范黨組織和黨員的行為，即一種行為規(guī)范。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”屬于“黨內(nèi)法規(guī)制度”，但又有不同于黨內(nèi)法規(guī)制度的獨(dú)特之處，主要在于制定主體和規(guī)范事項(xiàng)的差別。黨章作為黨的根本大法，統(tǒng)領(lǐng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)作用和領(lǐng)導(dǎo)工作作出明確規(guī)定，指出“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[6]78，領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治、繁榮社會(huì)主義先進(jìn)文化、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明。黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)超出各級(jí)各類黨組織及廣大黨員的范圍，覆蓋中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全領(lǐng)域、包羅黨政軍民學(xué)諸方面工作，貫穿黨內(nèi)治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理整體鏈條的各環(huán)節(jié)。因而，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度不僅由黨的工作機(jī)關(guān)單獨(dú)制定，還經(jīng)常以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式予以發(fā)布。就黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的制定主體而言，既包括中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、中央政治局，中共中央辦公廳、宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)等黨中央部門機(jī)構(gòu)，也囊括全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)、最高人民法院、最高人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)，還涵蓋省、自治區(qū)、直轄黨委和人民政府，以及中央軍事委員會(huì)?？梢杂谩疤囟h組織、特定國(guó)家機(jī)關(guān)及中央軍事委員會(huì)”指代黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的制定主體。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的規(guī)范事項(xiàng)，與“黨內(nèi)法規(guī)制度”的差別主要體現(xiàn)在前者僅規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即調(diào)整黨與人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體等非黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并不涉及黨組織之間、黨員之間及黨組織和黨員之間的黨內(nèi)關(guān)系。因此，可以將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的概念界定為：特定黨組織單獨(dú)制定，特定黨組織與特定國(guó)家機(jī)關(guān)、中央軍事委員會(huì)聯(lián)合制定的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的行為規(guī)范。

2.“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”之制度載體考察。雖然第一次正式提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”命題，是2016年12月中共中央出臺(tái)的《意見》，但其作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐的制度載體，貫穿于黨的革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的各個(gè)歷史時(shí)期。新民主主義革命時(shí)期，黨確立嚴(yán)密集中的領(lǐng)導(dǎo)原則，圍繞民族獨(dú)立和人民解放的任務(wù)，制定一系列黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨沿用戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則，圍繞社會(huì)主義的確立與建設(shè)，積極探索領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的法規(guī)制度，不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位;改革開放新時(shí)期，黨堅(jiān)持民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)原則，圍繞政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，逐步修復(fù)、規(guī)范與優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，提升黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義不斷開創(chuàng)新局面的能力和水平;新時(shí)代，黨堅(jiān)持全面領(lǐng)導(dǎo)原則，圍繞帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)起來(lái)”的新使命，全面推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度體系化與專門化建設(shè)，以指引、預(yù)測(cè)和規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)?；厮輾v史實(shí)踐，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到優(yōu)、從局部到全面、從探索到規(guī)范、從分散到系統(tǒng)、從零散制定到專門立法的發(fā)展演變歷程，始終堅(jiān)持圍繞黨在各個(gè)歷史時(shí)期的使命任務(wù)，不斷提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

綜上，結(jié)合所屬范疇和制度載體兩方面分析，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”的概念可界定為：特定黨組織單獨(dú)制定，特定黨組織與特定國(guó)家機(jī)關(guān)、中央軍事委員會(huì)聯(lián)合制定的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施，以提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平、增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為旨趣的行為規(guī)范。

（二）辨析與“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”相關(guān)重要概念

為了更加準(zhǔn)確地把握黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的科學(xué)內(nèi)涵，有必要對(duì)與“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度” 相關(guān)的重要概念進(jìn)行辨析，主要以“領(lǐng)導(dǎo)”為不變量，分辨和厘清黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制之間的內(nèi)涵差異和相互聯(lián)系。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是依據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則確立的，通過(guò)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、成員配備和運(yùn)行模式等作出相關(guān)規(guī)定，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)工作和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的規(guī)則和程序。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。因而，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是居于統(tǒng)領(lǐng)地位的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，是其他各項(xiàng)制度的“根”和“魂”，是推進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理的關(guān)鍵所在。

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”，并對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系作出系統(tǒng)全面的規(guī)劃部署，即建立“不忘初心、牢記使命”的制度以堅(jiān)定黨的理想信念，完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度以保障全黨政治過(guò)硬，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度以堅(jiān)守黨的價(jià)值追求，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度以做到本領(lǐng)高強(qiáng)，完善全面從嚴(yán)治黨制度以推進(jìn)自我革命。這六個(gè)方面的具體制度架構(gòu)起黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的“四梁八柱”，形成一個(gè)目標(biāo)統(tǒng)一、內(nèi)涵豐富、邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、共同發(fā)力的科學(xué)制度體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，因而前者的外延明顯小于后者，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在制定主體、規(guī)范事項(xiàng)和表現(xiàn)形式三個(gè)方面。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度具有特定的制定主體，而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度對(duì)制定主體的層級(jí)和類型無(wú)特殊規(guī)定，相對(duì)而言范圍更為寬泛。其次，在規(guī)范事項(xiàng)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度主要規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的活動(dòng)，調(diào)整黨與人大、政府、政協(xié)、社會(huì)組織等之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不僅保障實(shí)現(xiàn)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，也貫穿于黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)及反腐敗斗爭(zhēng)等七個(gè)方面，即“5+1+1”框架，全面推進(jìn)黨的自身建設(shè)。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施，而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的貫徹落實(shí)除依靠強(qiáng)制性的剛性約束之外，還有黨在長(zhǎng)時(shí)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良作風(fēng)、優(yōu)良傳統(tǒng)和良好工作慣例等。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。“體制”是“制度”外在表現(xiàn)形式的觀點(diǎn)在理論界、學(xué)術(shù)界得到肯定[7]。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的外在表現(xiàn)形式，是黨在治國(guó)理政中的具體組織形式、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力結(jié)構(gòu)、具體領(lǐng)導(dǎo)舉措及運(yùn)行機(jī)制的總稱，可分為“硬件”與“軟件”兩部分，“硬件”即指黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的具體組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任權(quán)限劃分及規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的制度體系，“軟件”即指依據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則和權(quán)力配置所形成的運(yùn)行機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制決定著黨的執(zhí)政方式，是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵因素。

黨的十九大報(bào)告將“完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”作為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容加以強(qiáng)調(diào)，黨的十九屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的綱領(lǐng)性文件，強(qiáng)調(diào)健全黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)重大工作的體制機(jī)制、深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制同向發(fā)力，同樣是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，同樣是服務(wù)于鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但兩者也具有明顯的區(qū)別。從名稱上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度具有較高的辨識(shí)度，當(dāng)前一般以條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、意見、通知等專屬名稱出現(xiàn)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在名稱上則未呈現(xiàn)顯著特征。從內(nèi)容上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制不僅包括靜態(tài)的制度，還包括制度執(zhí)行、權(quán)力運(yùn)行等動(dòng)態(tài)機(jī)制，而黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度則表現(xiàn)為靜態(tài)文本呈現(xiàn)。從功能來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制既包括黨組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制，即調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，使黨內(nèi)上下級(jí)之間高效通達(dá)，同級(jí)之間“左右”協(xié)同、有序運(yùn)行;也包括黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制，調(diào)整黨與國(guó)家、社會(huì)之間的關(guān)系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)集中統(tǒng)一、井然有序。而黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度僅規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即調(diào)整黨與人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體等非黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并不涉及黨組織之間、黨員之間及黨組織和黨員之間的黨內(nèi)關(guān)系。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)體系

從存量與增量的視角來(lái)看，當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度數(shù)量多、體量大。因而，明晰黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)體系，構(gòu)建綱舉目張的“框架”，可為全面深刻認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度體系提供向?qū)А?/p>

1.以領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)為劃分依據(jù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是通過(guò)規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的活動(dòng)，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。依據(jù)黨領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)的不同，可將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度劃歸為15個(gè)方面，主要包括：領(lǐng)導(dǎo)人大工作、政府工作、機(jī)構(gòu)編制工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、法治建設(shè)工作、宣傳教育工作、科技文化工作、國(guó)防軍隊(duì)工作、生態(tài)環(huán)保工作、人才工作、農(nóng)村工作、企事業(yè)單位工作、民生工作、群團(tuán)社組工作及其他工作等。比如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見》《中央軍委關(guān)于深化國(guó)防和軍隊(duì)改革的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等。需要指出的是，并非所有的法規(guī)制度都可完全清晰明確地劃歸為某一方面，部分法規(guī)制度可同時(shí)隸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上的領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)。比如，2019年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，既可屬于黨領(lǐng)導(dǎo)政府工作的法規(guī)制度，也可劃歸為黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的法規(guī)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)既要立足全局要求，也要堅(jiān)持“協(xié)調(diào)各方”的原則，統(tǒng)籌好黨與各級(jí)各類非黨組織之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排好黨領(lǐng)導(dǎo)各方面的工作，推進(jìn)形成相互配合、共同發(fā)力的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度體系。

2.以內(nèi)容構(gòu)成為劃分依據(jù)。文本內(nèi)容是探析黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)。從內(nèi)容構(gòu)成來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度可分為綜合統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)制度、基礎(chǔ)主干性法規(guī)制度和從屬配套性法規(guī)制度。

綜合統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)制度，是從整體上規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)，即規(guī)范內(nèi)容比較廣泛，涵蓋黨領(lǐng)導(dǎo)多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)方面的工作，著重規(guī)范“面”上的領(lǐng)導(dǎo)工作。比如，2004年9月審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》、2013年11月審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》等，都從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多個(gè)方面對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行部署，系統(tǒng)謀劃黨的全方位領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)?；A(chǔ)主干性法規(guī)制度，是指為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)某一方面工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，從指導(dǎo)思想、遵循原則、體制機(jī)制、主要任務(wù)、保障措施、考核監(jiān)督等方面對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出系統(tǒng)規(guī)定，著重規(guī)范“線”上的領(lǐng)導(dǎo)工作。比如，中共中央頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》等，將黨領(lǐng)導(dǎo)某一方面工作的總體要求、基本政策和優(yōu)良傳統(tǒng)等以黨內(nèi)法規(guī)的形式確定下來(lái)，為黨開展某一方面領(lǐng)導(dǎo)工作提供總依據(jù)。從屬配套性法規(guī)制度，是指依附于基礎(chǔ)主干性法規(guī)制度并與之相配套的法規(guī)制度，效力層級(jí)上屬于下位法規(guī)制度，制定時(shí)要以基礎(chǔ)主干性法規(guī)為依據(jù)，且不得與其相抵觸，著重規(guī)范“點(diǎn)”上的領(lǐng)導(dǎo)工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)工作在全面考慮、通盤規(guī)劃、合理布局、科學(xué)配置的基礎(chǔ)上，要求準(zhǔn)確識(shí)別發(fā)展進(jìn)程中的痛點(diǎn)難點(diǎn)和“中梗阻”，精細(xì)配套、精準(zhǔn)發(fā)力，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相統(tǒng)一、頂層設(shè)計(jì)與分層銜接相統(tǒng)一、定力保持與改革創(chuàng)新相統(tǒng)一，推進(jìn)形成層次清晰、系統(tǒng)集成、各安其位、各展其長(zhǎng)、協(xié)同高效的法規(guī)制度體系。

3.以名稱規(guī)范為劃分依據(jù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的名稱規(guī)范屬于形式范疇，反映黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的基本內(nèi)容、文體特征和效力位階，對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的制定與執(zhí)行發(fā)揮著重要作用。在現(xiàn)行有效的黨的中央領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中，以名稱規(guī)范為劃分依據(jù)，可將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度分為條例、規(guī)定、辦法、意見、通知、決定及其他等七種類別，這七類按照文體特征可分為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范性文件兩部分。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)主要有條例、規(guī)定、辦法三種文體。這三種文體在內(nèi)容表述上使用條款方式，在體例結(jié)構(gòu)上以編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等為結(jié)構(gòu)單位，在效力位階上可分為條例和規(guī)定、辦法兩個(gè)層次。條例是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的某一領(lǐng)域或某一方面工作作出全面規(guī)定，為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)提供基本遵循;規(guī)定和辦法是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的某一方面工作作出具體詳細(xì)的規(guī)定。其中，規(guī)定的規(guī)范范圍集中、措施要求具體，辦法具有程序完備、可操作性強(qiáng)的特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范性文件主要包括意見、通知、決定及其他文體。由于其大多是對(duì)一些具體事項(xiàng)作出相關(guān)規(guī)定，因而在內(nèi)容表述和體例結(jié)構(gòu)上沒有固定模式，效力位階、權(quán)威性和穩(wěn)定性相對(duì)較低。此外，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范性文件在名稱規(guī)范和體例結(jié)構(gòu)上還常出現(xiàn)復(fù)合文體，即名稱中同時(shí)出現(xiàn)兩種文體，在體例結(jié)構(gòu)上采取同時(shí)出現(xiàn)兩種文體但不交叉使用的模式。比如，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見>的通知》，在名稱中同時(shí)出現(xiàn)“意見”和“通知”，但最終文體為“通知”，在體例結(jié)構(gòu)上先用“通知”，爾后附上“意見”的全文。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的特征

特征是事物的獨(dú)特標(biāo)志或象征，是事物本質(zhì)的外化。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度具有鮮明特征，這些特征賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度更為立體、更加生動(dòng)的形象。

（一）制度規(guī)范的政治性

“政治是在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將其付諸實(shí)施的活動(dòng)?！盵8]黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與政治是緊密相連的，需要依靠政治因素的推動(dòng)得以形成。同時(shí)，其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)又受制于政治任務(wù)、政治環(huán)境和政治條件。政治性是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的靈魂，決定其發(fā)展方向，要求其實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)行為等方面對(duì)于法治理念和制度規(guī)范的集中表達(dá)?！笆善埔?，而不可奪堅(jiān);丹可磨也，而不可奪赤。”[9]50制度規(guī)范的政治性，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度始終緊握正確政治方向，堅(jiān)定站穩(wěn)政治立場(chǎng)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。正確的政治方向是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的靈魂。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在積極汲取馬克思主義經(jīng)典作家的智慧理論，吸取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精華，攝取國(guó)外政治文明智慧的同時(shí)，始終圍繞確立和發(fā)展社會(huì)主義的根本方向，始終堅(jiān)持全面貫徹執(zhí)行黨的政治路線，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，審時(shí)度勢(shì)、高屋建瓴地推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度創(chuàng)新性發(fā)展。人民立場(chǎng)是黨的根本政治立場(chǎng)，黨群關(guān)系是黨的領(lǐng)導(dǎo)的邏輯起點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)工作的制度載體，要堅(jiān)守人民立場(chǎng)、恪守為民宗旨、永葆人民情懷，矢志不渝地為人民謀地位、謀利益、謀幸福，將黨的領(lǐng)導(dǎo)使命與擔(dān)當(dāng)融注進(jìn)人民心中，構(gòu)筑起黨與人民水乳交融心連心、風(fēng)雨同舟共命運(yùn)的民族共同體。維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是制度規(guī)范政治性的重要體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是成文的剛性的規(guī)矩，是黨開展領(lǐng)導(dǎo)工作的嚴(yán)明準(zhǔn)繩和嚴(yán)正標(biāo)尺，為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)提供基本遵循、基本依據(jù)和制度保障。經(jīng)常開啟政治巡視“探照燈”，掃描思想上的虛無(wú)主義、原則上的搖擺主義、執(zhí)行上的形式主義，克服下定決心、力拍胸脯卻流于空喊口號(hào)、紙上談兵等表面化行為，保證各級(jí)黨組織和全體黨員積極響應(yīng)黨中央倡導(dǎo)、貫徹執(zhí)行黨中央決定，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）調(diào)適廣度的全面性

“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵6]16這一論述從空間地域和領(lǐng)導(dǎo)客體的視角強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)適廣度上的全面性，也明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度涉及黨統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo) “五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的各個(gè)方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在調(diào)適廣度上的全面性，并非停留在抽象化、空洞化的理論探討，而是通過(guò)黨組制度的“嵌入”，通過(guò)內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制架構(gòu)起黨與國(guó)家、社會(huì)中的非黨組織之間的嚴(yán)密的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在黨的組織體系中，有縱橫兩個(gè)向度上的制度設(shè)計(jì)，縱向上通過(guò)自上而下的組織延展，形成“中央組織—地方組織—基層組織”的領(lǐng)導(dǎo)模式，橫向上通過(guò)由中間到外圍的組織嵌入，形成“黨委—黨組”的領(lǐng)導(dǎo)體制，通過(guò)黨組這個(gè)中介和橋梁聯(lián)通內(nèi)外，將黨的方針政策深入內(nèi)植到國(guó)家政權(quán)和社會(huì)系統(tǒng)等非黨組織內(nèi)部，使黨與政權(quán)機(jī)關(guān)、軍事組織、“兩新組織”、社會(huì)群團(tuán)等充分交融在一起，發(fā)揮黨把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！包h組上承黨的領(lǐng)導(dǎo)，下啟非黨組織的工作，有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與非黨組織依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一。”[10]從本質(zhì)上說(shuō)，黨組是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的重要組織形式。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度以規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)非黨組織工作為價(jià)值旨趣，因而黨組的全面領(lǐng)導(dǎo)彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度調(diào)適廣度的全面性。黨組的全面領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下“四全”：一是黨組設(shè)立單位全，“中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，有黨員領(lǐng)導(dǎo)成員3人以上的，經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)立黨組”[11]。二是黨組領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)全，既擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)本單位黨建工作的主責(zé)，也肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)本單位業(yè)務(wù)工作的主業(yè)，統(tǒng)籌謀劃決策部署，協(xié)同推進(jìn)工作落實(shí)，確保黨的主張和重大決策得到貫徹落實(shí)。三是黨組領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容全，決定、討論本單位貫徹落實(shí)黨中央及上級(jí)黨組織決策部署的重大舉措，制定本單位法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件中的重大事項(xiàng)，討論決定本單位業(yè)務(wù)工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大項(xiàng)目安排、重大改革事項(xiàng)、重要人事任免事項(xiàng)、職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置事項(xiàng)，對(duì)本單位黨的基層組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)事項(xiàng)、意識(shí)形態(tài)和黨的作風(fēng)、黨的紀(jì)律建設(shè)事項(xiàng)等黨的建設(shè)內(nèi)容的領(lǐng)導(dǎo)。四是黨組領(lǐng)導(dǎo)程序全，黨組在決策、執(zhí)行、督察、評(píng)估、反饋與追責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)建立相應(yīng)機(jī)制，明晰黨組領(lǐng)導(dǎo)工作的設(shè)定軌道和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的運(yùn)行邊界，確保黨組決策的全面貫徹落實(shí)。

（三）內(nèi)容層次的“雙觀”性

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度主要從宏觀和中觀兩個(gè)層面對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。宏觀層面，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度主要規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，充分發(fā)揮舉旗定向、觀勢(shì)謀局、研判定策、促改落實(shí)等作用，確保中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)沿著正確軌道前進(jìn)，不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)工作的敏銳性、前瞻性、系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。中觀層面，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度主要通過(guò)明確規(guī)范和健全完善黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作的規(guī)則準(zhǔn)則、體制機(jī)制和方式方法等，提升黨對(duì)各方面工作領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化水平和法治化水平?！包h必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！盵6]78-79因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度一般不會(huì)從微觀層面上對(duì)各方面具體事務(wù)的實(shí)踐操作進(jìn)行規(guī)定。比如，關(guān)于黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，2005年5月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)、重大問(wèn)題，必須經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)黨組報(bào)請(qǐng)黨中央決定或者批準(zhǔn)之后，才能進(jìn)入法定程序，保證和加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但同時(shí)，也要明確黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，而非組織方面的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;黨雖居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但不能代替國(guó)家行使權(quán)力。因此為從工作層面上深入貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要決策，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范向委員長(zhǎng)會(huì)議匯報(bào)議案的若干規(guī)定》《全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議工作程序》《全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議工作程序》等文件，推進(jìn)全國(guó)人大及其常委會(huì)工作的規(guī)范化、程序化和制度化，進(jìn)一步提高議事效率和決策質(zhì)量。

（四）展現(xiàn)形式的多樣性

展現(xiàn)形式是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的基本維度之一。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)在高度上居于戰(zhàn)略核心地位、在廣度上具有全覆蓋性，因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在展現(xiàn)形式上呈現(xiàn)出多樣性特征，不僅包括全文規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的專門領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，也包括部分章節(jié)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一般領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，還包括分散在黨的其他法規(guī)制度文件中的規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的文本。首先，關(guān)于專門性的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，即專門規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)某一方面工作的法規(guī)制度。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等。其次，大部分領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。一般而言，注重從整體上對(duì)某一事項(xiàng)的相關(guān)工作作出具體規(guī)定，而在指導(dǎo)思想、基本原則、保障措施等方面強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為各項(xiàng)工作的順利開展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。比如，2019年1月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，第八部分從強(qiáng)化五級(jí)書記制度、落實(shí)“四個(gè)優(yōu)先”要求、培養(yǎng)“三農(nóng)”工作隊(duì)伍、發(fā)揮好農(nóng)民主體作用等四個(gè)方面強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的總方針[12]。最后，在黨的其他法規(guī)制度中存在一些規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度區(qū)別于其他黨的法規(guī)制度的顯著特點(diǎn)。比如，黨的組織法規(guī)制度中的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”[13]。劃歸到黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確規(guī)定，“各級(jí)黨委（黨組）要全面履行加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，著力解決突出問(wèn)題，建立健全黨內(nèi)政治生活制度體系，把加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處”[14]。隸屬于黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定，“各級(jí)黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)本部門本單位干部考核工作與其他業(yè)務(wù)考核工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)”[15]。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的功能

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，“既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”[16]。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為一個(gè)復(fù)合概念，依據(jù)其內(nèi)生邏輯，在我國(guó)政治體系中的功能主要取決于法規(guī)制度自身的規(guī)定性和黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐兩個(gè)方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的自身規(guī)定性是各級(jí)黨組織和廣大黨員的“行為腳本”，規(guī)定著領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在規(guī)范引導(dǎo)、預(yù)示防范、激勵(lì)懲罰、教化建構(gòu)、凝心聚力等方面的功能。各級(jí)黨組織和廣大黨員是開展黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的主體，各級(jí)黨組織和廣大黨員的自身素質(zhì)、對(duì)“行為腳本”的領(lǐng)悟能力、依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)水平等，影響著領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的實(shí)際效能。

（一）以鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為核心要義，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

政治是“圍繞國(guó)家政權(quán)或社會(huì)公共權(quán)力而展開的各式各樣的活動(dòng)”[17]。政黨作為現(xiàn)代政治的主角，為取得并保持政權(quán)而制定一系列路線方針政策。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度“姓黨”，以鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為核心要義，規(guī)定黨組織和廣大黨員的行為邊界和活動(dòng)空間，規(guī)避機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，兼具“燈塔”的指引作用、“屏障”的防范作用、“利劍”的威懾作用和獎(jiǎng)懲的激勵(lì)作用。同時(shí)，其蘊(yùn)含的理想信念、價(jià)值追求發(fā)揮著凝心聚力的作用，為構(gòu)建安全穩(wěn)定、公正有序的治國(guó)理政模式，完善和強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供重要保障。

從黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的制定權(quán)限來(lái)看，黨中央掌握規(guī)則制定權(quán)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門及地方省級(jí)黨委必須基于中央授權(quán)制定法規(guī)，不得違反黨章和中央直接制定的法規(guī)，否則無(wú)效[18]。從黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的規(guī)范領(lǐng)域來(lái)看，涵括黨領(lǐng)導(dǎo)政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等各方面的法規(guī)制度，如中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》。從黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的文本內(nèi)容來(lái)看，明確強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)某某工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)某某工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，“堅(jiān)持緊緊圍繞加強(qiáng)和改善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”等。比如，2020年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》指出：地方黨委應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)全面從嚴(yán)治黨各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用[19]。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，使黨中央始終穩(wěn)坐“中軍帳”。

（二）以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)使命為根本目的，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為黨開展領(lǐng)導(dǎo)工作的重要依據(jù)和有力保障，其制定特征和運(yùn)行方式與特定歷史時(shí)期黨所面臨的領(lǐng)導(dǎo)使命密切相關(guān)，具有較強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向性。

新民主主義革命時(shí)期，面對(duì)外來(lái)列強(qiáng)的侵略欺凌、封建主義的落后腐朽、官僚資本主義的剝削壓迫，凝聚全國(guó)各階層革命力量，推翻壓在頭上的“三座大山”，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放，成為黨肩負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的首要任務(wù)。因此，黨堅(jiān)持嚴(yán)密集中的領(lǐng)導(dǎo)原則，積極探索制定符合革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代歷史環(huán)境的具有務(wù)實(shí)性、靈活性和時(shí)效性特征的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，以強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央意志，帶領(lǐng)廣大人民群眾不斷取得具有歷史性意義的重大成就。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨由局部執(zhí)政轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)掌全國(guó)政權(quán)的執(zhí)政黨，確立社會(huì)主義制度、探索社會(huì)主義建設(shè)、改善人民生活、帶領(lǐng)國(guó)家走向富強(qiáng)成為黨要肩負(fù)起的新任務(wù)。盡管面臨著國(guó)內(nèi)百?gòu)U待興、國(guó)外敵視封鎖的重重困難，但黨順應(yīng)執(zhí)政身份和歷史環(huán)境的改變，努力探索全方位領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)改革的法規(guī)制度，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成功確立社會(huì)主義制度，初步建立獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，為增進(jìn)人民福祉、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興奠定了重要的政治根基和牢固的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，我們黨汲取社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期曲折發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，果斷破除舊的思想頑疾和體制障礙，堅(jiān)持民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)原則，圍繞社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)制定一系列關(guān)于對(duì)內(nèi)實(shí)行改革、對(duì)外堅(jiān)持開放、實(shí)施依法治國(guó)的法規(guī)制度，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度逐步走向規(guī)范化、程序化，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民創(chuàng)造了國(guó)家實(shí)力顯著增強(qiáng)、社會(huì)局勢(shì)長(zhǎng)期穩(wěn)定、人民幸福指數(shù)極大攀升的偉大奇跡。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興宏偉藍(lán)圖的重要一環(huán)，逐漸步入體系化、專門化建設(shè)的新階段，強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為黨帶領(lǐng)全黨全國(guó)人民舉旗亮劍、銳意進(jìn)取、攻堅(jiān)克難、真抓實(shí)干，有效應(yīng)對(duì)前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，成功解決許多棘手難辦的“梗阻”問(wèn)題提供制度保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)使命為根本目的，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升黨的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和戰(zhàn)斗力。

（三）以提高黨的領(lǐng)導(dǎo)效能為基本指針，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化

“治國(guó)憑圭臬，安邦靠準(zhǔn)繩?！盵20]制度治黨是管黨治黨的有效方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)守鮮明的人民立場(chǎng)，遵從國(guó)家法律和黨章規(guī)定，遵循科學(xué)立規(guī)原則，通過(guò)將黨的價(jià)值理念與宗旨目的、政治主張與政策方針、規(guī)則程序與運(yùn)行模式等以成之于明文、公之于社會(huì)的形式確立下來(lái)，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化，提高黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的整體效能。

堅(jiān)持正確的政治方向是有效推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的重要前提。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度以馬克思主義為指導(dǎo)思想，立足黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)特征和中國(guó)特色社會(huì)主義制度最大優(yōu)勢(shì)的邏輯基點(diǎn)，守牢意識(shí)形態(tài)陣地，確?！包h規(guī)姓黨”。堅(jiān)守鮮明的人民立場(chǎng)是有效推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的根本原則。黨群關(guān)系是黨的領(lǐng)導(dǎo)的邏輯起點(diǎn)，人民群眾是否擁護(hù)以及擁護(hù)的程度是評(píng)判黨的領(lǐng)導(dǎo)是否合格以及合格程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度堅(jiān)守人民立場(chǎng)、恪守為民宗旨、熔鑄為民情懷，不斷增進(jìn)民生福祉，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，以良規(guī)提高黨的領(lǐng)導(dǎo)效能，鞏固黨的執(zhí)政根基和領(lǐng)導(dǎo)地位。遵從國(guó)家法律和黨章規(guī)定是有效推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的基本要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與國(guó)家法律具有共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、階級(jí)意志、指導(dǎo)思想和價(jià)值取向，這就決定了兩者具備相互銜接和協(xié)調(diào)的基本條件，但“黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”[9]128，因而黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度不得與國(guó)家法律相抵觸。而黨章作為黨的根本大法，是萬(wàn)規(guī)之本、萬(wàn)規(guī)之基、萬(wàn)規(guī)之首、萬(wàn)規(guī)之王[21]，是制定黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的總遵循和總依據(jù)。遵循科學(xué)立規(guī)原則是有效推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在出臺(tái)之前都會(huì)經(jīng)過(guò)深入調(diào)研、充分討論、審慎權(quán)衡、科學(xué)評(píng)估和反復(fù)論證等，力求建章立制工作立足實(shí)際、符合規(guī)律、契合發(fā)展、務(wù)實(shí)管用，避免隨意“翻燒餅”，以維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

（四）以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)工作為實(shí)踐遵循，提升黨依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)能力

“偉大的事業(yè)必須有堅(jiān)強(qiáng)的黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)?！盵6]55中國(guó)共產(chǎn)黨作為擁有14億多人的社會(huì)主義大國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨，不僅要有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)，還要有過(guò)硬的領(lǐng)導(dǎo)能力，這其中包括黨依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)的能力。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的生命力在于通過(guò)框定基本權(quán)利與基本義務(wù)、規(guī)定權(quán)力行使與行為準(zhǔn)則，以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)，提升黨的依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)能力。依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)是黨治國(guó)理政的基本方式，是我們黨常懷敬畏之心、嚴(yán)守紀(jì)律底線、正確行使人民賦予的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的基本原則，也是鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的基本要求。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度確保黨的領(lǐng)導(dǎo)有規(guī)可依。健全完善、科學(xué)規(guī)范的法規(guī)制度是依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)的重要前提。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度包括授權(quán)性規(guī)定、原則性規(guī)定、命令性規(guī)定、禁止性規(guī)定等，即以法規(guī)條文的形式明示應(yīng)該做什么、應(yīng)該如何做、哪些行為符合規(guī)定、哪些行為違反規(guī)定以及違反會(huì)受到的制裁等，為黨開展領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)提供制度依據(jù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度要求黨堅(jiān)持有規(guī)必依。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度一經(jīng)頒布實(shí)施，就要求廣大黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)，精準(zhǔn)把握其核心要義，透徹理解其主要內(nèi)容，明確政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度本身形式簡(jiǎn)約、內(nèi)容凝練聚焦，便于廣大黨員知曉理解。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度有助于增強(qiáng)廣大黨員的法治觀念，推動(dòng)廣大黨員以規(guī)思之、以規(guī)執(zhí)之、以規(guī)守之、以規(guī)治之，恪守“法無(wú)授權(quán)不可為”準(zhǔn)則，防止產(chǎn)生以言代規(guī)、以權(quán)壓規(guī)的“一言堂”現(xiàn)象，避免出現(xiàn)“拉關(guān)系”“走路子”“鉆空子”“打擦邊球”等違規(guī)行為。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度要求堅(jiān)持執(zhí)規(guī)必嚴(yán)。通過(guò)制度發(fā)出無(wú)聲的命令，糾正黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中出現(xiàn)的象征性執(zhí)規(guī)、敷衍性執(zhí)規(guī)、選擇性執(zhí)規(guī)、機(jī)械性執(zhí)規(guī)等行為，在黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐進(jìn)程中不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的執(zhí)行力度和執(zhí)行深度，抽絲剝繭、持續(xù)發(fā)力、咬緊不放、嚴(yán)肅執(zhí)規(guī)，防止老問(wèn)題復(fù)發(fā)反彈、改頭換面或隱形變異，警惕新問(wèn)題悄然萌發(fā)、陡然生變或復(fù)雜難破。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度明確堅(jiān)持違規(guī)必究。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度明確規(guī)定開展巡視巡察、監(jiān)督檢查工作，堅(jiān)持違規(guī)必究、失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)原則，嚴(yán)肅查處罔顧“防線”、踩踏“紅線”、逾越“底線”、莽觸“高壓線”的行為。比如，2019年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》中規(guī)定，督察工作中發(fā)現(xiàn)被督察單位及其工作人員違反本規(guī)定，有涉及具體情形或行為之一的，依紀(jì)依法追究其責(zé)任，涉嫌犯罪的，督察單位移送有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理[22]。在處理違規(guī)違紀(jì)時(shí)堅(jiān)決防止失之于寬、失之于松、失之于軟的“破窗效應(yīng)”，杜絕因權(quán)力大而心生忌憚、因取證難而望而卻步、因問(wèn)題小而置之不理的“燈下黑”現(xiàn)象。

結(jié)語(yǔ)

本文運(yùn)用概念—特征—功能主義的理論分析框架，從靜態(tài)描述性層面分析黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度概念，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的內(nèi)涵與外延，從多維視角系統(tǒng)性審視黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的框架結(jié)構(gòu)，避免落入“錢穆制度陷阱”;從制度規(guī)范、調(diào)適范圍、內(nèi)容層次、展現(xiàn)形式等方面分析其鮮明特征，賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度更為立體、更加生動(dòng)的形象;從黨的領(lǐng)導(dǎo)和法規(guī)制度緊密契合的邏輯出發(fā)，聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)使命、領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐、領(lǐng)導(dǎo)效能，明晰黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的特有功能。這一方法對(duì)于闡明黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的基礎(chǔ)理論發(fā)揮著重要作用，同時(shí)也為探索完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)路徑提供研究視角。

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