路 輝

（天津市工業(yè)大學(xué) 天津300380）

1 農(nóng)村公共危機和非營利組織的界定

1.1 農(nóng)村公共危機的類別

根據(jù)公共危機發(fā)生的誘因，把農(nóng)村公共危機主要劃分為三大類，分別是自然災(zāi)害、群體性事件、公共產(chǎn)品不足和公共服務(wù)落后所導(dǎo)致的系列危機。自然災(zāi)害中主要涵蓋四大部分，分別是氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)害。自然災(zāi)害不僅對人民群眾的生產(chǎn)生活造成影響，情節(jié)嚴(yán)重造成人畜傷亡，給社會帶來一系列不穩(wěn)定因素。農(nóng)村群體性事件[1-3]是指在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的社會矛盾，由此引發(fā)并形成一定規(guī)模，造成一定的社會、政治與經(jīng)濟等層面的影響，給社會的良性運轉(zhuǎn)帶來負(fù)面性的影響的事件。公共資源匱乏導(dǎo)致的系列危機。相比城市而言，農(nóng)村所具備的公共設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)與公共產(chǎn)品相對匱乏，由此引發(fā)農(nóng)村公共危機。

1.2 非盈利組織參與農(nóng)村公共危機治理的優(yōu)勢

非盈利組織在我國農(nóng)村公共危機治理的優(yōu)勢上主要體現(xiàn)在以下三點。第一，在公共危機預(yù)警方面，我國農(nóng)村地域遼闊，且具有分散性，政府的公共危機預(yù)防系統(tǒng)難以及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中的公共危機，而非營利組織可以及時發(fā)現(xiàn)公共危機的信息靈敏性，并協(xié)助政府快速處理。第二，在公共危機應(yīng)對處理方面，非營利組織自身所具有的特點，與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娐?lián)系緊密，發(fā)生突發(fā)性群體事件時，協(xié)調(diào)多方利益處理解決問題。第三，在公共危機善后處理方面，非營利組織所具有的號召力，幫助受災(zāi)受害群體吸納更多人力物力的支持[4]。

2 非營利組織參與農(nóng)村公共危機治理的困境

2.1 組織自身建設(shè)能力弱，危機管理效率低

非盈利組織自身建設(shè)能力弱，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是我國非營利組織在成立之初是從政府部門延伸發(fā)展而來的，與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，這與非營利組織本身所應(yīng)該具備的獨立性相悖，從而難以避免在日常的工作運轉(zhuǎn)中不受政府相關(guān)政策和指示的干擾。長期以來，非營利組織接受政府在資金、管理等方面的支持與領(lǐng)導(dǎo)，缺乏自治意識與能力，難以為非營利組織的建設(shè)發(fā)展提供一個自由的環(huán)境。另一方面，我國非營利組織存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計不科學(xué)、自我管理能力弱的問題，從內(nèi)部設(shè)計來看，非營利組織大都采用領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，在缺乏約束監(jiān)管的法律法規(guī)條件下，內(nèi)部容易出現(xiàn)權(quán)利的“脫軌”，非營利性質(zhì)的組織易淪落成為個人謀取私利的工具，有違非營利組織本身的性質(zhì)；從自我管理能力方面來看，組織內(nèi)部管理制度不健全，組織內(nèi)部人浮于事，工作效率低下。

2.2 資源不足

非營利組織的資源不足主要體現(xiàn)在兩個方面，即資金與專業(yè)人才的不足[5]。現(xiàn)階段，我國非營利組織普遍存在經(jīng)費不足的問題，開展公益性活動或者進(jìn)行公共危機處理與善后時組織本身的經(jīng)費支持之前存在大缺口，經(jīng)費來源渠道單一，組織內(nèi)部運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費的穩(wěn)定性難以保障，長此以往，非營利組織經(jīng)費短缺，易喪失其非盈利性質(zhì)?？v觀非營利組織內(nèi)部，普遍存在人員老化、專業(yè)型人才不足的問題。由于非盈利組織本身所具有的自愿性、公益性的特點，吸納公益人士、志愿者加入非營利組織，但這些志愿者多數(shù)只是以業(yè)余、兼職的身份存在，而并非是專職人員，內(nèi)部工作的連續(xù)性與穩(wěn)定性難以保證。此外，農(nóng)村非營利組織的大部分是基于血緣關(guān)系建立而來，就存在農(nóng)村本土的非營利組織失控的隱患，當(dāng)處理到農(nóng)民的利益與政府之間的關(guān)系時，很可能會因為牽涉到自身的利益，而走向政府的對立面。

2.3 相關(guān)管理法律法規(guī)不健全

我國非盈利組織相較于西方國家來說起步較晚，同時組織的合法合理運行也缺乏相配套的法律法規(guī)。目前，我國對于非盈利組織發(fā)布的政策法規(guī)主要有《社會團體登記管理條例》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等，大致在宏觀層面上對非營利組織的成立與管理進(jìn)行規(guī)定，非盈利組織參與農(nóng)村公共危機的治理缺乏法律上的依據(jù)與保障。法律層面上的不健全，一方面導(dǎo)致群眾對非營利組織參與治理的合法性存在質(zhì)疑，從而也容易忽視在農(nóng)村公共危機發(fā)生后非營利組織的作用。另一方面，在法律層面上對非營利組織監(jiān)督與管理的缺失，導(dǎo)致組織在面對突發(fā)性公共危機時，存在治理主體責(zé)權(quán)不明、內(nèi)部秩序混亂的現(xiàn)象，在缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆杀O(jiān)督機制下，少數(shù)人易“鉆空子”謀取個人私利。

2.4 缺乏溝通機制，協(xié)作能力不足

非盈利組織在公共危機治理中所表現(xiàn)的反應(yīng)迅速、貼合公眾意愿以及專業(yè)性的特點，能夠協(xié)助政府處理農(nóng)村公共危機事件，更好地解決矛盾沖突。但現(xiàn)實是，非營利組織在公共危機治理中缺乏有效的溝通機制，從而表現(xiàn)為與政府、其他治理主體之間的協(xié)作治理能力弱。從政府的層面來看，政府普遍存在對非營利組織治理公共危機的作用不夠重視，與非營利組織主動建立溝通協(xié)作的意識薄弱，難以有效發(fā)揮組織在治理中的作用。在與其他非盈利組織、新聞媒體、農(nóng)村基層自治組織等治理主體之間缺乏信息共享機制，導(dǎo)致與其溝通合作的道路被阻塞，主體間治理合力難以有效發(fā)揮。

3 非營利組織參與農(nóng)村公共危機治理的路徑分析

3.1 完善非營利組織參與農(nóng)村公共危機治理的法律法規(guī)

完善非營利組織參與公共危機治理的法律法規(guī)，是為其營造一個有序參與治理的法律環(huán)境，是順利進(jìn)行非營利組織活動開展的一個前提條件。一方面是要盡快出臺關(guān)于非盈利組織的法律規(guī)范，包括非營利組織建構(gòu)的申請條件、職能、責(zé)任歸屬以及組織內(nèi)部的人事、稅收、財務(wù)等內(nèi)部管理制度等，以法律的形式明確規(guī)定，以便于政府依法對非營利組織進(jìn)行管理與監(jiān)督活動。另一方面是要盡快制定非營利組織參與公共危機治理的法律規(guī)范，以法律的形式明確非營利組織在公共危機治理中的合法地位，給予其法律依據(jù)。

3.2 加大對農(nóng)村本土非營利組織的培育

對本土非營利組織的建設(shè)主要體現(xiàn)在制度建設(shè)、能力培育、人才引進(jìn)三個部分上。在制度建設(shè)層面上，首先是要進(jìn)行“政非分管”，即將政府與非盈利組織分離開來，給與非營利組織獨立自主進(jìn)行非盈利活動的權(quán)利，政府的主要責(zé)任是為其社會性活動營造良好的法律環(huán)境。在能力培育方面，要提高非盈利組織農(nóng)村公共危機治理的實戰(zhàn)能力。對此，政府一方面要“放手”對非營利組織的管制，另一方面也要加大對非盈利組織的財政支持，但并不意味著只是簡單的財政撥款，可以運用多樣化的經(jīng)濟政策，誘導(dǎo)非營利組織提高資金的籌集能力。非營利組織自身也要制定一整套農(nóng)村公共危機預(yù)警、應(yīng)急處理、善后制度，面對日漸多樣化的危機形勢有針對性地制定一系列的方針政策，在一次次的危機應(yīng)對處理中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，增強實戰(zhàn)能力。在人才引進(jìn)方面，要破解農(nóng)村非盈利組織內(nèi)部人員的“裙帶關(guān)系”，積極引進(jìn)吸納專業(yè)的人才，保證工作的穩(wěn)定性與連續(xù)性[6]。

3.3 強化非營利組織參與農(nóng)村公共危機治理的監(jiān)管

非盈利組織的正常運行與平穩(wěn)發(fā)展離不開有效地監(jiān)管，在處理應(yīng)對具有突發(fā)性、緊急性的公共危機事件時，更是需要加強對其監(jiān)督。強化對非盈利組織的監(jiān)管主要從政府監(jiān)管和社會監(jiān)督兩個方面出發(fā)。從政府的角度來講，一方面要在法律上明確規(guī)定非盈利組織的職責(zé)權(quán)限，另一方面是要針對性地設(shè)置專門的權(quán)威機構(gòu)，既要對非營利組織財務(wù)支出、人事安排等方面進(jìn)行日常監(jiān)管和定期審核，同時也要對治理農(nóng)村公共危機事件時物資的分配、資金的支出進(jìn)行實時監(jiān)管。從社會角度來看，非營利組織要強化自覺性，主動對內(nèi)部物資、財務(wù)等可信息公開，接受來自社會的群眾監(jiān)督，贏得公眾對非營利組織的信任。

3.4 構(gòu)建非營利組織信息共享數(shù)據(jù)平臺

在大數(shù)據(jù)信息化的時代下，非盈利組織應(yīng)緊跟時代科技的進(jìn)步，積極開拓利用有利的科技成果，建立信息共享平臺，與當(dāng)?shù)卣g建立緊密的聯(lián)系，協(xié)助政府在農(nóng)村公共危機事件中的治理，減少因農(nóng)村地域分散、幅員遼闊帶來的治理弊端，強化與政府之間的溝通交流。此外信息平臺也應(yīng)該囊括農(nóng)村公共危機治理的其他主體，包括農(nóng)村基層自治組織、大眾媒體、村民，通過信息的共享，以強化各主體間的溝通協(xié)作，為應(yīng)對公共危機事件獲取更全面的事件信息，為有效治理公共危機事件贏得寶貴的時間，從而減少應(yīng)對農(nóng)村公共危機事件的盲目性，最大限度地減少危機所帶來的損失。