張乾　馬勇

摘 要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件對政府的治理能力提出了挑戰(zhàn)。疫情背景下，公民的個人權(quán)利必然有所限縮，但行政機(jī)關(guān)仍需遵循比例原則等基本的法律原則。在我國疫情防控中個人信息披露實(shí)踐存在法律監(jiān)督缺位、法律救濟(jì)機(jī)制不完善等問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)對臨時性應(yīng)急管理措施的法律監(jiān)督、制發(fā)個人信息保護(hù)檢察建議、提起個人信息保護(hù)公益訴訟等途徑保護(hù)自然人個人信息權(quán)益，提升應(yīng)急管理的法治化水平。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件 個人信息權(quán)益 隱私權(quán) 個人信息披露

突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅給社會生活帶來了重大影響，也對國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化提出了挑戰(zhàn)。一方面，疫情期間，“在危言聳聽的飽和宣傳和社交媒體的宣傳下，恐懼會伴隨著疾病而蔓延”，[1]人們更傾向于到社交網(wǎng)絡(luò)上尋找答案，虛假、錯誤的信息充斥于網(wǎng)絡(luò)空間。公民需要受到保護(hù)，以避免受到虛假陳述和虛假事實(shí)的侵害，[2]而政府的信息披露則是減少恐慌的重要手段。另一方面為進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，政府也需要獲取并在一定范圍內(nèi)披露部分公民的個人信息。為了實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生的目的，防控機(jī)關(guān)有權(quán)獲得自然人的個人信息，這在我國《傳染病防治法》等法律和規(guī)范性文件中均有所規(guī)定。但是，不受規(guī)制的信息披露不僅可能會侵犯自然人的個人信息權(quán)益，還可能侵犯自然人的隱私權(quán)。

應(yīng)急管理措施的合法性是應(yīng)急管理過程中必然要考慮的關(guān)鍵問題。本文以我國在疫情期間的個人信息披露實(shí)踐為分析對象，探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中信息披露制度存在的基本問題，考察檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下保護(hù)個人信息權(quán)益的基本路徑。

一、疫情背景下個人信息披露的原則

各國為應(yīng)對疫情，均采取了信息收集、披露機(jī)制，例如《韓國傳染病預(yù)防和控制法》規(guī)定國家機(jī)關(guān)在疫情期間，可以收集和共享位置數(shù)據(jù)、身份信息、醫(yī)療和處方記錄、移民記錄、銀行交易數(shù)據(jù)、公共交通的過境記錄、閉路電視記錄[3]等一系列數(shù)據(jù)。但是，考慮到權(quán)利保護(hù)問題，韓國國家人權(quán)委員會建議本國不要披露過于詳細(xì)的信息。[4]囿于法文化的差異，世界各國在數(shù)據(jù)的收集、使用過程中遵循不同的理念。西方國家強(qiáng)調(diào)私權(quán)保護(hù)，例如美國政府在對患者及其密切接觸者進(jìn)行技術(shù)輔助追蹤（Technology-Assisted Contact-Tracing）時，需遵循“自愿原則”，即公民可以“在上傳之前有選擇地編輯日志，可以追溯性地標(biāo)識他們不想上傳的特定時間段”。[5]這種做法固然有利于保護(hù)自然人的隱私權(quán)，但是在疫情防控領(lǐng)域中作用明顯受限。由于各國對個人信息披露的程度不同，很難在國際范圍內(nèi)尋求一種統(tǒng)一的信息披露原則。根據(jù)我國實(shí)際，個人信息披露應(yīng)確立以下三項(xiàng)原則：

（一）風(fēng)險預(yù)防原則

預(yù)防原則是應(yīng)對突發(fā)事件時通常采用的原則，意指在人們對風(fēng)險及其可能造成的結(jié)果認(rèn)知不足的情況下，預(yù)先采取預(yù)防性措施以避免嚴(yán)重的損失。疫情防控中對確診病例、密接人員的追蹤和隔離即屬預(yù)防原則的體現(xiàn)，這一原則是疫情期間諸多臨時性應(yīng)急管理措施的合法性基礎(chǔ)。風(fēng)險預(yù)防與個人信息披露之間的關(guān)系在于，風(fēng)險預(yù)防機(jī)制造成了信息不對稱，[6]自然人個人不具有相應(yīng)的技術(shù)能力去衡量自己所處環(huán)境的安全性，[7]因而必然要求政府就相關(guān)問題進(jìn)行信息披露。

（二）比例原則

比例原則是公法上的重要原則，意指行政機(jī)關(guān)在行使裁量的時候，應(yīng)當(dāng)平衡其所追求的目的和為追求該目的所采取的手段給個人的權(quán)利、自由與利益所造成的損害。[8]比例原則強(qiáng)調(diào)手段和目的的相稱性，即在達(dá)成合法目的的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)選擇對相對人影響最小的手段。就個人信息披露來說，按照比例原則，不論是披露的內(nèi)容，還是披露的形式都要遵循“最小夠用”的基本要求，盡可能小地影響公民的私權(quán)利。

（三）專業(yè)性原則

疫情防控和個人信息的收集、披露均屬專業(yè)性問題。不論是比例原則還是風(fēng)險預(yù)防原則，在適用過程中都需要進(jìn)行專業(yè)上的衡量和評估，例如在數(shù)據(jù)開始處理之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行影響評估，通過技術(shù)上的設(shè)計(jì)確保隱私權(quán)不被侵犯，并采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣肀Ｗo(hù)數(shù)據(jù)的安全性。[9]專業(yè)性原則是其他原則的基石，也是突發(fā)事件應(yīng)對過程中相對獨(dú)特的原則。

二、我國疫情防控中的個人信息披露實(shí)踐

由于缺少統(tǒng)一的制度規(guī)范，各地做法不一。橫向看，各省級行政區(qū)劃之間信息披露內(nèi)容各異;縱向看，省級區(qū)劃與地市級區(qū)劃之間就信息披露的內(nèi)容也存在差別。本文獲取并分析了疫情期間，除湖北省外包括港澳臺在內(nèi)的33個省級地方衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)在官方媒體對確診病例信息的公開情況。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，我國衛(wèi)生行政部門在個人信息披露實(shí)踐中存在如下特點(diǎn)：

（一）個人信息披露具有強(qiáng)制性

通常情況下，自然人有權(quán)將自己的身份信息以及行程軌跡設(shè)定為隱私事項(xiàng)而不被第三人知曉。按照《信息安全技術(shù)——個人信息安全規(guī)范》標(biāo)準(zhǔn)，個人信息控制者須“向個人信息主體明示個人信息處理目的、方式、范圍等規(guī)則，征求其授權(quán)同意”，然而，基于疫情防控的需要，這一規(guī)則很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樽匀蝗说纳矸菪畔?、行程軌跡必須向流行病學(xué)調(diào)查工作人員公開，必要的時候還須通過一定的形式向社會披露。信息披露的強(qiáng)制性不僅體現(xiàn)在針對確診患者以及密切接觸者的流行病學(xué)信息調(diào)查中，部分單位、社會組織還以建立“臺賬”的形式強(qiáng)制要求所有人員將個人身份信息、行程軌跡等上傳，事實(shí)上也構(gòu)成了對自然人個人信息權(quán)益的限制。

（二）個人信息披露的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

1.基礎(chǔ)信息公開成共識。在樣本中，關(guān)于年齡和性別信息的披露是最沒有爭議的，所有的省份均將確診患者年齡和性別做了公開。由于年齡信息和性別信息都不足以確定相關(guān)人員的身份，因而這些信息通常是可以公開的。但是，如果這些信息與其他信息結(jié)合起來能夠確定相關(guān)人身份，那么這種信息披露就是不合理的。

2.流行病學(xué)信息的披露較無爭議。理論上，流行病學(xué)信息應(yīng)是披露的重點(diǎn)，例如確診患者的癥狀、疫區(qū)接觸史、確診前的行程以及病例間的關(guān)聯(lián)等。這些信息在地方衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的信息披露中都是存在的（表1），爭議不大。但仍存在值得思考的問題，理論上，個人的行程信息屬于隱私事項(xiàng)，因?yàn)椤懊總€公民的定位信息和行程信息都是不一樣的，這些信息能夠體現(xiàn)出該公民的個人特性，都屬于該公民所有” ，[10]既如此，患者的行程等信息就不應(yīng)當(dāng)被精確公開。因此，雖然各地方對此類信息披露的分歧不大，但是這并不意味著流行病學(xué)信息的披露問題不重要，相反地，爭議不大這一現(xiàn)實(shí)可能恰恰反映了各地方對該問題的忽視。

以確診前行程以及疫區(qū)接觸史為例，在調(diào)查樣本中，大部分地區(qū)以較為模糊的表述方式進(jìn)行披露，例如“赴武漢探親，后因發(fā)燒到某醫(yī)院就診”，這種表達(dá)方式籠統(tǒng)地說明了可能的感染途徑。但是，實(shí)踐中也不乏詳盡列舉式的信息披露方式，有的地方將確診病例的行程信息做詳盡的列舉，包括具體的出行時間、出行方式以及經(jīng)停地點(diǎn)等等。這種信息披露方式雖然最大程度上滿足了社會公眾的知情需求，但是，是否合理仍存在討論的空間。

3.非關(guān)鍵信息爭議較大。在調(diào)查樣本中，與疾病防控關(guān)系并不緊密的非關(guān)鍵信息存在較大的爭議，例如確診患者的姓名信息、職業(yè)信息以及居住地信息。這些信息是否有必要公開在實(shí)踐中存在不同的觀點(diǎn)，各地做法不一（表2）。

從疾病預(yù)防的角度上看，確診患者的姓名、職業(yè)都不是關(guān)鍵信息，至于現(xiàn)居住地，雖然與密切接觸者的調(diào)查相關(guān)，但由于其與個人身份密切相關(guān)，不宜進(jìn)行披露。但是，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，在調(diào)查的33個省級地方，有12個地方披露了確診患者的脫敏后的姓名信息，即保留了姓氏。在部分地方，如北京、上海、廣東以及港澳臺等，姓氏均未作為可公開事項(xiàng)，通常以病例編號作為代稱。就現(xiàn)居住地信息來說，披露相關(guān)信息的地方較多，比例高達(dá)66.7%。而且值得注意的是，部分地區(qū)就現(xiàn)居住地的信息披露非常具體，甚至部分確診病例的現(xiàn)居住地信息可以精確到社區(qū)、村。如果將現(xiàn)居住地信息與姓氏、性別和年齡信息相結(jié)合，社會公眾能夠較為容易地確定患者身份，這就極容易侵犯公民的隱私權(quán)。

（三）個人信息披露的方式網(wǎng)絡(luò)化

信息技術(shù)的發(fā)展為個人信息披露提供了諸多平臺，各地衛(wèi)生行政部門通過其官方網(wǎng)站、官方微博等多種途徑向社會披露相關(guān)信息。網(wǎng)絡(luò)化的披露方式固然簡潔有效，不過其弊端也很明顯，相關(guān)信息一旦披露就會“失控”，這些信息很快會被自媒體加工、二次轉(zhuǎn)發(fā)，其傳播范圍是不可控的。在疫情防控實(shí)踐中，信息傳播、披露范圍的不可控已經(jīng)展現(xiàn)出諸多弊端，如沈陽尹老太太網(wǎng)暴事件、成都確診患者孫女被人肉事件都與個人信息披露不當(dāng)有關(guān)。一方面，如果必須透露行程信息，合理的做法應(yīng)該是將身份信息和行程軌跡信息解綁;另一方面，衛(wèi)生行政部門如果能夠通過線下的流行病學(xué)調(diào)查手段找到密切接觸者，那么就完全沒有必要通過網(wǎng)絡(luò)渠道就行程軌跡等信息進(jìn)行精準(zhǔn)公開。衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)識到，一旦信息上網(wǎng)、傳播，其后續(xù)發(fā)展往往是不可控的，對相對人名譽(yù)、隱私的危害不是刪除原始信息、辟謠等操作能夠彌補(bǔ)的。

三、我國疫情防控中個人信息披露實(shí)踐存在的問題

經(jīng)過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，我國各地方在信息披露的內(nèi)容、方式等方面之所以存在較大差異，除立法上的缺失之外，司法機(jī)關(guān)對于實(shí)踐中的法制不統(tǒng)一也似乎“噤聲”了。具體說來，我國疫情防控中針對個人信息披露實(shí)踐，司法層面存在如下問題：

（一）臨時性應(yīng)急管理規(guī)范的法律監(jiān)督不到位

疫情期間，諸多地方的立法機(jī)關(guān)授權(quán)縣級以上人民政府制定臨時性應(yīng)急管理措施，這些措施僅需報同級人大常委會和上一級人民政府備案即可。這種較為寬泛的授權(quán)模式和較為寬松的備案審查機(jī)制造成了各地實(shí)踐極不統(tǒng)一。應(yīng)急管理需要強(qiáng)有力的行政權(quán)，但是行政權(quán)的行使不是沒有限制的。從個人信息披露這一制度的實(shí)踐來看，臨時性應(yīng)急管理規(guī)范的檢察監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)。針對個人信息的收集、處理，更多的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，例如中央網(wǎng)信辦通過發(fā)布通知的形式要求各地方加強(qiáng)個人信息保護(hù)，極少看到針對相關(guān)應(yīng)急管理措施的司法監(jiān)督，尤其是檢察監(jiān)督。

（二）常態(tài)化、動態(tài)化監(jiān)督機(jī)制缺位

隨著防疫形勢的變化，應(yīng)急管理措施的必要性、合理性也不斷變化。與之相應(yīng)，應(yīng)急狀態(tài)下，法律原則的適用也是動態(tài)的。以比例原則為例，在信息安全領(lǐng)域，該原則體現(xiàn)為“只處理滿足個人信息主體授權(quán)同意的目的所需的最少個人信息類型和數(shù)量”（GB/T 35273-2020），實(shí)踐中，由其確立的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是變化的，在社會公眾對疫情形勢的認(rèn)知嚴(yán)重不足的情況下，防控機(jī)關(guān)提供較為詳細(xì)的個人信息在一定程度上是符合比例原則的，但是當(dāng)社會公眾對疫情有了較為充分的認(rèn)識之后，信息披露的必要性也就相應(yīng)減弱，如果再繼續(xù)采用原有模式就違背比例原則的要求。為應(yīng)對不斷變化的疫情管控措施，一種常態(tài)化、動態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制就成為必選項(xiàng)。不過，實(shí)踐中明顯缺少這種監(jiān)督機(jī)制，立法機(jī)關(guān)對相關(guān)措施的備案審查機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)動態(tài)化評估，而司法機(jī)關(guān)也未以疫情應(yīng)對為契機(jī)對應(yīng)急狀態(tài)下的法律監(jiān)督機(jī)制做出完善。

（三）事后救濟(jì)機(jī)制不完善

雖然相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)存在關(guān)于個人信息權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，但是與之相關(guān)的救濟(jì)機(jī)制則并不完善。一方面，由于個人信息立法尚不完善，公民甚至防控機(jī)關(guān)對個人信息相關(guān)權(quán)益的認(rèn)知都是不足的，因而救濟(jì)機(jī)制也缺少基礎(chǔ)，以“被遺忘權(quán)”為例，其意指“數(shù)據(jù)主體有權(quán)要求控制者無不當(dāng)延遲地刪除其個人數(shù)據(jù)”的權(quán)利，[11]我國《個人信息保護(hù)法（草案）》第47條便規(guī)定在“約定的保存期限已屆滿或者處理目的已實(shí)現(xiàn)”的情況下，信息處理者應(yīng)當(dāng)主動或者根據(jù)個人的請求，刪除個人信息。就疫情防控來說，當(dāng)密切接觸者已經(jīng)全部找到或者確診患者已經(jīng)治愈時，相關(guān)信息便應(yīng)當(dāng)刪除，但實(shí)踐中有不少地方仍將疫情初期的確診患者信息置于官網(wǎng)之上。另一方面，疫情背景下的權(quán)利救濟(jì)問題面臨新挑戰(zhàn)，在強(qiáng)大的行政應(yīng)急權(quán)力面前，單個自然人顯然缺少與之“抗衡”的能力，單純依靠公民事后提出權(quán)利救濟(jì)主張并不現(xiàn)實(shí)。簡言之，在某些情況下，單個自然人未提出權(quán)利救濟(jì)主張并不意味著權(quán)利不需要救濟(jì)，司法機(jī)關(guān)尤其是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更加積極地介入到個人信息權(quán)益的救濟(jì)之中，但是，實(shí)踐中相關(guān)制度仍需進(jìn)一步完善。

四、檢察監(jiān)督對個人信息的保護(hù)

論及個人信息披露制度的完善，必然會觸及立法、司法、執(zhí)法等諸多方面。在立法層面，出臺專門的個人信息保護(hù)法是完善相關(guān)制度的前提。目前我國《個人信息保護(hù)法（草案）》已進(jìn)入提請審議的階段，作為個人信息保護(hù)的基本法律，它無疑能夠?yàn)閭€人信息權(quán)益的保護(hù)提供法律依據(jù)。但是，需要指出的是，《個人信息保護(hù)法（草案）》的內(nèi)容雖然已經(jīng)較為全面，但它并不以“危機(jī)管理”為出發(fā)點(diǎn)，在緊急狀態(tài)下，該草案中規(guī)定的相關(guān)規(guī)則如何適用仍值得進(jìn)一步完善。我們認(rèn)為，《個人信息保護(hù)法（草案）》應(yīng)當(dāng)就突發(fā)事件應(yīng)對過程中的個人信息收集、處理設(shè)專章規(guī)定，即在應(yīng)急管理層面將個人信息披露的基本規(guī)則（披露的權(quán)限、程序、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容）加以特別規(guī)定。立法上的完善固然重要，但并不是本文討論的重點(diǎn)，本文僅就檢察機(jī)關(guān)在重大疫情等非常態(tài)下如何保護(hù)個人信息權(quán)益加以探討。具體說來，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在透過如下幾種形式強(qiáng)化法律監(jiān)督。

（一）臨時性應(yīng)急管理規(guī)范的法律監(jiān)督

由于《個人信息保護(hù)法》尚未出臺，疫情期間的個人信息收集、處理在很大程度上以地方的臨時性應(yīng)急管理規(guī)范為基礎(chǔ)。賦予地方行政機(jī)關(guān)以應(yīng)急管理權(quán)限是有效應(yīng)對突發(fā)事件的需要。但是，緊急狀態(tài)下的規(guī)范性文件之制定也需要進(jìn)行合法性監(jiān)督。由于應(yīng)急管理具有臨時性、多變性的特點(diǎn)，規(guī)范性文件中的社會管制措施是否具有必要性、是否符合比例原則需要一種持續(xù)性的審查、監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)固然有權(quán)就相關(guān)規(guī)則進(jìn)行審查，但是欲實(shí)現(xiàn)一種持續(xù)性、動態(tài)化的監(jiān)督仍需強(qiáng)化司法監(jiān)督的職能，而針對應(yīng)急管理規(guī)范的司法監(jiān)督職能毫無疑問地應(yīng)當(dāng)落到檢察機(jī)關(guān)身上。實(shí)際上，部分地方也早已建立行政規(guī)范性文件的合法性審查府院銜接機(jī)制。就疫情期間的個人信息保護(hù)來說，檢察機(jī)關(guān)無疑應(yīng)當(dāng)通過事前介入、事中監(jiān)督的方式就疫情防控機(jī)關(guān)收集、處理公民個人信息的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)存在違背比例原則、正當(dāng)程序原則等基本法律原則的情況，應(yīng)當(dāng)及時向相關(guān)機(jī)關(guān)提出檢察意見，以及時發(fā)現(xiàn)和糾正相關(guān)問題。

（二）個人信息保護(hù)的檢察建議

在對規(guī)范性文件的法律監(jiān)督之外，檢察機(jī)關(guān)亦須就疫情防控機(jī)關(guān)的個人信息披露活動進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)就個人信息保護(hù)問題提出檢察建議并不鮮見，不過在疫情等突發(fā)事件應(yīng)對過程中應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督職能則需要探討。確實(shí)，在應(yīng)急管理過程中，司法權(quán)需要保持一定程度的謙抑性，但這并不意味著應(yīng)急管制措施不受司法審查。疫情防控期間，自然人個人信息的收集、披露帶有明顯的強(qiáng)制性，一旦疫情防控機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中存在不合理、不合法的情況，自然人個人顯然難以通過訴訟等形式去維護(hù)自己的合法權(quán)益。而且，個人信息收集、披露行為的對象往往人數(shù)眾多，大部分人對帶有瑕疵的個人信息披露行為“忍氣吞聲”或者根本不知道自己的相關(guān)權(quán)利被侵害。這一現(xiàn)實(shí)要求檢察機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門在個人信息收集、處置過程中存在的問題，并及時制發(fā)相應(yīng)的檢察建議。

（三）個人信息保護(hù)公益訴訟

面對信息化時代的挑戰(zhàn)，通過檢察公益訴訟保護(hù)個人信息的呼聲不斷高漲。《個人信息保護(hù)法（草案）》中也就這一問題做了規(guī)定，即在“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益”時，“人民檢察院、履行個人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”。檢察機(jī)關(guān)就違法侵害自然人個人信息權(quán)益的行為提起公益訴訟雖然是一種事后的救濟(jì)方式，但是作為公益訴訟，它無疑具有重要的示范效應(yīng)和教育意義。當(dāng)然，應(yīng)急狀態(tài)下的公益訴訟以及針對應(yīng)急管理活動的公益訴訟對于理論和實(shí)踐來說都是新課題，需要法律人進(jìn)一步探究。