■彭文龍

十八大以來，組織監(jiān)督、民主監(jiān)督和同級監(jiān)督三維一體的黨內監(jiān)督體系不斷健全，但同級監(jiān)督仍是黨內各層級監(jiān)督鏈條的薄弱環(huán)節(jié)。通過對7省169篇公開報道資料的分析可知，地方紀委以破解對同級黨委監(jiān)督難題為導向，不斷推進實踐創(chuàng)新，經(jīng)歷了起步階段和規(guī)范化階段，形成了以縣級黨政機構為主體、以制度建設為核心、監(jiān)督范圍逐漸拓展、監(jiān)督運行機制多樣化的發(fā)展路徑，并在監(jiān)督權賦予、紀委責任、職能定位、質量提升等方面形成了有效經(jīng)驗。作為黨內監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的同級監(jiān)督，需要更多的創(chuàng)新實踐，也迫切需要更多面向實踐的理論研究，從而在地方紀委創(chuàng)新實踐的基礎上，形成覆蓋各級黨政機構的黨內同級監(jiān)督的制度規(guī)范，以推動黨內監(jiān)督體系的發(fā)展與完善。

十八大以來，黨中央以前所未有的力度推動健全黨內監(jiān)督體系，頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監(jiān)督的意見》等黨內法規(guī)，形成了以黨內監(jiān)督為主導、各種監(jiān)督相互協(xié)同的監(jiān)督體系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》第四條規(guī)定：強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用。自十八大以來，各級地方黨委和紀委積極探索創(chuàng)新同級監(jiān)督工作，在實踐中探求破解同級監(jiān)督難題，已經(jīng)形成了一定的實踐成果，同級監(jiān)督已經(jīng)成為黨內監(jiān)督體系的重要構成。十九大報告再次強調要發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，十九屆中紀委四次全會明確提出要著力破解對“一把手”的監(jiān)督和同級監(jiān)督中的難題。因此，站在黨的百年發(fā)展轉折點，在對地方紀委創(chuàng)新同級監(jiān)督的實踐歷程進行系統(tǒng)回顧的基礎上，建構同級監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展的實踐路徑，并總結經(jīng)驗，對于新時代紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展具有重要的實踐和理論價值。

一、文獻回顧與問題提出

“既要堅持黨的領導，又要制約監(jiān)督黨的權力”是中國共產(chǎn)黨從中國革命到社會主義建設的實踐中總結出的“硬道理”［1］。自中華人民共和國成立之日起，中國共產(chǎn)黨根據(jù)角色轉型需要，汲取新民主主義革命時期黨內監(jiān)督的歷史經(jīng)驗，將黨內監(jiān)督作為黨的建設重要內容不斷推進。［2］十八大以來的創(chuàng)新發(fā)展成為黨和國家監(jiān)督體系的重要躍遷階段，黨中央從監(jiān)督方式角度推動黨內監(jiān)督體系的改革創(chuàng)新［3］，形成了較為科學完備的黨內監(jiān)督體系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》以及黨的十九大報告等，都對黨內監(jiān)督制度體系進行了頂層設計，從縱向上表現(xiàn)為自上而下的組織監(jiān)督以及自下而上的民主監(jiān)督，從橫向上表現(xiàn)為同級監(jiān)督。［4］黨內監(jiān)督必須堅持多元監(jiān)督制約機制［5］，堅持組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、同級監(jiān)督三者并重或“三管齊下”，形成一個系統(tǒng)的監(jiān)督制度體系框架，三大監(jiān)督各具獨特的定位，決不能有所偏廢。每種監(jiān)督都需要得到充分發(fā)展，將其優(yōu)勢發(fā)揮到極致。［6］因此，同級監(jiān)督是黨內監(jiān)督制度體系的重要支柱，是同級權力之間相互制約的主要制度設計。然而，無論是在實踐上還是在理論上，同級監(jiān)督都是黨內監(jiān)督制度體系的短板。

黨的十八大以來，黨內監(jiān)督體系雖通過完善黨內法規(guī)、明確監(jiān)督責任等使監(jiān)督成效大大提升，但由于在黨委直接領導的傳統(tǒng)黨內政治體制下對“一把手”的監(jiān)督長期依賴于“一把手”自我監(jiān)督和偏“柔性”“彈性”的制度規(guī)范，在黨內監(jiān)督的實踐中，黨委（黨組）與同級紀委互相監(jiān)督成效并不明顯。［7］紀委“雙重領導”體制改革雖然增強了省和省以下地方紀委監(jiān)督同級黨委的力度，但帶有明顯的組織監(jiān)督的特征，造成了同級監(jiān)督不平衡現(xiàn)象。［6］同級監(jiān)督功能弱化甚至缺位的原因，是各監(jiān)督主體并沒有嚴格按照制度規(guī)定履行職責，黨內監(jiān)督系統(tǒng)性功能并沒有充分發(fā)揮出來。［4］而沒有嚴格履行監(jiān)督職責的原因，在于黨內制度設計使紀委監(jiān)督權在監(jiān)督黨委的實踐中失去獨立性。［7］同時，“一把手”權力過大或權力過于集中，可以監(jiān)督其他主體，但其自身并沒有得到對等的監(jiān)督［8］，最終導致紀委及其他黨的職能部門思想上不想、權力上不敢、制度上也不能履行同級監(jiān)督職責，尤其是對同級黨委領導班子的監(jiān)督更是流于形式，同級監(jiān)督的動力源存在明顯不足。因此，在組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、同級監(jiān)督三維一體的黨內監(jiān)督體系中，同級監(jiān)督是其制度設計上顯著的短板，并且高度依賴于組織監(jiān)督，嚴重影響了黨內監(jiān)督的系統(tǒng)性，是黨內各層級監(jiān)督鏈條上的薄弱環(huán)節(jié)，是黨內權力制約機制的薄弱環(huán)節(jié)。

在實踐運行中，自上而下的組織監(jiān)督主要由黨委和紀律檢查機關負責，其中“兩個責任”明確了黨委和紀委在組織監(jiān)督中的責任，即黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任。因此，組織監(jiān)督是紀委專責監(jiān)督的主要方面。而紀委的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在向下監(jiān)督，即實施自上而下的組織監(jiān)督。從專責監(jiān)督的紀委職能來看，其主要實施的就是自上而下的監(jiān)督，這是黨內監(jiān)督的主線。從黨內監(jiān)督效果來看，十八大以來，組織監(jiān)督、民主監(jiān)督和同級監(jiān)督都取得了顯著效果，但三種類型的監(jiān)督中，效果最大的、發(fā)揮著主導作用的依然是組織監(jiān)督，特別是巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督極大地提升了監(jiān)督效力和監(jiān)督效果。同時，組織監(jiān)督還推動了民主監(jiān)督和同級監(jiān)督的發(fā)展。如黨內民主決策機制的完善、“一把手”末位表態(tài)制的落實等，這些民主監(jiān)督和同級監(jiān)督制度的落實和創(chuàng)新，既是組織監(jiān)督自上而下壓力傳導的必然結果，同時其效果也依賴于組織監(jiān)督的權威性。所以說，自上而下的組織監(jiān)督是黨內監(jiān)督主線，是整合黨內監(jiān)督的主導力量，是形成監(jiān)督合力的中心和重心。從黨的民主集中制的體制特征來看，自上而下的組織監(jiān)督是中央集權體制的必然選擇，是體現(xiàn)中央權威的有力手段，是實現(xiàn)黨自我革命的重要推手，因而是保持黨的人民性的重要保障。從制度保障來看，自黨的十八大以來，黨中央兩次修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，2020年12月新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》，無疑為自下而上的民主監(jiān)督提供了更加堅實的制度保障。但是，在同級監(jiān)督方面，尚未有較為系統(tǒng)的制度性規(guī)定。因此，在黨內監(jiān)督實踐中同級監(jiān)督的作用仍有待發(fā)揮。

在同級監(jiān)督的相關研究文獻中，曾明通過案例研究了地方同級監(jiān)督創(chuàng)新對監(jiān)察改革創(chuàng)新的啟示［9］，史明娜等研究了紀委同級監(jiān)督責任、同級監(jiān)督面臨的困境、同級監(jiān)督的路徑選擇和體制機制構建［10］，形成了一定的理論研究成果。但是，這些研究對十八大以來同級監(jiān)督實踐的關注明顯不足。習近平總書記多次強調要破解同級監(jiān)督難題。同時，《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監(jiān)督的意見》提出，要堅持頂層設計和基層創(chuàng)新相結合，鼓勵地方、部門和單位探索強化監(jiān)督的有效辦法，及時總結經(jīng)驗，不斷增強監(jiān)督實效。因此，有必要對十八大以來同級監(jiān)督工作的實踐進行回顧，分析同級監(jiān)督難題在地方實踐中是如何被回答的，并將實踐的有益成果上升為理論認識。綜上所述，同級監(jiān)督是黨內監(jiān)督體系的重要一維，但其在實踐和理論上都亟須進一步加強重視，這無疑對同級監(jiān)督工作實踐進程的研究，尤其是十八大以來的實踐進程研究，提出了迫切需要。根據(jù)黨內法規(guī)和十九大等精神，黨內橫向監(jiān)督實質為同級互相監(jiān)督，即黨委內部各主體之間的相互監(jiān)督，既包括“一把手”對其他同級主體的監(jiān)督，也包括其他同級主體對“一把手”的監(jiān)督和其他同級主體之間的相互監(jiān)督。其中，最為關鍵的是同級紀委與同級黨委之間的相互監(jiān)督關系。在這一對相互監(jiān)督關系中，現(xiàn)行制度設計賦予了黨委處于強勢地位，能夠有效地制約同級紀委，但是紀委卻很難制約同級黨委，破解紀委在監(jiān)督同級黨委中的權力不足問題是當前同級監(jiān)督實踐和理論中研究的重點。因此，各地破解同級監(jiān)督難題的過程實際上是破解紀委監(jiān)督同級黨委權力不足問題的探索和創(chuàng)新，這構成了本文研究的核心問題。

二、地方創(chuàng)新同級監(jiān)督的實踐歷程

由于地方創(chuàng)新是受中央選擇性控制的，中央對地方創(chuàng)新?lián)碛凶罱K的解釋權和決定權。［11］為較為準確地描繪同級監(jiān)督發(fā)展歷程，本文以各級紀委監(jiān)委網(wǎng)站的公開報道資料為分析文本。首先在中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站上搜索查找同級監(jiān)督實踐相關報道，查找到廣東、河北、湖南、湖北、云南、浙江、江西等7省份相關實踐報道，然后在這7省紀委監(jiān)委網(wǎng)站上搜索查找同級監(jiān)督實踐報道，并進一步在報道較多或被中紀委和省紀委肯定的地市紀委監(jiān)委網(wǎng)站上搜索查找實踐報道資料。去除重復性報道，共收集到169篇報道資料，計25.5萬余字，以此建立本文的基礎數(shù)據(jù)庫。為便于理清地方紀委監(jiān)督同級黨委實踐歷程，筆者對基礎數(shù)據(jù)庫做進一步數(shù)據(jù)處理。首先，在保留單篇文本基本邏輯的基礎上進行數(shù)據(jù)清洗，保留文本中同級監(jiān)督實踐的主要思路和措施，去除與本文研究主題無關的信息；然后，提煉中心思想，對文本中各地不同時期的實踐進行進一步凝練；最后，將處理后的文本數(shù)據(jù)全部導入EXCEL，按照年度進行升序排序，最終形成實踐歷程的分析數(shù)據(jù)庫。

（一）整體狀況

對文本按照年度和省份進行分類匯總，形成7省數(shù)據(jù)文本的年度分布表。從表1可以看出，在收集到的數(shù)據(jù)中，湖南省最早開始紀委監(jiān)督同級黨委的實踐探索，分別是新寧縣和常德市。根據(jù)常德市的報道文本，在2010年常德市就開始了紀委監(jiān)督同級黨委的試點工作，于2011年2月被中紀委關注并在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內推介。因此，根據(jù)目前收集到的數(shù)據(jù)，地方紀委監(jiān)督同級黨委實踐的起點為2010年。之后，2013年廣東省紀委編發(fā)了2篇調研報告，主要內容為廣東省各地紀委監(jiān)督同級黨委常委會成員的主要做法，并在此基礎上總結了紀委對同級黨委常委會成員進行有效監(jiān)督的途徑和方法。2014年，河北省、云南省和浙江省均出現(xiàn)了相關報道，地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐由2省擴展到5省。2015年又增加了湖北省，直到2017年江西省才出現(xiàn)1篇相關報道。因此，從區(qū)域擴散角度來看，地方紀委監(jiān)督同級黨委始于湖南?。?010年），主要擴散期集中于2014—2015年，至2017年擴散到江西省。其中，除河北省為北方省份外，其余均為南方省份，且集中于長江中下游流域，湖南省、湖北省、浙江省和江西省等4省共同構成了一個較為集中的同級監(jiān)督實踐創(chuàng)新區(qū)域。從文本數(shù)量變化來看，自2011年開始，經(jīng)過2014年的大幅度增加，到2015年達到了第一個高峰，隨后經(jīng)過2016年的短暫下降后，2017年又呈現(xiàn)出大幅增長的態(tài)勢，并于2018年達到最高峰（58篇），隨后又呈現(xiàn)出下降的趨勢。綜上所述，總體上來看，地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐經(jīng)歷了一個區(qū)域上逐漸擴散、實踐成效上逐漸增多的發(fā)展過程。這一過程可以劃分為兩個階段：2010—2015年的起步階段、2016—2019年的規(guī)范化階段。

（二）地方推進同級監(jiān)督創(chuàng)新的發(fā)展階段

起步階段。2003年12月黨中央頒布實施的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》在第7條和第9條中明確規(guī)定了同級黨委與同級紀委之間的相互監(jiān)督責任。這是同級監(jiān)督首次以黨內法規(guī)的形式予以明確規(guī)定，尤其是對紀委監(jiān)督同級黨委及其常委會的責任進行明確規(guī)定，賦予了紀委監(jiān)督同級黨委的監(jiān)督權力，為地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐創(chuàng)新提供了基本依據(jù)。湖南省常德市較早進行了同級監(jiān)督的實踐創(chuàng)新，于2010年3月制定了專門的試點工作方案，以“三重一大”、落實和執(zhí)行黨風廉政建設責任制、人民群眾反映強烈的熱點難點問題為監(jiān)督重點，較早開啟了紀委對同級黨委監(jiān)督的試點工作。2011年，湖南省新寧縣實施“廉政提醒”制度，開始了縣紀委對縣委縣政府主要領導班子成員進行監(jiān)督的實踐。黨的十八大以后，習近平總書記持續(xù)強調要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，加強對“一把手”的監(jiān)督，尤其是十八屆三中全會開啟了黨的紀律檢查體制改革，紀委監(jiān)督責任得到進一步強化，明確提出各級紀委要加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，在體制機制上為同級監(jiān)督實踐建立了制度運行的基本框架，從而于2015年形成了第一次同級監(jiān)督實踐探索的高潮。在2010—2015年間，黨中央從黨內法規(guī)、權力監(jiān)督體系建設、紀檢監(jiān)察體制改革等多方面逐步為各級紀委監(jiān)督同級黨委提供了權力來源、職責依據(jù)和制度基礎，使得地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐創(chuàng)新逐步在6個省份中得以產(chǎn)生與發(fā)展，因此這一階段是地方創(chuàng)新監(jiān)督同級黨委的起步階段。

規(guī)范化階段。完善黨內監(jiān)督體系，落實監(jiān)督責任是新時代推動全面從嚴治黨的重要任務。黨的十八屆六中全會修訂頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》，尤其是黨的十九大明確提出要加強同級互相監(jiān)督，不僅完善了同級黨委和紀委之間相互監(jiān)督的責任，而且從制度上確立了同級監(jiān)督在黨內監(jiān)督體系中的地位，從而使得同級監(jiān)督走上了規(guī)范化建設階段。在《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》的推動下，地方紀委加大了同級監(jiān)督實踐創(chuàng)新力度，報道數(shù)量在經(jīng)歷了2016年下降后，逐步攀升，于2018年達到了近十年來的最高峰，尤其是湖北省、廣東省和江西省在2017年以后創(chuàng)新力度明顯加大，實現(xiàn)同級監(jiān)督的制度化、規(guī)范化是這一時期實踐創(chuàng)新的主要特征。云南省曲靖市早在2011年就制定了《曲靖市地方各級紀委主要負責人直接向上級黨委主要負責人匯報同級黨政領導成員廉潔從政情況的規(guī)定》，2014年又制定了實施細則，細化了同級監(jiān)督工作規(guī)程，是地級市推進同級監(jiān)督工作規(guī)范化的較早探索者。湖北省以襄陽市為試點市，2017年在部分縣（市）開展試點工作，探索建立紀委監(jiān)督同級黨委的制度化路徑，并于2018年在全省各市州全面推進試點工作；2018年襄陽市在總結經(jīng)驗的基礎上制定出臺了《襄陽市縣級紀委監(jiān)督同級黨委工作規(guī)則》，明確了9種監(jiān)督方式的操作程序、方式和內容，這是較早由地級市以工作規(guī)則的形式規(guī)范縣級紀委監(jiān)督同級黨委工作，是地方紀委監(jiān)督同級黨委規(guī)范化的重要里程碑。廣東省廣州市自2016年逐步建立并規(guī)范同級黨委班子成員向紀委全會“述職述責述德”制度，探索破解“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題的廣州方案。江西省贛州市紀委自2017年以來推行“履責提示”制度，督促市委常委履行黨風廉政建設“一崗雙責”。因而，十八大以來，地方紀委同級監(jiān)督創(chuàng)新能力不斷增強，實踐創(chuàng)新成果不斷呈現(xiàn)，尤其是地方紀委監(jiān)督同級黨委實踐的制度化成果越來越多，構成了各地黨內監(jiān)督體系的重要組成部分。

三、地方同級監(jiān)督的創(chuàng)新路徑與經(jīng)驗

十八大以來，隨著黨內監(jiān)督體系的不斷完善，地方同級監(jiān)督實踐在探索中逐漸起步和發(fā)展，雖然探索時間不長，但卻在同級監(jiān)督的機制、方式和程序等方面取得了較為明顯的成果。因此，十八大以來地方紀委在實踐中已經(jīng)形成了一條較為清晰的同級監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展路徑，即以縣級黨政機構為主體、以制度建設為核心、監(jiān)督范圍逐漸拓展、監(jiān)督運行機制多樣化的發(fā)展路徑，對進一步推進同級監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展形成了多方面的經(jīng)驗。

（一）創(chuàng)新路徑的主要內容

主要在縣級黨政機構中開展。地方政府在我國公共政策創(chuàng)新探索中具有較大的政策空間［12］，并且基層領導干部往往更具有政策創(chuàng)新的動力。從當前7省的實踐來看，地方同級監(jiān)督創(chuàng)新的主要實踐主體是縣級黨政機構。首先，從報道文本的數(shù)量來看，直接報道縣級紀委監(jiān)督同級黨委工作的文本數(shù)量占到了73%，直接報道地級市紀委監(jiān)督同級黨委工作的文本數(shù)量占13.6%。其次，從各省實踐來看，只有河北省石家莊市、廣東省廣州市和江西省贛州市選擇了在地市級層面首先開展試點，探索地級市紀委監(jiān)督同級黨委工作機制，這三省其他地級市和湖南省、湖北省、云南省、浙江省均首先選擇在縣一級進行試點，取得經(jīng)驗后也主要在縣級層次進行推廣，尤其以湖北省最為顯著。最后，從取得的成果來看，目前收集的資料顯示，只有石家莊市紀委于2017年出臺了《關于對市委常委會及其成員進行黨內監(jiān)督的實施辦法（試行）》，是地市級紀委監(jiān)督同級黨委的制度化成果，其余制度化成果主要為縣級紀委監(jiān)督同級黨委的制度化成果，如被中紀委主要領導批示的郴州資興市同級監(jiān)督制度，以及上文提到的曲靖市、襄陽市的同級監(jiān)督制度。因此，從目前實踐來看，縣級紀委監(jiān)督同級黨委是我國同級監(jiān)督實踐創(chuàng)新的主要內容，縣級黨委和紀委承擔了同級監(jiān)督政策創(chuàng)新的主力軍作用。

以制度建設為核心。走向制度化是保證政策創(chuàng)新持續(xù)性的必然路徑。十八大以來，黨中央愈加重視制度在國家治理中的地位和作用，從而使得探索健全同級監(jiān)督的制度體系成為地方紀委推動同級監(jiān)督實踐創(chuàng)新的重要方式和目標。因而，在黨的監(jiān)督體系內探索建立同級監(jiān)督制度是7省同級監(jiān)督實踐越來越顯著的特征。這主要體現(xiàn)在兩個方面。一是制度逐漸成為各地實踐的核心關鍵詞。最為突出的就是湖北省襄陽市的實踐探索，襄陽市在2017年開展試點時就明確提出要在試點中形成可供復制的同級監(jiān)督制度，因而其試點縣（市）均從制度建設入手開展實踐探索，出臺了一批制度規(guī)定，并且這些省級和市級紀委都重視同級監(jiān)督經(jīng)驗的總結與推廣。二是制度建構越來越注重從頂層設計的高度，實現(xiàn)同級監(jiān)督制度與其他制度的對接融合。在組織監(jiān)督制度對接方面，云南省推行的下級紀委主要負責人直接向上級黨委主要負責人匯報同級黨政領導成員廉潔從政情況的實踐，將同級監(jiān)督與組織監(jiān)督有效結合起來；在黨員民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督方面，7省各地紀委采取了公示、會議述職、問卷測評、征求意見等方式收集同級黨委及其成員或重大事項的意見建議；在與黨內其他制度對接上，黨風廉政建設責任制、黨內政治生活制度、民主生活會制度、“三重一大”決策制度等均是各地推進同級監(jiān)督的著力點。因此，隨著各地實踐的推進，同級監(jiān)督的創(chuàng)新越來越表現(xiàn)為黨的制度化建構過程。

監(jiān)督范圍逐漸擴大。7省同級監(jiān)督實踐創(chuàng)新呈現(xiàn)出由點及面的政策擴散趨勢，地方紀委監(jiān)督同級黨委的范圍隨著探索的深入而逐步擴大，主要表現(xiàn)在三個方面。一是同級監(jiān)督對象的擴大。在實踐初期，各地紀委監(jiān)督的對象首先選擇同級黨委常委會及其成員，尤其是強調紀委對“一把手”的同級監(jiān)督，即地方紀委將創(chuàng)新的重點直接指向了同級監(jiān)督的難點，以此來實現(xiàn)制度上的突破。并且，只有實現(xiàn)了對同級黨委的監(jiān)督，紀委對同級其他主體才能實現(xiàn)有效監(jiān)督，才能實現(xiàn)同級監(jiān)督不流于形式。地方紀委在建立了對同級黨委進行有效監(jiān)督制度的基礎上，由試點地區(qū)擴展到非試點地區(qū)，由同級黨委拓展到人大、政府、政協(xié)的領導班子成員，甚至有些地方將法院、檢察院班子成員一并納入，使得同級監(jiān)督對象覆蓋面更加廣泛，從而彌補了同級相互監(jiān)督制度中的薄弱環(huán)節(jié)，推進了同級監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展。二是監(jiān)督內容的擴大。加強對公權力的監(jiān)督一直是紀檢監(jiān)察體制改革創(chuàng)新的重中之重。在探索之初，各地往往選擇瞄準公權力運用的關鍵環(huán)節(jié)、關鍵事項，如以人事任免、重大決策、“三重一大”事項等方面為切入點進行探索，但隨著試點的推進，監(jiān)督內容不斷擴大至領導干部的個人事項，如將監(jiān)督范圍由“八小時內”延伸到“八小時外”，擴展到“社交圈”“生活圈”“朋友圈”以及家庭家教家風等方面。三是監(jiān)督者的擴大。各地在開展同級監(jiān)督工作初期，紀委承擔了監(jiān)督同級黨委的主要責任。但是，隨著監(jiān)督對象的擴大和監(jiān)督內容的擴大，在同級紀委監(jiān)督主責的基礎上，黨委全委會、紀委全委會、專題報告會以及人大代表、政協(xié)委員、廣大黨員、人民群眾等均被納入監(jiān)督者的行列，共同助推同級紀委對同級黨委及其他同級領導班子的監(jiān)督，在黨和國家監(jiān)督體系內進一步推進了同級相互監(jiān)督制度的創(chuàng)新發(fā)展。

監(jiān)督運行機制多樣化。十八大以來，黨內監(jiān)督體制機制得到進一步完善，同級監(jiān)督的制度框架基本建立，但對同級監(jiān)督監(jiān)督什么、如何實施等方面的具體運行機制卻沒有明確規(guī)定。各地根據(jù)自身實際，在同級監(jiān)督的運行機制上著力進行探索和創(chuàng)新，這就導致了各地同級監(jiān)督運行機制存在較大差異。從7省創(chuàng)新實踐來看，各地采取了三種不同類型、差異較大的監(jiān)督運行機制。一是上級黨委主導模式，以云南省紀委實施的下級紀委主要負責人向上級黨委主要負責人報告同級監(jiān)督情況為典型代表。這種模式最大的特點是將組織監(jiān)督與同級監(jiān)督結合起來，以上級黨委的組織監(jiān)督推進下級的同級監(jiān)督，提高地方紀委同級監(jiān)督權力的權威性，從而將同級監(jiān)督置于組織監(jiān)督的運行機制內，以上級的權威破解思想上不想、制度上不能、權力上不敢的同級監(jiān)督難題。二是同級紀委主導模式，以廣東省廣州市“述職述責述德”制度、溫州市鹿城區(qū)廉政抄告制度、江西省贛州市“履責提示”制度為典型代表。這種模式建立在紀委專責監(jiān)督職能的基礎上，主要依靠紀委自身監(jiān)督權力及其主動性來實現(xiàn)同級監(jiān)督，因此同級紀委往往采取以對“一把手”的監(jiān)督來實現(xiàn)同級監(jiān)督的示范，也多采用提醒的方式督促同級黨政領導干部成員履行黨風廉政職責。三是同級黨委主導模式，以浙江省鎮(zhèn)海區(qū)、河北省石家莊市的嚴肅黨內政治生活方式為典型代表。以同級黨委為主導實際上更加注重黨委的主體責任，往往將同級監(jiān)督的運行置于黨內政治生活中，以黨內政治生活實現(xiàn)同級監(jiān)督。顯然，黨內政治生活的主導者是黨委，尤其是“一把手”，這就導致在這種模式中同級監(jiān)督始終是由同級黨委推動的，更加強調同級黨組織內部的自我批判。

（二）創(chuàng)新的主要經(jīng)驗

必須同時得到上級紀委和同級黨委的賦權。取得上級的支持是影響地方政府政策創(chuàng)新政績能否被認可以及認可程度的關鍵因素，在同級監(jiān)督的政策創(chuàng)新中同樣如此。在7省地方政府創(chuàng)新實踐中，創(chuàng)新的原始動力無疑都來自于上級。而且，上級的支持不僅決定了同級監(jiān)督創(chuàng)新的績效，更是解決紀委在監(jiān)督同級黨委中弱勢地位的關鍵因素?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》 和黨的十九大提出的同級相互監(jiān)督，其核心是同級黨委和同級紀委之間的相互監(jiān)督關系，這構成了同級相互監(jiān)督實踐中的主要矛盾關系。根據(jù)前文所述，由于現(xiàn)行的黨內體制機制，同級黨委在這一主要矛盾關系中處于主導地位，在人財物以及政績考核中能對同級紀委進行有力制衡，而紀委的被領導地位使得同級紀委難以制衡同級黨委的權力，尤其是難以制衡“一把手”權力。因此，各地在同級相互監(jiān)督創(chuàng)新實踐中都把紀委如何監(jiān)督同級黨委作為突破口，以改變紀委的相對弱勢地位，實現(xiàn)同級紀委和同級黨委之間的權力平衡。一方面，同級黨委，尤其是“一把手”必須主動接受同級紀委監(jiān)督，必須旗幟鮮明地支持同級紀委監(jiān)督，“一把手”履責越主動，其他責任也就越容易落實，這種同級賦權構成了各地紀委監(jiān)督同級黨委的主動力；另一方面，由于紀委的雙重領導體制以及組織監(jiān)督在黨內監(jiān)督的主力作用，各地在探索紀委監(jiān)督同級黨委實踐時都獲得了上級紀委的有效賦權，自上而下的賦權構成了各地紀委監(jiān)督同級黨委的推動力。因此，各地紀委監(jiān)督同級黨委的實踐表明，紀委必須同時獲得同級黨委和上級紀委的賦權，建構同級監(jiān)督的雙動力系統(tǒng)，這樣才能有效改變紀委的相對弱勢地位，從而在一定程度上實現(xiàn)同級紀委和同級黨委之間的對等關系，建構起有效的權力制衡機制，這樣同級監(jiān)督才能發(fā)揮有效作用。

地方紀委必須主動擔起監(jiān)督責任。在同級相互監(jiān)督中，地方紀委必須主動擔起同級監(jiān)督責任，這不僅是紀委專責監(jiān)督的要求，更是紀委改變弱勢地位、全面履行監(jiān)督責任的必然選擇。在紀委監(jiān)督實踐中，自上而下的組織監(jiān)督是紀委實施監(jiān)督的主線，是紀委發(fā)揮監(jiān)督職能的主要方式。同樣，十八大以來舉報和線索處置機制的改革，使得自下而上的民主監(jiān)督作用發(fā)揮越來越充分。但是，在實踐上紀委對同級黨委的監(jiān)督卻一直處于缺位狀態(tài)，從而使得紀委監(jiān)督專責履行存在重要缺項，造成了紀委監(jiān)督體系的漏洞。因此，各地紀委落實全面從嚴治黨，必須主動承擔起同級監(jiān)督的責任，建構全面覆蓋的監(jiān)督體系，這是各地紀委監(jiān)督同級黨委的主要出發(fā)點。在同級監(jiān)督實踐中，各地各級紀委從專責監(jiān)督的職能出發(fā)，在上級紀委和同級黨委的領導下，在同級監(jiān)督的制度體系設計、體制機制運行、方式方法運用、督促整改、結果運用等方面發(fā)揮了主力作用，尤其是能夠在實踐中不斷完善同級監(jiān)督體制機制，主要體現(xiàn)為各地同級監(jiān)督相關制度和實施方案大多都由各級紀委制定并頒布實施，都明確了紀委在同級監(jiān)督中的主力作用。各地紀委監(jiān)督同級黨委的實踐表明，各級紀委必須立足專責監(jiān)督的職能，主動承擔起同級監(jiān)督責任，以紀委對同級黨委的有效監(jiān)督建構覆蓋全面的監(jiān)督體系。

同級監(jiān)督的職能定位必須準確。同級監(jiān)督的功能作用如何定位是各地紀委創(chuàng)新同級監(jiān)督必須要首先解決的問題。黨的十八屆三中全會指出：“各級紀委要履行協(xié)助黨委加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內監(jiān)督專門機關作用?！眳f(xié)助黨委落實黨風廉政責任制構成了各級紀委監(jiān)督的實踐指向，也成為地方紀委創(chuàng)新同級監(jiān)督的職能定位。因此，同級監(jiān)督是在黨風廉政建設責任制中的監(jiān)督機制，紀委通過對同級黨委監(jiān)督責任的發(fā)揮，協(xié)助同級黨委履行黨風廉政建設責任的主體責任。相對于黨風廉政建設責任制而言，同級監(jiān)督是落實黨風廉政建設責任制的創(chuàng)新舉措，是通過督促黨政領導干部落實“一崗雙責”以實現(xiàn)對黨風廉政建設責任制的常態(tài)化、過程化監(jiān)控。站在同級監(jiān)督的角度來看，黨風廉政建設責任制是地方紀委監(jiān)督職能的目標指向，實現(xiàn)了同級黨委和同級紀委相向而行，產(chǎn)生了協(xié)同效應。因此，在同級監(jiān)督中，地方紀委通過對黨風廉政建設責任制的功能定位，既有效回應了上級紀委和同級黨委賦權的效用價值，也體現(xiàn)了紀委專責監(jiān)督的主動性，從而構建了同級黨委和同級紀委之間的良性互動發(fā)展機制。

必須堅持以創(chuàng)新推動工作質量提升。十九屆中紀委四次全會指出，要深化紀檢監(jiān)察體制機制改革創(chuàng)新，以高質量黨內監(jiān)督、國家監(jiān)察促進國家制度和治理體系提質增效，這對今后在十八大以來紀檢監(jiān)察工作經(jīng)驗總結的基礎上開展紀檢監(jiān)察工作指明了方向。改革創(chuàng)新貫穿于地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐過程之中。首先，地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐就是紀檢監(jiān)察體制改革創(chuàng)新的實踐，就是黨內監(jiān)督體系創(chuàng)新的實踐，是紀檢監(jiān)察工作質量提升的重要舉措，是健全黨內監(jiān)督體系的重要舉措。其次，地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐是地方各級黨委履行主體責任的創(chuàng)新，如浙江省溫州市鹿城區(qū)同級監(jiān)督的黨風廉政抄告制度被同級黨委作為履行黨風廉政建設責任制主體責任的一項創(chuàng)新舉措。最后，地方紀委監(jiān)督同級黨委的實踐是同級監(jiān)督體制機制的創(chuàng)新。十八大以前，紀委對同級黨委的監(jiān)督較少有可供參考的成功案例，各地開展紀委監(jiān)督同級黨委工作主要依賴于創(chuàng)新。因此，十八大以來紀檢監(jiān)察體制改革創(chuàng)新和黨內監(jiān)督體系創(chuàng)新是地方紀委監(jiān)督同級黨委實踐創(chuàng)新的前提，落實黨風廉政建設責任制是地方紀委對同級黨委進行監(jiān)督創(chuàng)新的目標指向，制度創(chuàng)新和方式創(chuàng)新是地方紀委監(jiān)督同級黨委實踐創(chuàng)新的主要內容，有效提升了地方各級紀委監(jiān)督同級黨委的效果，推動了地方各級紀檢監(jiān)察工作質量的提升。

四、結語

同級監(jiān)督是黨內監(jiān)督體系的重要組成部分，是同級之間權力相互制約的制度設計。十八大以來，隨著黨中央不斷健全黨內監(jiān)督的制度設計，如何建立、建立怎樣的同級監(jiān)督制度一直是黨中央關注的重要議題。為此，以7個省份為代表的地方紀委開啟了創(chuàng)新同級監(jiān)督的實踐歷程，走出了一條以縣級黨政機構為主體、以制度建設為核心、監(jiān)督范圍逐漸拓展、監(jiān)督運行機制多樣化的實踐路徑。十九屆中紀委五次全會提出推動新時代紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展，這無疑需要更加健全黨內監(jiān)督體系，充分發(fā)揮出同級監(jiān)督在黨內監(jiān)督體系中的核心作用。因此，作為黨內監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的同級監(jiān)督，需要更多的創(chuàng)新實踐，也迫切需要更多面向實踐的理論研究，在地方紀委創(chuàng)新同級監(jiān)督實踐的基礎上，形成覆蓋各級黨政機構的黨內同級監(jiān)督的制度規(guī)范，以推動黨內監(jiān)督體系的發(fā)展與完善。