徐蔚姌

(中央民族大學(xué) 理學(xué)院，北京 100081)

新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大、社會影響最深的一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，這不僅是對國家治理體系和治理能力的一次“大考”，更是對基層社會治理的考驗(yàn)?；鶎幼鳛橐咔榉揽睾兔裆Ｕ系那把仃嚨兀谝咔楸l(fā)初期快速響應(yīng)中央和上級號召，城市按下“暫停鍵”，社區(qū)“閉關(guān)嚴(yán)守”，公眾“居家自守”，行程碼等信息科技在疫情防控中不斷發(fā)展和運(yùn)用，有效切斷了疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。

一、“組織化”到“再組織化”：我國基層治理現(xiàn)代化的歷史演進(jìn)

“治理”一詞最早來源于拉丁文和古希臘詞匯，原意是控制、引導(dǎo)和操控，是指公共部門、社會組織、公民個(gè)體等多元主體，為最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益和公共需求，在統(tǒng)一有序的規(guī)則下進(jìn)行合作，共同參與國家管理。[1]我國成立以來，基層治理主要經(jīng)歷了管制時(shí)期的組織化、經(jīng)營時(shí)期的失組織化和治理時(shí)期的再組織化三個(gè)基層治理階段。[2]

新中國成立初期，黨和國家在不斷建立健全財(cái)政、流通、勞動工資、管理等體制的同時(shí)，集中統(tǒng)一了行政權(quán)力，依靠持續(xù)的政治動員和強(qiáng)有力的行政命令，建立起以“單位制”為主，“街居制”為輔的管理體制，[3]職工通過單位被整合進(jìn)國家，社會閑散人員被街居體系納入統(tǒng)一管理，形成了政府高度“組織化”的管理結(jié)構(gòu)。這種無所不包、無所不管的“組織化”管理模式存在單一性的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在政府力量的單一性、行政運(yùn)行機(jī)制的單一性、公共資源利用的單一性，在國家成立初期對政權(quán)的鞏固、經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和社會的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

1978年改革開放到2012年黨的十八大召開，隨著以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會不斷轉(zhuǎn)型，政治領(lǐng)域也隨之發(fā)生了變化。公民權(quán)利意識不斷覺醒、公共空間不斷拓展、社會組織不斷發(fā)展和公民社會的不斷崛起，“組織化”的治理方式暴露出許多問題和弊端，“失組織化”逐漸成為基層治理的主要態(tài)勢。雖然我國在這個(gè)階段通過了《城市街道辦事處組織條例》《中國人民共和國城市居民委員會組織法》等文件，設(shè)立街道辦和社區(qū)居委會等基層機(jī)構(gòu)，將其作為基層治理的最小單元，但在實(shí)際實(shí)踐中，街道辦和社區(qū)居委會等基層機(jī)構(gòu)嚴(yán)重“行政化”，出現(xiàn)了“職能超載”的現(xiàn)象，面對出現(xiàn)的新問題、新情況捉襟見肘、無能為力，難以承擔(dān)基層治理的“組織化”重任，出現(xiàn)了巨大管理“真空”。1981年3月，全國第一家物業(yè)管理公司——深圳市物業(yè)管理公司成立，標(biāo)志著市場力量正式參與到基層治理中，對完全行政化的基層治理模式產(chǎn)生了一定影響，這個(gè)階段的基層治理處于行政化和市場化之間的“失組織化”模式中。

2012年黨的十八大召開以來，以習(xí)近平為核心的黨中央多次提出基層治理現(xiàn)代化的新理念、新思想和新戰(zhàn)略。在我國面臨城市化、信息化、全球化等多重壓力的沖擊下，明確了國家體制機(jī)制改革的總目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理和治理能力現(xiàn)代化”，并首次提出“社會治理”的概念。這個(gè)階段的基層治理被稱為“再組織化”的治理，主要以現(xiàn)代化治理理念為引導(dǎo)，不斷強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，在政府發(fā)揮主導(dǎo)力量的同時(shí)，鼓勵(lì)和支持專業(yè)社會組織發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)和動員社會公眾發(fā)揮自律管理、規(guī)范行為和自我服務(wù)的作用和功能，采取柔性方式開展治理工作，實(shí)現(xiàn)黨的機(jī)制、行政機(jī)制、社會機(jī)制、互助機(jī)制和市場機(jī)制的互補(bǔ)，從而構(gòu)建國家、社會和市場“多元主體”、以自治、法治、德治“三治融合”的方式進(jìn)行現(xiàn)代化治理。[4]

在疫情防控期間，組織的引領(lǐng)能力不斷凸顯、法治的管理能力不斷加強(qiáng)、多元主體的協(xié)同治理能力不斷提升、科技對治理的支撐作用不斷彰顯，“再組織化”的基層社會治理模式為疫情防控取得階段性勝利提供了堅(jiān)實(shí)保障。

二、后疫情時(shí)代我國基層治理的“短板”之困

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，基層是社會治理的重心，并明確“十四五”時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫，要不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入挖掘和分析后疫情時(shí)代基層社會治理的新形勢、新變化，發(fā)現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化仍存在的“短板”和不足。

一是治理基礎(chǔ)的“薄弱性”。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分的一個(gè)重要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展存在明顯差異，基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后和緩慢，在一定程度上決定著基層社會治理具有“先天不足”的缺陷?；鶎咏?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施支撐力薄弱，服務(wù)性基礎(chǔ)執(zhí)行力不足，社會性基礎(chǔ)設(shè)施安全力較低，在重大危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)抵抗力低、應(yīng)對能力弱。

二是制度體系的“碎片化”。在基層治理現(xiàn)代化實(shí)踐中，客觀存在治理主體間配合度較低、治理方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、治理機(jī)制同實(shí)際發(fā)展銜接不暢等“碎片化”問題。在黨建引領(lǐng)基層治理的問題上，較多偏重黨建組織體系的“有形覆蓋”，忽略了黨組織對治理工作領(lǐng)導(dǎo)力的“有效覆蓋”，存在資源多主體投入、功能交叉重復(fù)等問題。另一方面，部門治理與屬地管理的系統(tǒng)性和協(xié)同性不高導(dǎo)致行政“碎片化”，多層的權(quán)力運(yùn)行、冗長的行政鏈條、職能的部門式設(shè)置、責(zé)任任務(wù)下方基層的隨意性等問題促使基層治理機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會治理的同時(shí)承擔(dān)著大量的行政事務(wù)，治理成本不斷增加，但是效率卻不見提升。

三是觀念更新的“滯后性”。當(dāng)前我國各級行政部門對基層治理的重視度還不夠高，基層治理現(xiàn)代化的認(rèn)識仍不深，對如何推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的探索和創(chuàng)新不足，主動性不夠。由于長期以來基層的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面的基礎(chǔ)薄弱，基層行政部門將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首位，把大量的人力、物力、財(cái)力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，對社會建設(shè)和基層治理缺乏足夠重視。在治理觀念上，將“治理”等同于“管理”，把“基層治理現(xiàn)代化”簡單地理解為做好管人、維穩(wěn)等工作，服務(wù)公眾意識較弱。而作為基層治理的重要主體之一的社會組織以利益為導(dǎo)向，未真正樹立起“以人為本”的治理理念。社會公眾利己主義較嚴(yán)重，個(gè)人利益與社會公眾利益脫節(jié)，參與基層社會治理的主動性和積極性較弱。

四是技術(shù)運(yùn)用的“淺層性”。當(dāng)前，我國不斷強(qiáng)調(diào)完善基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要將信息技術(shù)運(yùn)用到社會治理中。但各級行政機(jī)構(gòu)重在設(shè)施建設(shè)，在技術(shù)與治理融合上缺乏主動性和創(chuàng)新性，“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的配套制度不完善，信息整合和共享機(jī)制不健全，數(shù)據(jù)采集方式落后且準(zhǔn)確性和利用率不高，各部門之間為實(shí)現(xiàn)信息共享、協(xié)同共治，導(dǎo)致資源利用率低，基層治理和服務(wù)的精準(zhǔn)度不高。

三、后疫情時(shí)代基層治理現(xiàn)代化的路徑探索

協(xié)同治理是推動基層治理現(xiàn)代化的必然要求，其克服了單中心的政府治理模式及其官僚制的組織形式的不足，又彌補(bǔ)了完全市場治理的缺陷。針對上述研究發(fā)現(xiàn)的基層治理的短板和不足，筆者從主體、組織、制度、技術(shù)和情感五個(gè)方面協(xié)同治理探索基層治理現(xiàn)代化路徑。

(一)主體協(xié)同驅(qū)動基層合作治理

政府是我國各層面治理的主體，也是基層治理中最重要的組成部分。在“再組織化”基層治理模式中，基層政府與上級政府是自上而下的命令與服從、指揮與被指揮的單向權(quán)力運(yùn)行，基層各部門之間以自身事務(wù)為中心進(jìn)行專業(yè)化運(yùn)作，極大阻礙了各種信息、資源的流動。在基層治理現(xiàn)代化中，主體協(xié)同是指從縱向、橫向和斜向三個(gè)角度協(xié)調(diào)整合各級資源，讓各級政府部門在各盡其責(zé)中相互協(xié)調(diào)配合，形成合力推進(jìn)基層治理。

縱向協(xié)同是指包括中央政府與地方政府、地方各級政府之間及與其所轄部門之間的協(xié)同關(guān)系；橫向協(xié)同是指同一層級但不存在隸屬關(guān)系的政府之間、同一政府內(nèi)部不同部門之間的協(xié)同關(guān)系；斜向協(xié)同是指處于不同層次且無隸屬關(guān)系的政府及部門之間的協(xié)作關(guān)系。我國政治學(xué)學(xué)者林尚立指出，任何一個(gè)國家，其中央和地方之間的關(guān)系直接決定了整個(gè)國內(nèi)政府間關(guān)系的基本格局，決定了地方政府在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)體系中國的地位和權(quán)力范圍。[5]縱向協(xié)同更加側(cè)重在整個(gè)國家系統(tǒng)層面統(tǒng)一步調(diào)，自上而下推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，而橫向協(xié)同則是在上級的部署下，動員各部門共同治理，斜向協(xié)同則進(jìn)一步連接了縱向和橫向協(xié)同關(guān)系中的節(jié)點(diǎn)，在基層治理中形成了一張關(guān)系緊密的協(xié)同治理網(wǎng)。效率是基層治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，只有各級政府各部門結(jié)合職能職責(zé)共同發(fā)力，以調(diào)配有限的資源，最大限度實(shí)現(xiàn)社會效益和滿足公眾需求。

(二)組織協(xié)同推動基層網(wǎng)格治理

社會是由各個(gè)組織集結(jié)而成的，需要各個(gè)組織之間相互協(xié)同、合作、聯(lián)動共同治理。社會系統(tǒng)學(xué)派創(chuàng)始人巴納德將有意識的協(xié)調(diào)兩個(gè)或兩個(gè)以上的人的活動或力量的系統(tǒng)定義為組織。基于這個(gè)定義，筆者將組織協(xié)同理解為除政府組織之外的一切社會組織、市場主體、社會公眾等主體間相互協(xié)同合作的關(guān)系，在基層治理中主要是表現(xiàn)為社區(qū)、企業(yè)、協(xié)會和社會公眾等四類主體。

第一類主體是社區(qū)，是社會的基本組成單元，也是基層社會管理的細(xì)胞和最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，在社會治安、社會救助、物業(yè)管理等基層治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。第二類主體是企業(yè)，是經(jīng)濟(jì)社會生活中以營利為目的、人類進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的基層組織形式，其中以家政服務(wù)、物業(yè)管理等服務(wù)類企業(yè)為代表參與到基層治理中。第三類組織主體是以協(xié)會、行會、商會等形式存在的社會組織，是介于政府與企業(yè)之間的一種組織形態(tài)，具有非營利性、公益性和志愿性等特點(diǎn)。第四類組織主體是社會公眾，其既是社會治理的對象，也是基層治理的主體。在基層治理現(xiàn)代化過程中，既要政府發(fā)揮統(tǒng)一組織和管理的功能，又要各類社會組織發(fā)揮調(diào)動社會資源的靈活性優(yōu)勢，不僅政府與社區(qū)、企業(yè)、社會組織、社會公眾等治理主體之間要建立協(xié)同合作關(guān)系，社區(qū)、企業(yè)、社會組織、社會公眾等非政府組織之間也要建立伙伴關(guān)系，形成政府——社區(qū)——社會公眾、社區(qū)——社會組織——企業(yè)——社會公眾等三方、四方協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)狀合作關(guān)系，做到各司其職、各盡其責(zé)，又做到相互配合，構(gòu)建科學(xué)高效的基層治理模式，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(三)制度協(xié)同促進(jìn)基層規(guī)范治理

基層治理現(xiàn)代化，最重要的是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化，相比較而言，制度因其可以改造人的素質(zhì)和規(guī)范人的行為、可以制約治理者的濫權(quán)和失職等優(yōu)勢具有根本性。基層治理現(xiàn)代化既要遵循社會發(fā)展的自然規(guī)律，也要從制度供給角度明確治理邏輯，形成“契約化治理”。

制度主要分為正式制度和非正式制度。正式制度是指以政府名義制定并要求各級政府部門行使其職能的條例，在一定程度上指明了社會發(fā)展的方向和實(shí)施舉措的大體框架；非正式制度則是社會公眾在日常生活中形成的、共同認(rèn)可的，具有例行化和韌性的規(guī)則約定。兩者在基層治理現(xiàn)代化中缺一不可。完善的正式制度是基層社會治理現(xiàn)代化的必要條件，也是多元主體參與基層治理提供制度保證。要建立基層治理現(xiàn)代化制度，就必須要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，完善人民當(dāng)家作主制度體系，加強(qiáng)中國特色社會主義法治體系建設(shè)，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，健全完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，建立共建共治共享的社會治理制度，分類推進(jìn)應(yīng)急管理、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域管理體制改革，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)、市場服務(wù)、社會服務(wù)的對接和整合。同時(shí)要在正式制度無法完全覆蓋涉及的范圍和領(lǐng)域，發(fā)揮講究誠信、村規(guī)民約等非正式制度的導(dǎo)向、激勵(lì)、約束等社會治理功能，彌補(bǔ)正式制度的不足，兩者在相互協(xié)調(diào)配合下，共同作用于人們的生產(chǎn)生活，規(guī)范治理主體和治理對象的行為，實(shí)現(xiàn)治理有序化。

(四)技術(shù)協(xié)同加速基層智慧治理

現(xiàn)代化離不開信息化，離不開技術(shù)的運(yùn)用和發(fā)展。技術(shù)賦能是一種追求效率、降低風(fēng)險(xiǎn)的治理程式，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的必然要求和重要抓手。

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、5G、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)極大改變了人們的生活方式，潛移默化地影響著各行各業(yè)的發(fā)展。在后疫情時(shí)代的基層治理中，除了權(quán)力和資源的整合外，還應(yīng)借助信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理渠道的暢通，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)主體擴(kuò)充、關(guān)系重構(gòu)和觀念更新。在技術(shù)賦能基層治理現(xiàn)代化過程中，要加快智能化基層設(shè)施建設(shè)，暢通政務(wù)、醫(yī)療、教育、交通、監(jiān)管等公共職能協(xié)同渠道，構(gòu)建深層次全方位多領(lǐng)域的數(shù)字化治理系統(tǒng)，不斷拓展基層治理新空間。同時(shí)，加快推進(jìn)治理技術(shù)和服務(wù)體系的融合，重構(gòu)以公眾為中心的治理理念，實(shí)現(xiàn)以多元化主體服務(wù)多樣化公眾，以智能化方式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)。

(五)情感協(xié)同重構(gòu)基層關(guān)系治理

社會治理中所需要的情感本質(zhì)是公共精神。當(dāng)傳統(tǒng)社會管理體制向新型社會管理體制轉(zhuǎn)變時(shí)，客觀上要求伴隨著價(jià)值觀念、道德倫理和生活方式等非正式制度安排的轉(zhuǎn)變，形成新的文化精神或社會心理基礎(chǔ)，最關(guān)鍵的就是培育新的“公共精神”。德國哈貝馬斯曾提出“公共性或公共領(lǐng)域是公民參與公共事務(wù)的地方，公共精神與公共輿論緊密相連，是包含個(gè)人犧牲精神的時(shí)代精神的客觀形式”。

實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，要樹立“公”優(yōu)先于“私”的正確觀念，明確公與私、公共利益與個(gè)人利益是相輔相成、互惠合作的統(tǒng)一體，在思想源頭上動員社會公眾參與基層社會治理，共同構(gòu)建良好生產(chǎn)生活環(huán)境。加強(qiáng)公共教育，培養(yǎng)公眾公共理性、公共情懷和基本的公共倫理道德素養(yǎng)，增強(qiáng)公共價(jià)值認(rèn)同。積極發(fā)揮榜樣示范教育的作用，以榜樣的公共情懷、公共美德和公共行為影響他人，進(jìn)而形成優(yōu)良的道德品質(zhì)和公共文明素養(yǎng)，培育和提升公眾的責(zé)任意識、服務(wù)意識、文明意識和治理參與意識。同時(shí)，積極動員公眾參與治理實(shí)踐，組織開展走進(jìn)社區(qū)、志愿服務(wù)等活動，是公眾深入實(shí)踐體驗(yàn)奉獻(xiàn)與幸福，不斷鞏固和培育治理公共精神，創(chuàng)造良好的社會治理環(huán)境。