馮 超

（華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

為維護(hù)河湖生命健康，實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年11月28日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》僅印發(fā)19個(gè)月，全國(guó)便全面建立了河長(zhǎng)制，治水取得顯著成效。在這一政策的推進(jìn)過(guò)程中，自上而下的傳達(dá)和動(dòng)員給人留下“運(yùn)動(dòng)式治理”的刻板印象［1］，但地方主官主導(dǎo)的河長(zhǎng)制，看似突出了各級(jí)地方政府的主導(dǎo)性和能動(dòng)性，社會(huì)公眾的廣泛參與亦是一個(gè)重要方面。地方主官作為民眾的“代理人”，理應(yīng)認(rèn)真履行治水的公共責(zé)任［2］，但對(duì)于享受政府提供公共服務(wù)的社會(huì)公眾，為何要主動(dòng)參與治水？為何參與范圍如此廣泛？其參與治水的內(nèi)在邏輯是什么？為回答這些問(wèn)題，本文從政治勢(shì)能這一視角出發(fā)，探討公眾參與河長(zhǎng)制的內(nèi)在機(jī)理，并提出進(jìn)一步完善公眾參與治水的舉措，為構(gòu)建“政社共治”的長(zhǎng)效治水格局提供借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

在河長(zhǎng)制政策推行過(guò)程中，哪些因素對(duì)公眾參與產(chǎn)生影響？國(guó)內(nèi)部分學(xué)者就此問(wèn)題進(jìn)行了探討。既有的研究認(rèn)為，河長(zhǎng)制政策實(shí)施中的唯政府性、民眾權(quán)力的缺失限制了民眾參與［3］，以民間組織為中介的公眾參與建立在民間環(huán)保組織的社會(huì)資本積累、公眾參與身份的精準(zhǔn)定位、利益表達(dá)的集中與理性化以及地方政府的信任和需求的基礎(chǔ)上［4］，優(yōu)化治水過(guò)程中的公眾參與，需要建立持續(xù)參與的制度保障［5］，并在制度層面暢通公眾參與渠道，規(guī)范公眾參與方式。［6］

河長(zhǎng)制政策本身是一項(xiàng)公共政策，不少學(xué)者也從公共政策層面出發(fā)，探究影響公眾參與政策執(zhí)行的因素，既有的研究主要從主體、制度、文化、技術(shù)等幾個(gè)維度展開。

在主體層面，個(gè)體與公共利益是公眾參與政策執(zhí)行的內(nèi)生動(dòng)力，［7，8］公眾參與意識(shí)淡?。?］、參與的主觀能動(dòng)性不足［10］以及政府有關(guān)部門和民眾缺乏對(duì)公眾參與公共政策價(jià)值的充分認(rèn)識(shí)［11］等主觀價(jià)值制約公眾參與。公眾參與行為的無(wú)組織性［12］、參與能力不足和參與缺乏有序性［9］等亦影響其參與效果。此外，參與權(quán)利的缺失是導(dǎo)致公眾參與難持續(xù)的重要原因［13］，在政策執(zhí)行中，上、下級(jí)政府及公眾之間合適的分權(quán)結(jié)構(gòu)能夠促進(jìn)政策的有效實(shí)施。［14］在制度層面，公眾參與的制度設(shè)計(jì)不完善、參與過(guò)程的信息不公開、參與的代表性不足、參與結(jié)果的反饋缺乏剛性制約等影響公眾參與的積極性和有效性。［15，16］在正式制度之外，“潛規(guī)則”［17］和非正式的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)［7］在公眾參與政策執(zhí)行時(shí)發(fā)揮著重要作用。在文化層面，政治文化通過(guò)諸種社會(huì)化機(jī)制內(nèi)化為公民的政治心理和政治意識(shí)，形塑公民的政治性格，影響公眾參政的行為方式和程度。［18］在技術(shù)層面，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，使互聯(lián)網(wǎng)空間成為公眾政策參與的重要場(chǎng)域，［19］“互聯(lián)網(wǎng)+”賦予公眾“指尖上的權(quán)力”，能夠突破公眾參與的時(shí)空限制，提升公眾的參與水平。［20］

上述既有的研究從多個(gè)維度對(duì)河長(zhǎng)制政策及一般公共政策執(zhí)行中影響公眾參與的因素進(jìn)行了有益探討，但也存在明顯的不足之處：首先，專就河長(zhǎng)制政策實(shí)施過(guò)程中公眾參與影響因素的探討較為薄弱，且存在淺層化和點(diǎn)狀化的問(wèn)題，研究的深度和全面性不足；其次，在公共政策執(zhí)行層面，不論是參與制度，還是參與的主體、技術(shù)、文化等方面都具有單一性和外在性。單一性是指其各自僅在一個(gè)維度對(duì)公眾參與產(chǎn)生影響，外在性是指它們均外在于政策本身。事實(shí)上，在中國(guó)的政治體制和政策環(huán)境中，公共政策本身蘊(yùn)含政治勢(shì)能，它是一股自上而下的力量，能夠?yàn)檎賳T和社會(huì)公眾所感知，并促使政府官員和社會(huì)公眾調(diào)整自己的行為，從而對(duì)公眾參與的多個(gè)維度產(chǎn)生影響。本文以河長(zhǎng)制政策為分析對(duì)象，探究其所具有的政治勢(shì)能如何影響了公眾參與？具體影響了公眾參與的哪些方面？在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化公眾參與治水的路徑。

二、河長(zhǎng)制政策的政治勢(shì)能

政治勢(shì)能是用以解釋將中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要概念。它是指公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)，是中國(guó)共產(chǎn)黨核心理念的政治表達(dá)，政策文件出臺(tái)時(shí)的位階就是政治勢(shì)能強(qiáng)弱的重要標(biāo)志之一。政治勢(shì)能內(nèi)涵三個(gè)具體的含義：一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”，強(qiáng)調(diào)通過(guò)發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用來(lái)凝聚力量，整合資源，營(yíng)造有利于政策執(zhí)行的趨勢(shì)；二是“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”，借助黨政聯(lián)合發(fā)文，提升公共政策的政治位階和政治意義，成立專門性的“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”；三是“借勢(shì)成事”，公共政策中內(nèi)含的政治信號(hào)、政治位階為地方官員所感知，促使他們順應(yīng)趨勢(shì)，調(diào)整行為，推動(dòng)政策的執(zhí)行和落地。但是，政治勢(shì)能本身代表了一種非制度化的形態(tài)，從長(zhǎng)效維度來(lái)看，“將高勢(shì)能公共政策嵌入于科層的常規(guī)政策執(zhí)行體系之中，使其構(gòu)建新的常規(guī)化運(yùn)作”，實(shí)現(xiàn)高勢(shì)能公共政策執(zhí)行的制度化，是保障政策良性落地的內(nèi)在要求。［21］因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”和“借勢(shì)成事”共同構(gòu)成政治勢(shì)能的三個(gè)層面，并動(dòng)態(tài)展示了高政治勢(shì)能政策的變現(xiàn)過(guò)程，而政治勢(shì)能推動(dòng)下的相關(guān)制度化建設(shè)則成為政策長(zhǎng)效落地的方向所在和支撐保障。

在類別上，政治勢(shì)能可以劃分為層級(jí)性政治勢(shì)能和功能性政治勢(shì)能。層級(jí)性政治勢(shì)能從縱向維度出發(fā)，由權(quán)力的層級(jí)位階決定；功能性政治勢(shì)能是就橫向維度而言，由政策的功能屬性所產(chǎn)生的位階決定；功能性政治勢(shì)能又從屬于層級(jí)性政治勢(shì)能。［22］在我國(guó)的政治體制中，一項(xiàng)公共政策的層級(jí)性政治勢(shì)能越高，其所具有的政治勢(shì)能就愈強(qiáng)。在同一權(quán)力層級(jí)下，一項(xiàng)公共政策所具有的功能性政治勢(shì)能越強(qiáng)，其所具有的政治勢(shì)能也愈強(qiáng)。實(shí)踐中，衡量一項(xiàng)公共政策是否具有強(qiáng)大的政治勢(shì)能，可看其是否具有“高位推動(dòng)”的中央政策文件，是否獲得中央高層領(lǐng)導(dǎo)的批示和認(rèn)可，是否獲得同一權(quán)力層級(jí)部門的聯(lián)合發(fā)文以及黨中央是否提出與之相關(guān)的思想理念等。

河長(zhǎng)制政策于2007年發(fā)端于江蘇省無(wú)錫市，其實(shí)施的最初目的在于破解水污染問(wèn)題，化解無(wú)錫市的飲水危機(jī)。試行有效后，河長(zhǎng)制政策于2012年開始擴(kuò)散至江蘇全省及全國(guó)其他省份，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西和海南8個(gè)省市率先全面實(shí)施了河長(zhǎng)制，16個(gè)省的部分市縣推行了河長(zhǎng)制。2016年3月，習(xí)近平總書記在江西調(diào)研時(shí)，肯定了河長(zhǎng)制的做法，要求中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組深入研究后在全國(guó)推行。2016年11月28日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，提出在全國(guó)范圍內(nèi)全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系。由此，河長(zhǎng)制從一項(xiàng)地方政策上升為黨中央關(guān)于全國(guó)開展水環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)，在獲得中辦和國(guó)辦的聯(lián)合發(fā)文后，不論是在層級(jí)性政治勢(shì)能方面還是在功能性政治勢(shì)能方面，河長(zhǎng)制政策都蘊(yùn)含了強(qiáng)大的政治勢(shì)能。

三、政治勢(shì)能驅(qū)動(dòng)公眾參與治水的內(nèi)在邏輯

“水環(huán)境治理本是社會(huì)公共事業(yè)，它離不開廣大社會(huì)公眾的參與和擔(dān)當(dāng)”。［23］在河長(zhǎng)制政策實(shí)施過(guò)程中，探究政治勢(shì)能對(duì)公眾參與的影響，必然涉及對(duì)公眾參與的衡量，即政治勢(shì)能對(duì)公眾參與的哪些方面產(chǎn)生影響？整體上推動(dòng)公眾參與水平的提升還是下降？對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)玲永認(rèn)為，衡量公眾參與可從廣度、深度和效度三個(gè)方面進(jìn)行考察，其中廣度聚焦參與的形式，包含參與主體的廣泛性和參與渠道的多樣性；深度聚焦參與的過(guò)程，包含公眾參與作用的權(quán)力層級(jí)范圍和公眾參與的自主性；效度關(guān)注參與的結(jié)果，涉及公眾參與的個(gè)體效應(yīng)和社會(huì)整體效應(yīng)。［24］42-44

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”凝聚政策共識(shí)，為公眾參與提供引力

“人是有思想意識(shí)的高級(jí)動(dòng)物”［25］9，“人類的行為和活動(dòng)總是在一定的思想觀念的制導(dǎo)下進(jìn)行和展開的”［26］。在河長(zhǎng)制政策實(shí)施過(guò)程中，要想人們主動(dòng)、深入地參與其中，首先要求人們?cè)谒枷胍庾R(shí)層面認(rèn)可和接受這一政策，就該項(xiàng)政策實(shí)施達(dá)成共識(shí)。這其中包含兩個(gè)層面：一是在政府內(nèi)部統(tǒng)一思想，就政策執(zhí)行達(dá)成共識(shí)；二是政府與社會(huì)公眾就政策實(shí)施達(dá)成共識(shí)。在中國(guó)，黨發(fā)揮著精英管理和群眾動(dòng)員的重要功能，［27］在黨政體制下，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”能夠在政府內(nèi)部和政府與社會(huì)公眾之間凝聚共識(shí)，為政策執(zhí)行創(chuàng)造有利的趨勢(shì)和環(huán)境，使人們能夠主動(dòng)參與到政策落實(shí)當(dāng)中，提升公眾參與的深度。

首先，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”在政府內(nèi)部統(tǒng)一思想，為公眾參與“行政賦權(quán)”［13］。政府的公共性決定了在實(shí)施河長(zhǎng)制開展水環(huán)境治理中，政府依然是主導(dǎo)者，社會(huì)公眾是參與者?！霸诘胤秸鲗?dǎo)的治理過(guò)程中，參與式治理有賴于地方政府行政賦權(quán)”，即“除了要求公眾自身有積極的參與意愿之外，還需訴諸于地方政府主動(dòng)向公眾開放治理過(guò)程”。［13］在我國(guó)的政治體制內(nèi)，不論是在橫向?qū)用?，還是在縱向?qū)用?，黨都是全面領(lǐng)導(dǎo)的核心?！包h的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”不僅能夠在政府內(nèi)部就河長(zhǎng)制政策實(shí)施凝聚共識(shí)，還能對(duì)政策落實(shí)中公眾參與的方式、內(nèi)容和程度等統(tǒng)一思想，為公眾實(shí)際參與提供空間。

其次，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的價(jià)值引領(lǐng)，吸引公眾主動(dòng)參與。在河長(zhǎng)制全面推行之前，黨就通過(guò)價(jià)值觀念上的引領(lǐng)為社會(huì)公眾接受河長(zhǎng)制營(yíng)造了有利的社會(huì)環(huán)境和氛圍。2012年，黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局之中。2015年3月，習(xí)近平總書記提出“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。此后，黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。上述這些系統(tǒng)體現(xiàn)和傳達(dá)了黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一以貫之的重視，黨的這一理念和態(tài)度通過(guò)黨媒和社會(huì)主流媒體的傳播，在全社會(huì)營(yíng)造一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的共識(shí)和氛圍。這有助于社會(huì)公眾在思想意識(shí)層面認(rèn)可河長(zhǎng)制政策，并主動(dòng)參與到河長(zhǎng)制政策實(shí)施當(dāng)中，如浙江德清縣鐘管鎮(zhèn)的民間河長(zhǎng)吳建榮，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖20多年，他對(duì)良好水質(zhì)的重要性深有體會(huì)，在得知鐘管鎮(zhèn)向社會(huì)招募8名民間河長(zhǎng)后，馬上主動(dòng)報(bào)名參加競(jìng)選，在成功競(jìng)選上民間河長(zhǎng)后，吳建榮除每天的巡河工作外，還經(jīng)常去周邊的水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)宣傳尾水處理的好處，發(fā)動(dòng)周邊養(yǎng)殖戶共同提升水質(zhì)。社會(huì)公眾的主動(dòng)參與使其能充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，在參與實(shí)踐中強(qiáng)化參與意識(shí)，錘煉參與能力，實(shí)現(xiàn)有效參與。

（二）“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”實(shí)現(xiàn)組織力量整合，為公眾參與提供拉力

政府是治水的主導(dǎo)者，但政府內(nèi)部的各相關(guān)部門囿于部門“理性”、條塊分割、權(quán)責(zé)模糊等因素并非能主動(dòng)協(xié)同式地開展治水；另一方面，公眾參與是一種與政府的互動(dòng)式參與，不是自顧自式的單方面參與，這就要求政府及時(shí)對(duì)公眾的參與作出回應(yīng)，并在互動(dòng)政策過(guò)程中加以指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)其總體目標(biāo)。［28］這些都內(nèi)在地要求政府在與公眾合作治水中對(duì)政府部門的組織力量加以整合。政治勢(shì)能中的“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”在組織形態(tài)上表現(xiàn)為成立“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，整合政府部門組織力量，形成落實(shí)政策的“權(quán)勢(shì)”。河長(zhǎng)制政策在獲得中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)文并被推向全國(guó)后，全國(guó)各省市按照要求在縣級(jí)及以上均成立了專門的河長(zhǎng)制辦公室，并由同級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，整合各相關(guān)部門力量共同開展轄域內(nèi)的水生態(tài)治理。

這種組織力量的整合，一方面能夠暢通公眾參與的組織渠道，提升公眾參與的廣度。在河長(zhǎng)制政策實(shí)施之前，雖然我國(guó)就國(guó)內(nèi)的大江、大河等重要河流成立了專門的流域管理機(jī)構(gòu)，但眾多的分支河流管理往往涉及水利、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等多個(gè)部門，表現(xiàn)為一種“九龍治水”的局面，且多個(gè)部門之間常常出現(xiàn)互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，公眾即使想?yún)⑴c到水環(huán)境治理當(dāng)中，也難以找到負(fù)責(zé)的管理部門。在全面推行河長(zhǎng)制后，全國(guó)各省市在縣級(jí)及以上設(shè)立的河長(zhǎng)制辦公室通過(guò)整合各相關(guān)部門組織力量，使“九龍治水”變?yōu)椤褒堫^治水”，各級(jí)河長(zhǎng)成為其所管轄河流（河道、河段）的主要負(fù)責(zé)人，且河道邊上均設(shè)置了河長(zhǎng)公示牌，上面注明河道信息、河長(zhǎng)姓名、所屬單位、聯(lián)系電話、管護(hù)內(nèi)容等，公眾參與找河長(zhǎng)。由此，暢通了公眾參與在正式組織上的渠道，且河長(zhǎng)主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，形成一股拉動(dòng)公眾參與的力量。

另一方面，能夠提升公眾參與作用的政治權(quán)力層級(jí)，增強(qiáng)公眾參與的深度。實(shí)踐中，擔(dān)任“河長(zhǎng)”的地方政府黨政主要負(fù)責(zé)人代表著地方政府的較高權(quán)力層級(jí)。社會(huì)公眾在參與河流管護(hù)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)、反饋問(wèn)題找河長(zhǎng)，同級(jí)河長(zhǎng)解決不了的還可報(bào)請(qǐng)上級(jí)河長(zhǎng)加以協(xié)調(diào)解決，從而通過(guò)直接和間接的方式作用于地方政府較高權(quán)力層級(jí)。此外，中央和地方政府還就河長(zhǎng)制的實(shí)施設(shè)置了各類負(fù)向激勵(lì)制度，如《水利部辦公廳關(guān)于明確全面建立河長(zhǎng)制總體要求的函》提出，要“將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”。這也促使各級(jí)河長(zhǎng)對(duì)公眾參與作出及時(shí)、有效的回應(yīng)?！肮裾螀⑴c所能達(dá)到的權(quán)力系統(tǒng)的層級(jí)直接關(guān)系到政治參與目的的實(shí)現(xiàn)程度”，［24］43河長(zhǎng)制使社會(huì)公眾參與治水能夠作用到較高的政治權(quán)力層級(jí)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與，達(dá)到公眾參與的價(jià)值和目標(biāo)，從而強(qiáng)化了公眾參與的深度。

（三）“借勢(shì)成事”促使政府多措并舉，為公眾參與提供推力

“借勢(shì)成事”是政治勢(shì)能的第三層含義，它是指地方官員在感知到某一政策的強(qiáng)大政治信號(hào)和政治位階后，主動(dòng)調(diào)整行為，順應(yīng)趨勢(shì)，積極貫徹落實(shí)這一政策。河長(zhǎng)制的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”。在全面推行過(guò)程中，各地方政府按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署迅速在本省市范圍內(nèi)全面建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，部分省市延伸到了村莊一級(jí)，使全國(guó)的每條河流都有了政府河長(zhǎng)。但是，政府河長(zhǎng)僅僅是河流的負(fù)責(zé)人，其并不會(huì)經(jīng)常性地實(shí)際參與到河流管護(hù)當(dāng)中，河長(zhǎng)制能否長(zhǎng)效實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”，關(guān)鍵還在于發(fā)揮社會(huì)公眾的力量。這促使地方政府采取多種措施推動(dòng)公眾參與到河流治理當(dāng)中，提升公眾參與的廣度，主要表現(xiàn)為公眾參與主體的廣泛性和參與渠道的多樣性的增強(qiáng)。

其一，在政府推動(dòng)下，公眾參與的主體更加廣泛。這種廣泛性一方面表現(xiàn)為參與人數(shù)的多少，截至2018年6月底，全國(guó)29個(gè)省份在村莊一級(jí)設(shè)立村級(jí)河長(zhǎng)78萬(wàn)名。①在具有準(zhǔn)政府性的村級(jí)河長(zhǎng)之外，各地方政府還積極探索建立各類民間河長(zhǎng)，在浙江省衢州市常山縣，當(dāng)?shù)爻闪⒘恕膀T行河長(zhǎng)聯(lián)盟”，建有“騎行河長(zhǎng)”隊(duì)伍40支，參與群眾超過(guò)2000人，騎行河長(zhǎng)巡河軌跡遍布全縣180個(gè)行政村，廣泛傳播“公益治水”理念。另一方面，公眾參與主體的廣泛性表現(xiàn)為主體類型的多元性。在開展河湖治理的過(guò)程中，公眾參與主體涵蓋了社會(huì)個(gè)體、企業(yè)組織、民間環(huán)保組織和志愿者組織等各類主體，如浙江省湖州市德清縣有企業(yè)家河長(zhǎng)、鄉(xiāng)賢河長(zhǎng)、巾幗河長(zhǎng)等各類民間河長(zhǎng)500多名，江蘇省南通市設(shè)立了鄉(xiāng)賢河長(zhǎng)、騎行河長(zhǎng)和郵遞員河長(zhǎng)等。上述各類社會(huì)主體通過(guò)發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)和專業(yè)特長(zhǎng)，充分參與到河流的治理、管護(hù)、監(jiān)督和宣傳當(dāng)中，成為治水中的重要力量。

其二，公眾參與的渠道更加多樣化。參與渠道的多少和暢通與否是公眾實(shí)現(xiàn)參與的基礎(chǔ)性條件?！端凯h(huán)境保護(hù)部貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》中明確指出要“充分利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、客戶端等各種媒體和傳播手段……廣泛宣傳引導(dǎo)，不斷增強(qiáng)公眾對(duì)河湖保護(hù)的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)”。在實(shí)踐中，各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件，探索建立了河長(zhǎng)制信息平臺(tái)、微信平臺(tái)以及其他各類APP平臺(tái)，如浙江省構(gòu)建起融治水信息發(fā)布、河長(zhǎng)巡河、公眾參與等為一體的智慧治水平臺(tái)；湖南省湘潭市以“河長(zhǎng)助手”平臺(tái)為依托搭建起全民參與治水的網(wǎng)絡(luò)格局。這些平臺(tái)的建立和使用為公眾參與提供了更加便捷、多樣的方式和渠道，確保公眾能參與其中。

（四）強(qiáng)政治勢(shì)能助推下的配套制度建設(shè)使公眾參與可持續(xù)

“政策與制度都是調(diào)節(jié)人類社會(huì)關(guān)系，規(guī)范人類社會(huì)行為活動(dòng)的重要工具和手段……二者在功能上具有互補(bǔ)性，政策規(guī)范不到的由制度加以約束，制度調(diào)節(jié)不到的由政策予以規(guī)范?！保?9］具有強(qiáng)政治勢(shì)能的公共政策往往不是單一的政策文件，而是會(huì)圍繞其配套出臺(tái)一系列政策和法規(guī)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容從制度層面加以規(guī)定和完善。另一方面，任何一項(xiàng)公共政策不可能始終具有強(qiáng)大的政治勢(shì)能，隨著社會(huì)的發(fā)展和治理?xiàng)l件的變化，先前具有強(qiáng)政治勢(shì)能的公共政策隨著其目標(biāo)的達(dá)成或轉(zhuǎn)向，其政治勢(shì)能也會(huì)下降和耗散，并且具有強(qiáng)政治勢(shì)能的公共政策往往被貼上“運(yùn)動(dòng)式治理”的標(biāo)簽。如何使政策過(guò)程中的公眾參與不像“浮萍”一樣忽上忽下，關(guān)鍵還在于從制度層面對(duì)公眾參與加以保障。

在強(qiáng)政治勢(shì)能推動(dòng)下的河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中，不論是在中央層面還是在地方政府層面，都圍繞河長(zhǎng)制配套出臺(tái)了一系列政策和法規(guī)，對(duì)公眾參與進(jìn)行了規(guī)定，如浙江省出臺(tái)的《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》第十三條指出：“公民、法人和其他組織有權(quán)就發(fā)現(xiàn)的水域問(wèn)題或者相關(guān)違法行為向該水域的河長(zhǎng)投訴、舉報(bào)。河長(zhǎng)接到投訴、舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄和登記……經(jīng)核實(shí)存在投訴、舉報(bào)問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)參照巡查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理程序予以處理，并反饋投訴、舉報(bào)人?！苯K省《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》指出，要“組織多種形式的志愿者行動(dòng)，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與度。搭建公眾信息平臺(tái)，暢通電話熱線等監(jiān)督渠道，聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員對(duì)河湖管理保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)”。這些在制度層面對(duì)公眾參與權(quán)利特別是監(jiān)督權(quán)利的規(guī)定和保障使公眾參與在一定程度上得以持續(xù)。

四、公眾參與治水的優(yōu)化路徑

社會(huì)力量在國(guó)家治理當(dāng)中特別重要，如果只有國(guó)家的中央和地方，沒(méi)有社會(huì)的配合就會(huì)喪失國(guó)家治理的基礎(chǔ)。②在水環(huán)境治理這一國(guó)家治理的微觀領(lǐng)域，公眾參與不可或缺。在地方政府實(shí)施河長(zhǎng)制開展治水中，河長(zhǎng)制政策所蘊(yùn)含的強(qiáng)政治勢(shì)能通過(guò)對(duì)政府和公眾的作用，對(duì)公眾參與形成了引力、推力和拉力三種力量，整體上提升了公眾參與治水的質(zhì)量和水平。具體而言，它拓展了公眾參與主體的廣泛性和參與渠道的多樣性，提升了公眾參與的廣度；增強(qiáng)了公眾參與的自主性和參與作用的權(quán)力層級(jí)范圍，強(qiáng)化了公眾參與的深度；在此基礎(chǔ)上，因政府和社會(huì)公眾對(duì)水環(huán)境保護(hù)的共識(shí)，公眾在廣泛、深度參與中能夠使個(gè)體價(jià)值目標(biāo)與政策價(jià)值目標(biāo)相統(tǒng)一，保障公眾參與的效度；配套制度建設(shè)對(duì)公眾參與權(quán)利的保障則使公眾參與得以可持續(xù)。但這并非意味著治水過(guò)程中的公眾參與已無(wú)優(yōu)化空間，在未來(lái)，實(shí)現(xiàn)公眾長(zhǎng)效參與治水，還需進(jìn)一步凝聚政策共識(shí)，尊重公眾正當(dāng)利益，完善配套制度。

（一）公眾長(zhǎng)效參與治水需要進(jìn)一步凝聚政策共識(shí)

對(duì)于一項(xiàng)公共政策來(lái)說(shuō)，獲得社會(huì)公眾的參與和支持是實(shí)效落地的關(guān)鍵。任何公共政策最終都要作用于社會(huì)公眾，“缺乏公眾支持的政策往往換來(lái)的是人們對(duì)政策的冷漠和心理抗拒，導(dǎo)致低效的執(zhí)行”［30］，而公眾參與和支持的前提即在于政府和社會(huì)公眾就政策實(shí)施達(dá)成共識(shí)。河長(zhǎng)制政策因具有較高的共識(shí)，在強(qiáng)政治勢(shì)能助推下，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾廣泛、深入的參與。但在一般公共政策層面，政治勢(shì)能與公眾參與之間并不必然是一種正相關(guān)關(guān)系，具有低政治勢(shì)能，高政策共識(shí)的政策，如市、縣一級(jí)政府實(shí)施的主干道路升級(jí)改造、城市綠化等對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾具有普惠性質(zhì)的政策，雖缺乏“高位推動(dòng)”，但在社會(huì)公眾的參與和支持下也能有效實(shí)施。這啟示我們，在地方治水中，后續(xù)圍繞河長(zhǎng)制配套出臺(tái)的政策也需在政府與社會(huì)公眾之間凝聚共識(shí)。對(duì)此，可在政策制定中通過(guò)線上、線下多種渠道，采取更多的協(xié)商和更大的透明度有效吸納民意，使正式出臺(tái)的政策具有廣泛的民意基礎(chǔ)；利用自媒體和官方媒體，為政策的實(shí)施營(yíng)造良好的輿論環(huán)境和社會(huì)支撐環(huán)境；培育參與文化，涵養(yǎng)公眾的主動(dòng)參與意識(shí)等，為公眾參與提供共識(shí)基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。

（二）公眾長(zhǎng)效參與治水需要利益尊重和保護(hù)

水環(huán)境的治理與保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性事務(wù)，長(zhǎng)效治水有賴于政府與社會(huì)公眾同向而為。在強(qiáng)政治勢(shì)能推動(dòng)下，出于主、客觀需求，政府在整體上積極主動(dòng)作為，促使社會(huì)公眾參與到治水當(dāng)中。但河長(zhǎng)制在一定程度上仍依賴于地方主官的權(quán)威和意志，在強(qiáng)政治勢(shì)能作用下，以及嚴(yán)格的負(fù)向激勵(lì)機(jī)制的約束下，并不能夠排除地方主官為取得短期的治水效果而采取“一刀切”的行為，致使公眾個(gè)體、企業(yè)組織的正當(dāng)權(quán)益受損，挫傷社會(huì)公眾參與治水的積極性。因此，在治水過(guò)程中，地方政府不僅要努力實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”，還要注意對(duì)社會(huì)公眾正當(dāng)利益的尊重與保護(hù)，因地制宜，在既定的“規(guī)定動(dòng)作”基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，采取更具地方適應(yīng)性、適宜性的“創(chuàng)新動(dòng)作”，同時(shí)設(shè)立常規(guī)化、便捷化、有實(shí)效的利益申訴平臺(tái)與渠道，使“河長(zhǎng)治”真正實(shí)現(xiàn)政社共治、政社共享，避免政府與社會(huì)公眾在利益沖突中背向而馳。

（三）制度完善是公眾長(zhǎng)效參與治水的根本保障

“與人的意識(shí)和活動(dòng)相比，制度具有根本性，在國(guó)家發(fā)展和國(guó)家治理中具有決定性意義”，但“一種制度的形成和訂立是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)反復(fù)才能定型為一種制度”。［25］28-29河長(zhǎng)制是我國(guó)在水環(huán)境治理方面創(chuàng)設(shè)的一種創(chuàng)新型制度，在全國(guó)全面建立也僅有兩年多時(shí)間，作為一種新生的制度，其仍然是粗線條的、不完善的，其對(duì)公眾參與在制度層面的保障亦是如此。當(dāng)前，各地方政府在法規(guī)層面主要是對(duì)社會(huì)公眾參與治水的監(jiān)督權(quán)做了保障，對(duì)于社會(huì)公眾的主動(dòng)參與機(jī)制，如問(wèn)詢反饋機(jī)制、政府治水信息公開機(jī)制（公開的內(nèi)容、方式、頻率）、水生態(tài)問(wèn)題訴訟機(jī)制等并未做出明確、細(xì)致的規(guī)定。這種制度上的不健全既制約了地方治水中的公眾參與，也間接影響到治水的效果。由此，在法律、法規(guī)層面還需進(jìn)一步完善水環(huán)境治理中的公眾參與機(jī)制，一方面要提升立法層級(jí)，通過(guò)全國(guó)人大在國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，對(duì)水環(huán)境治理中的公眾參與做出明確的、原則性的規(guī)定；另一方面，在地方法規(guī)層面要與全國(guó)統(tǒng)一的法律相承接，對(duì)公眾參與治水做出更加詳細(xì)、全面、可操作化的規(guī)定，使公眾參與有法可據(jù)。在正式制度之外，也要正確發(fā)揮“贊助網(wǎng)絡(luò)”［31］等非正式制度的補(bǔ)充作用，為公眾持續(xù)有效參與治水提供制度保障。

注釋：

① 見(jiàn)《水利部辦公廳生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于印發(fā)全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制總結(jié)評(píng)估工作方案的通知》。

② 楊光斌教授在田野政治學(xué)“治水國(guó)家與治水社會(huì)”主題論壇上的發(fā)言［EB/QL］.（2020-08-28）.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8860542.