陳浩,吳典

城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略是指特定國家或地區(qū)基于城鄉(xiāng)結構和民眾需求的情境，對城鄉(xiāng)場域內的公共服務目標、服務資源配置和供給模式等方面的總體謀劃和定位[1]。我國城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略至少經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分割化、去差距化、統(tǒng)籌化、均等化等多階段的變遷過程。當前，我國正處于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展的戰(zhàn)略階段?！丁笆濉蓖七M基本公共服務均等化規(guī)劃》提出，要在義務教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、社會服務等公共服務領域，構建覆蓋城鄉(xiāng)居民的均等化制度保障體系。黨的十九大進一步明確，截至2035年，全國不同地區(qū)要漸進實現(xiàn)基本公共服務均等化目標。當基本均等化戰(zhàn)略階段的目標初步實現(xiàn)后，我國將進入公共服務的后均等化時期。在全國基本公共服務均等化目標實現(xiàn)之前，城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展既需要進一步鞏固和提升基本均等化的效果，又要契合新時代下城鄉(xiāng)融合發(fā)展和民眾的新公共需求，探索新的戰(zhàn)略取向和策略思路，這構成了本文力圖探索的核心議題。

大量學者圍繞城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的內涵[2]、模式體系[3]與路徑策略[4-5]等進行了探討；基于供求視角，關注城鄉(xiāng)公共服務供給的“碎片化”[6]，需求導向的公共服務精準供給[7]，政府吸納社會組織、公民等多元主體參與供給[8]等問題；還從區(qū)域發(fā)展視角，關注城鄉(xiāng)公共服務一體化的區(qū)域差異度[9]、與地方經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)性[10]等，形成了多維度的研究成果。現(xiàn)有研究大多側重城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展的策略層面的研究，而忽視發(fā)展戰(zhàn)略層面的研究，特別是對城鄉(xiāng)融合背景下公共服務發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新等前瞻性研究較為欠缺。基于此，本文力圖在梳理我國城鄉(xiāng)公共服務戰(zhàn)略演進邏輯的基礎上，構筑城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展戰(zhàn)略這一新命題，對其目標含義、內容機制、推進策略等進行探究。

一、我國城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略階段的演進邏輯

總體而言，我國城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出多階段的演變特征，其形成邏輯是由城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略的持續(xù)變遷及城鄉(xiāng)公共服務供需演進機制共同決定的。

(一)城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略變遷

從新中國成立到改革開放前，我國一直實施的是重城輕鄉(xiāng)、重工抑農(nóng)體制，在公共服務領域形成了堅挺的城鄉(xiāng)分割體制和巨大的城鄉(xiāng)差距。改革開放初期，農(nóng)村改革釋放了農(nóng)村經(jīng)濟活力，促進了農(nóng)村公共服務的自我供給和發(fā)展，但并未改變城鄉(xiāng)二元分割戰(zhàn)略和公共服務供給模式的分異性。進入20世紀90年代中期，隨著國家日益重視城鄉(xiāng)差距問題，去差距化成為此階段城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展的戰(zhàn)略重心。2002年黨的十六大首次提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”理念，強調我國要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟和公共服務發(fā)展，實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村。隨著建設服務型政府的提出，國家加大了對貧困農(nóng)村地區(qū)的公共服務投入，這為城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展邁入統(tǒng)籌化階段奠定了戰(zhàn)略基礎。為了促進城鄉(xiāng)一體化水平的提升，黨的十六屆五中全會又提出了基本公共服務均等化的概念,這標志著城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略進一步向均等化階段邁進。當前，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化已成為我國公共服務發(fā)展的主導戰(zhàn)略目標。而黨的十九大以來，城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的提出和推進，又將驅動城鄉(xiāng)公共服務戰(zhàn)略進一步向融合化階段演進。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，不僅城鄉(xiāng)間各種有形無形的障礙將被徹底打破，城鄉(xiāng)人口和要素流動能力也將極大增強，城鄉(xiāng)公共服務的供需體系必將呈現(xiàn)出深層次轉型，進而為城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展帶來豐富的戰(zhàn)略內涵。

(二)公共服務需求重心演變

城鄉(xiāng)民眾是公共服務的需求主體。改革開放以來，城鄉(xiāng)人口結構也從傳統(tǒng)的“市民+農(nóng)民”的二元結構，向“市民+鄉(xiāng)城遷移人口+農(nóng)民”等三元甚至多元結構演變[11]。源于生產(chǎn)方式、生活方式、發(fā)展能力、理念水平等方面的差異，不同人群對公共服務需求的重心不盡相同，存在著城鄉(xiāng)時空差序的動態(tài)變化特征。這里，以城鄉(xiāng)居民人均基本服務消費水平差距的變化，來近似地揭示其中的演變規(guī)律。依據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關指標，計算了2000—2018年全國城鄉(xiāng)居民的食品、醫(yī)療保健、文教娛樂、交通通信等四類人均服務消費支出的差距比值。計算結果表明：一方面，2000—2018年四類服務消費城鄉(xiāng)居民差距比總體呈現(xiàn)出遞減態(tài)勢，尤其自2014年后更趨于穩(wěn)定，顯示出近年來我國城鄉(xiāng)居民在上述領域的服務消費差距得到明顯縮??；另一方面，食品和醫(yī)療保健等基礎性消費的城鄉(xiāng)差距比始終處于穩(wěn)定低值且變化相對平緩，但文教娛樂和交通通信等升級型消費的城鄉(xiāng)差距比依然處于較高水平且波動程度也較為顯著。這折射出我國城鄉(xiāng)民眾在公共服務需求重心上存在某種迭代遞進效應：從前期求溫飽、健康等基本生存型公共服務的均等化，向當前增能力、促發(fā)展等更高層次公共服務均等化訴求的轉變，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)民眾公共服務需求重心和結構也存在著階段性升級演進特征。

(三)公共服務供給機制變遷

我國城鄉(xiāng)公共服務供給主體事實上已裂變成城市政府和鄉(xiāng)村政府兩個層面，而城鄉(xiāng)二元政府的供給傾向和協(xié)作程度構成了審視城鄉(xiāng)公共服務供給機制變遷的重要指針。第一，在計劃體制時期，囿于嚴格的城鄉(xiāng)分割和戶籍制度，城市政府和鄉(xiāng)村政府(早期是人民公社)擁有清晰的人口和權責邊界，在上級政府的統(tǒng)一部署下，各自面向本轄區(qū)民眾，在公共服務方面實施封閉式供給，城鄉(xiāng)之間幾乎沒有協(xié)作，且在供給水平上，城市遠超于農(nóng)村。第二，到了20世紀80年代，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，鄉(xiāng)村政府和村民組織的資源動員和公共服務供給能力得以提升，集體積累推動了農(nóng)村公共服務供給的自主化，該階段城鄉(xiāng)公共服務差距開始縮小。但城市政府依然遵循著傳統(tǒng)計劃式供給，將部分進城農(nóng)民工排斥在城市公共服務體系之外。第三，20世紀90年代中期啟動的城市改革，徹底終結了計劃體制。伴隨國家的發(fā)展重心重新轉向城市，農(nóng)村改革紅利逐漸減少，這弱化了鄉(xiāng)村政府和村民組織的公共服務供給能力，導致了城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展差距的再次擴大。第四，進入21世紀以來，隨著我國陸續(xù)出臺一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系和城市反哺農(nóng)村的制度，城管鄉(xiāng)等垂直府際協(xié)作方式增強了城鄉(xiāng)政府之間的財政聯(lián)系，使得城鄉(xiāng)公共服務供給體系開始得以聯(lián)結?？傮w而言，這一階段依然存在著公共服務的城鄉(xiāng)供給均衡度偏低和供給效能不足等問題，不能適應新時期要求，亟待探索城鄉(xiāng)公共服務供給的創(chuàng)新機制和方式。

二、城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展的內涵機制

(一)城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展的戰(zhàn)略含義與目標定位

1．靜態(tài)融合均衡

特定系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有效運行，關鍵是要構筑系統(tǒng)內各相關要素的數(shù)量、結構、質量之間的協(xié)調均衡。從這個層面看，城鄉(xiāng)公共服務系統(tǒng)的融合化發(fā)展，應從各類公共服務在城鄉(xiāng)空間布局的數(shù)量、結構、質量等三維度切入，體現(xiàn)三者充分發(fā)展和彼此融合的均衡機制。一是數(shù)量維度。要求特定區(qū)域的各類公共服務供給規(guī)模實現(xiàn)有效增長，以滿足城鄉(xiāng)民眾即期及未來一段時期的總體公共需求。二是結構維度。融合化也體現(xiàn)了均等化的深化，因此更強調城鄉(xiāng)公共服務均等化水平進一步提升，城鄉(xiāng)布局結構更加完善。三是質量維度。城鄉(xiāng)公共服務供給的質量水平，由民眾等需求方的服務獲得感和政府等供給方的供給效率綜合衡量。之前我國城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展的若干戰(zhàn)略階段，較多偏重于化解城鄉(xiāng)公共服務的數(shù)量和結構層面的矛盾，而對質量層面則關注不夠。因此，進入融合化階段，不僅要注重補齊城鄉(xiāng)公共服務質量維度的“短板”，還要將質量持續(xù)提升作為關鍵切入點，實現(xiàn)以質量為引領，驅動城鄉(xiāng)公共服務數(shù)量和結構更好地發(fā)展，形成融城鄉(xiāng)各類公共服務的高質量、充分供給和深度均等化為一體的融合化發(fā)展靜態(tài)均衡。

2．動態(tài)融合升級

邏輯上，城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展的內驅力是城鄉(xiāng)民眾的公共需求，據(jù)此我們構筑了類似馬斯洛式的城鄉(xiāng)公共服務主導需求階段的動態(tài)變遷機制，把城鄉(xiāng)民眾公共服務需求類型從低到高分為四個層次：生計維持型、風險保障型、經(jīng)濟發(fā)展型、美好生活型，其中前兩類屬于基礎性需求，而后兩類屬于升級型需求。因此，城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略的不同階段演變，某種意義上也是體現(xiàn)和滿足特定時期多數(shù)民眾主導型公共服務需求及其層次升級的過程。

從屬性看，城鄉(xiāng)公共服務融合化階段，將是基于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化目標總體實現(xiàn)后，多數(shù)城鄉(xiāng)民眾在基本生存和基本權益保障等基礎型公共需求得以滿足的前提下，激發(fā)對更高層次升級型公共需求目標的新追求，進而驅動城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略的再升級。因此，動態(tài)視角下，城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展的核心目標是，致力于滿足城鄉(xiāng)民眾在追求更好的經(jīng)濟發(fā)展和美好生活愿景下所衍生的高層次公共服務需求，通過不斷創(chuàng)新公共服務業(yè)態(tài)和有效供給，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務需求與供給在更高層次水平的動態(tài)融合均衡。

(二)多層次、包容性的城鄉(xiāng)公共服務融合化內容要求

進入融合化階段，城鄉(xiāng)既存在多數(shù)民眾對更高層次的公共服務追求，同時也不排除少部分民眾依然停留在基本型公共服務需求層次，這就需要從民眾差異性需求出發(fā)，統(tǒng)籌“生計維持型”“風險保障型”“經(jīng)濟發(fā)展型”“美好生活型”等多層次公共服務體系。同時保障每類公共服務的城鄉(xiāng)間數(shù)量、結構、質量三維度均衡，構筑包容性城鄉(xiāng)公共服務融合化內容。

1.“生計維持型”公共服務

從屬性看，“生計維持型”公共服務是滿足人的基本生存需要的最基礎性公共品。在形態(tài)上，城鄉(xiāng)“生計維持型”公共服務既包括城鄉(xiāng)民眾基本生產(chǎn)、生活所需的道路交通、供水、供電、環(huán)境衛(wèi)生等基礎設施以及水利灌溉、農(nóng)技農(nóng)機等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件的供給，又包含維系民眾基本生計的公共救助服務，如城鄉(xiāng)居民最低生活保障、貧困救濟、公共衛(wèi)生防疫與醫(yī)療救助等。

長期以來，我國始終把解決城鄉(xiāng)民眾的基本生計保障和擺脫貧困作為優(yōu)先發(fā)展的目標，持續(xù)加大城鄉(xiāng)尤其是貧困鄉(xiāng)村的各類“生計維持型”公共服務的統(tǒng)籌供給。比如，在農(nóng)村基礎設施方面，伴隨“村村通”等工程的實施，全國農(nóng)村的通電、通水、通路等“三通”條件已得到長足的改善。在基本生計保障方面，2007年我國確立了覆蓋城鄉(xiāng)民眾的最低生活保障制度，農(nóng)村享有低保人口數(shù)量和最低生活保障水平穩(wěn)步提升。2020年，精準扶貧政策收官成功實現(xiàn)了農(nóng)村最后3000萬貧困人口基本脫貧。由此可見，在當前均等化階段，我國城鄉(xiāng)“生計維持型”公共服務均等化水平總體得到了顯著提升，城鄉(xiāng)之間供給數(shù)量和結構差距明顯縮小，甚至在一些發(fā)達地區(qū)(如蘇州)已初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化[12]。但是，我國地區(qū)差異性大，少量偏遠貧困鄉(xiāng)村仍然存在某些“生計維持型”公共服務供給數(shù)量不足的絕對差距；而且當前城鄉(xiāng)間無論是基礎設施還是基本救助都還存在一定的供給質量和保障水平的相對差距。因此，“生計維持型”公共服務融合化發(fā)展內容的重點是，圍繞化解城鄉(xiāng)在基礎設施和公共救助層面存在的絕對和相對差距問題，補齊農(nóng)村貧困地區(qū)基礎設施建設的質量短板，填補城鄉(xiāng)脫貧人口等弱勢群體的生計保障水平缺口，最終實現(xiàn)“生計維持型”公共服務的城鄉(xiāng)完全一體化發(fā)展目標。

2.“風險保障型”公共服務

“風險保障型”公共服務是滿足人們的民生權益、發(fā)展能力與風險保障等需要的公共品，具體形態(tài)包括基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生與健康服務、公共就業(yè)培訓、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會保險以及助殘等其他社會福利?！帮L險保障型”公共服務構筑了對個體的生計能力、法定民權以及抵御風險的重要民生保障防線，構成了當前我國基本公共服務體系的主體?！蛾P于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》(簡稱《指導意見》)，明確了以民生保障為核心的九大類基本公共服務的范圍、標準及其均等化發(fā)展要求。近年來，各級政府在農(nóng)村基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的財政投入持續(xù)增長，初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系；各類城鎮(zhèn)居民的社會福利政策也向鄉(xiāng)村居民有序延伸。盡管如此，目前城鄉(xiāng)“風險保障型”公共服務均等化發(fā)展，只是初步解決了擴大城鄉(xiāng)覆蓋面和補農(nóng)村短板等數(shù)量層面的矛盾，距離實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務標準化等結構與質量層面均等化目標仍有不小的差距。比如，新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保在制度設計和保障水平上有很大的差異；又如，雖然近年來農(nóng)村教育、醫(yī)療的硬件條件有所改善，但在技術、人才等軟件條件上仍存在缺口。

因此，城鄉(xiāng)“風險保障型”公共服務融合化發(fā)展內容的重點是，建立城鄉(xiāng)基本公共服務統(tǒng)一規(guī)范和服務標準，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間“風險保障型”公共服務配置的結構和質量深度均等化。

3.“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務

城鄉(xiāng)“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務是指為推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟向高質量發(fā)展與結構轉型所需的相應公共品的支持，具體形態(tài)包括促進城鄉(xiāng)電商和物流發(fā)展的移動通信平臺和互聯(lián)網(wǎng)服務等新基建設施，以及支持城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和新經(jīng)濟成長的各類公共服務體系等?！敖?jīng)濟發(fā)展型”公共服務屬于升級型公共品，既是適應新時代城鄉(xiāng)經(jīng)濟邁入新發(fā)展模式所衍生出的新興公共服務，也是滿足城鄉(xiāng)民眾經(jīng)濟行為模式演變新需要的公共服務。

當前無論是在城市還是鄉(xiāng)村，“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務總體尚處于起步階段，因此，城鄉(xiāng)“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務融合化發(fā)展內容的重點是，瞄準城與鄉(xiāng)新興公共服務建設上的協(xié)同推進，在服務資源配置的數(shù)量、結構與質量層面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準和同步建設，其中特別要注重構建跨越城鄉(xiāng)的“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務協(xié)作網(wǎng)絡和共享體系，以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟模式協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4.“美好生活型”公共服務

追求美好生活是新時代背景下城鄉(xiāng)民眾的新訴求。美好生活不僅要求具備豐富的物質條件，還應包括較高的生活品質、社會文化和生態(tài)環(huán)境等，以滿足人的精神需求與幸福感的提升需要等[13]。而實現(xiàn)城鄉(xiāng)民眾的美好生活目標，除了要增加上述幾類公共服務的有效供給之外，更要積極拓展“美好生活型”公共服務，以滿足城鄉(xiāng)民眾改善人居環(huán)境、提升生活品質和塑造人文精神等美好生活訴求。受傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式的長期影響，當前生態(tài)環(huán)境惡化和社會精神文明滯后是制約我國城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展的突出瓶頸，因此，現(xiàn)階段“美好生活型”公共服務可聚焦城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境營造、社會治理改進和公共文化建設等核心層面。

進入城鄉(xiāng)融合階段，由于制約城鄉(xiāng)間人口和要素自由流動的制度羈絆將被徹底消除，不同民眾能夠基于對城市型和鄉(xiāng)村型等兩類美好生活方式的不同偏好追求，在城市和鄉(xiāng)村二維空間場域內實現(xiàn)雙向自由流動與自主選擇?；诖耍剿鞒青l(xiāng)分異的兩類“美好生活型”公共服務內容體系，并確保兩類公共服務的供給數(shù)量、結構和質量的有效協(xié)調，以滿足民眾對城鄉(xiāng)不同美好生活方式自由選擇的需求，構成了“美好生活型”公共服務融合發(fā)展的核心要求。

(三)多元合供的城鄉(xiāng)公共服務融合化供給機制

造成我國城鄉(xiāng)公共服務長期結構失衡和水平低下的突出癥結是供給層面的缺陷，體現(xiàn)為對政府單一供給主體的過度倚重和低效的公共服務資源配置體系[14]。盡管在均等化階段啟動了城鄉(xiāng)公共服務供給體制改革，但總體未能形成城鄉(xiāng)多元化和多層次主體深度融合與有效協(xié)作機制，導致公共服務資源配置和供給效能并不高?，F(xiàn)代治理理論提出了合供機制(reproduction)，認為其有利于增強公共服務的供給效率[15]，因此，應以合供理念，發(fā)揮政府的元治理職能，構建多元主體合作的城鄉(xiāng)公共服務融合化供給機制。

首先，對于具有純公共品特質的“生計維持型”公共服務，建立政府間的合作供給機制。根據(jù)行政層級、責任部門的服務半徑，科學劃分職權范圍，尤其要注重對農(nóng)村脫貧地區(qū)的基本公共服務的持續(xù)有效供給，以滿足脫貧民眾的基本生存和謀求發(fā)展的需要。其次，對于具有較強公共性的“風險保障型”公共服務，建立政府和社會的合作供給機制。由政府和公共部門履行托底式供給保障責任，并適度引入非營利性專業(yè)服務組織的參與和協(xié)作，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保險、基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的規(guī)范化、標準化服務體系，以實現(xiàn)“風險保障型”公共服務資源的城鄉(xiāng)配置結構優(yōu)化和供給質量均等化。再次，“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務的融合供給機制應采取政府和市場合作方式建立。以政府為引導，整合平臺企業(yè)、專業(yè)服務組織和相關企業(yè)等多元市場主體參與，搭建各類專業(yè)化、網(wǎng)絡化的公共經(jīng)濟和社會服務平臺，以適應城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素融合和民眾經(jīng)濟行為轉變的要求。最后，由于美好生活的哲學意蘊是以人的自由全面發(fā)展為根基，實現(xiàn)公共價值最大化實踐[16]，因此“美好生活型”公共服務的供給，除了發(fā)揮政府和社會的作用之外，更要強調民眾的自主性和能動性，通過引導公民自治組織與公益志愿行為等共同參與“美好生活型”公共服務的自我創(chuàng)造，形成政府、社會和民眾自組織等多方主體參與的合作供給機制。

三、推進城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展的策略選擇

(一)以精準扶貧策略推進“生計維持型”公共服務融合發(fā)展

精準扶貧是通過精確識別和定向幫扶方式，解決中西部城鄉(xiāng)絕對貧困人口的基本生計和脫貧發(fā)展問題的公共政策行動。顯見，無論是從目標對象還是政策內容來看，精準扶貧都蘊含了豐富的“生計維持型”公共服務供給要義。整體推進式精準扶貧策略極大地改善了貧困地區(qū)的基礎設施和生存條件，絕對貧困問題正在消除[17]。然而，伴隨以相對貧困為特征的后精準扶貧時期的到來，如何縮小城鄉(xiāng)脫貧人口和其他人口間的相對發(fā)展能力和條件差距，并最終實現(xiàn)融合化，將是后精準扶貧政策的策略重點，也構成了推動“生計維持型”公共服務融合發(fā)展的核心目標。

因此，促進“生計維持型”公共服務融合化發(fā)展策略的重點是，面向城鄉(xiāng)脫貧人口的相對貧困和再發(fā)展要求，繼續(xù)堅持以精準扶貧思路為導向，持續(xù)提升相應的基礎性公共服務保障水平。一方面，要縮小脫貧地區(qū)基礎設施方面的相對差距。參照全國平均水平，穩(wěn)步提高脫貧地區(qū)的基礎設施建設質量和服務水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增強農(nóng)民增收能力。另一方面，要努力縮小脫貧人口在應急保障和公共救助層面的相對差距。脫貧人口在面對各類公共災難時，更易陷入因災返貧風險。因此，要圍繞增強脫貧民眾的可持續(xù)發(fā)展能力，構建跨區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化公共應急保障和福利救助體系，確保城鄉(xiāng)民眾特別是脫貧民眾在應對各類災害風險時，能及時獲得公共救助保障，增強災后重建和恢復生產(chǎn)能力。

(二)以深度均等策略推進“風險保障型”公共服務融合發(fā)展

城鄉(xiāng)均等策略是指要保障城鄉(xiāng)所有民眾能夠公平地享有各項權益和發(fā)展機會，以縮小并最終消滅城鄉(xiāng)差距，這與城鄉(xiāng)“風險保障型”公共服務融合發(fā)展目標相一致。因此，要進一步消除城鄉(xiāng)公共服務質量的異質性，以此為推進“風險保障型”公共服務融合發(fā)展的策略選擇。

首先，要建立城鄉(xiāng)深度均等化發(fā)展的體制架構。基于城鄉(xiāng)融合階段的人口充分流動和身份趨同管理要求，打破城鄉(xiāng)戶籍與人口管理的分割體制，推進城鄉(xiāng)人口平等同權，消除城鄉(xiāng)歧視，制定無差別的義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等國民基本公共服務標準和內容。其次，要推動城鄉(xiāng)“風險保障型”公共服務能力建設和質量均等化發(fā)展。通過加大資金、人才和技術投入力度，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)遠程教育和在線醫(yī)療服務，提升中西部及農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務質量。還應關注城鄉(xiāng)特殊群體的社會福利深度均等化，實現(xiàn)社會福利保障體系的升級和均等兜底作用[18]。

(三)以城鄉(xiāng)協(xié)同策略推進“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務融合發(fā)展

城鄉(xiāng)“經(jīng)濟發(fā)展型”公共服務融合發(fā)展，致力于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟高質量提升和推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展，因此需采取城鄉(xiāng)協(xié)同策略。

一是推進城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)設施和移動通信技術等新基建的同步建設發(fā)展，實現(xiàn)絕大多數(shù)地區(qū)的城市和鄉(xiāng)村的5G網(wǎng)絡與數(shù)字化服務的全天候覆蓋和快速響應，形成完善、便捷、互聯(lián)的城鄉(xiāng)信息高速公路系統(tǒng)。二是積極促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作和創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的公共服務平臺體系建設。由政府和相關信息企業(yè)合作，搭建區(qū)域城鄉(xiāng)供應鏈信息管理系統(tǒng)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)共享平臺、工農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與區(qū)塊鏈技術平臺等，面對城鄉(xiāng)經(jīng)營主體提供普惠式的專業(yè)服務。三是構筑促進城鄉(xiāng)市場協(xié)作和商品流通的公共服務網(wǎng)絡體系。面向城市和鄉(xiāng)村消費者的雙向需求，由政府牽頭，聯(lián)合電商企業(yè)，構建各類由鄉(xiāng)到城的生鮮農(nóng)產(chǎn)品購銷平臺以及由城到鄉(xiāng)的生活品購銷平臺，培育建設諸如淘寶村、鄉(xiāng)村電商園、鄉(xiāng)村物流配送和共享經(jīng)濟服務中心等農(nóng)村電商服務平臺并完善其功能，促進城鄉(xiāng)網(wǎng)絡消費市場一體化。四是支持城鄉(xiāng)民眾消費方式與社會治理的數(shù)字化升級。積極在全國特別是欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)推廣新型支付方式，提高民眾的消費便捷性和安全度；大力發(fā)展城鄉(xiāng)智慧型社區(qū)，推進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟治理手段的科技化、網(wǎng)絡化。

(四)以城鄉(xiāng)分工策略推進“美好生活型”公共服務融合發(fā)展

城鄉(xiāng)分工是同步提升城鄉(xiāng)空間效率的重要策略。不同個人對美好生活的價值、品質和方式的認知與訴求存在差異，這將衍生出所謂現(xiàn)代城市型和傳統(tǒng)鄉(xiāng)土型兩類美好生活方式，因此，“美好生活型”公共服務也可細分為城市型和鄉(xiāng)村型兩種類型。

第一，構建城市“美好生活型”公共服務供給體系。一是基于綠色宜居城市的要求，加強城市生態(tài)環(huán)境治理。淘汰高污染企業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟；完善城市功能布局規(guī)劃，增加城市公園、休閑綠地面積；以現(xiàn)代科技手段打造人工生態(tài)功能區(qū)，以增強城市型美好生活的生態(tài)服務功能。二是運用現(xiàn)代治理理念推進城市社區(qū)治理改革。提升社區(qū)行政治理水平，培育現(xiàn)代NGO組織和民眾自治組織參與民主治理，打造適應城市特性的社會治理服務網(wǎng)絡，推進治理能力現(xiàn)代化，以提升城市型美好生活的社會服務功能。三是加強城市公共文化服務體系建設。推動城市各類教育機構、圖書館、博物館等的建設發(fā)展，推動科學、人文等現(xiàn)代知識的普及，提升公民道德素養(yǎng)，增強城市型美好生活的文化服務功能。

第二，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，探索鄉(xiāng)村“美好生活型”公共服務的供給體系。一是打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，推進農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)保護，優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，推進部分農(nóng)地退耕還林、還草、還湖并進行封山育林，恢復彰顯山清、水秀、景美等鄉(xiāng)村型美好生活的自然生態(tài)服務功能。二是探索傳統(tǒng)與現(xiàn)代相契合的鄉(xiāng)村特色社會治理方式。在堅持村民自治和農(nóng)村法制化等正式治理機制的基礎上，積極發(fā)揮村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢能人以及道德教化等傳統(tǒng)力量，參與農(nóng)村基層決策和民生服務，構建自治、法治、德治三治合一的鄉(xiāng)村特色社會治理體系。三是發(fā)揮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化積淀優(yōu)勢。充分挖掘古鎮(zhèn)村落、歷史遺跡等鄉(xiāng)村自然人文遺產(chǎn)，打造鄉(xiāng)村歷史文化景觀。廣泛搜集鄉(xiāng)村非遺、風土人情以及家風家訓等傳統(tǒng)文化資源，通過展示館、特色文化活動等方式進行傳承和弘揚，以呼應人們對鄉(xiāng)愁和傳統(tǒng)記憶的訴求，使之成為鄉(xiāng)村型美好生活下公共文化服務的特色內涵。

四、結論

通過梳理我國城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展戰(zhàn)略階段的演化邏輯，探索性提出了城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展的新戰(zhàn)略構想，并初步詮釋了這一新戰(zhàn)略階段下城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展的理論內涵。第一，城鄉(xiāng)公共服務融合化戰(zhàn)略含義是實現(xiàn)靜態(tài)融合均衡和動態(tài)融合升級的結合，涵蓋了多層次和包容性的城鄉(xiāng)公共服務融合發(fā)展內容體系。第二，城鄉(xiāng)公共服務融合化目標定位，既要推動“生計維持型”和“風險保障型”等基本公共服務的城鄉(xiāng)精準提升和深度均等化發(fā)展，又要推動“經(jīng)濟發(fā)展型”和“美好生活型”等更高層次公共服務的成長和城鄉(xiāng)融合供給。第三，以多元合供理念，構筑針對不同層次城鄉(xiāng)公共服務的多元主體合作和融合供給機制。第四，應基于城鄉(xiāng)稟賦的“比較優(yōu)勢”，契合不同類型城鄉(xiāng)公共服務融合化發(fā)展的內容要求，實施“有差別”的推進策略。

未來研究應立足我國深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內在要求，不斷探索與之相適應的公共服務城鄉(xiāng)融合化的動態(tài)內涵。更重要的是，要聚焦不同層次公共服務城鄉(xiāng)融合的“差異性”推進策略思路，探尋可行的實現(xiàn)路徑和政策體系，以豐富這一命題的實踐內容。