★ 劉 磊

戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備具有“服務(wù)國防建設(shè)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、參與宏觀調(diào)控、維護(hù)國家安全”的重要作用，其布局優(yōu)劣直接影響國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)成效。在20世紀(jì)60年代中期開始的三線建設(shè)過程中，黨中央對(duì)國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整，形成以三線地區(qū)為主、一二線地區(qū)為輔的國土空間布局，促進(jìn)了國防和經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化、平衡，其影響延續(xù)至今。當(dāng)前，“百年未有之大變局”正在經(jīng)歷深刻演變，我國進(jìn)入新的發(fā)展階段。為應(yīng)對(duì)國內(nèi)外形勢(shì)復(fù)雜變化，黨中央、習(xí)主席對(duì)國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了新的戰(zhàn)略部署。戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和國防布局完善有機(jī)結(jié)合的重要物資基礎(chǔ)，也在經(jīng)歷新一輪布局調(diào)整。因此，梳理三線建設(shè)這一特殊時(shí)期國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于當(dāng)前主動(dòng)維護(hù)和塑造國家安全，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，具有重要的借鑒意義。

三線建設(shè)的時(shí)間跨度，一般認(rèn)為是從1964年開始，主要建設(shè)貫穿三個(gè)五年計(jì)劃，即從1965年到1980年的“三五”到“五五”期間。但國防以及工業(yè)布局調(diào)整具有一定延續(xù)性，實(shí)際上，直到1984年底國家才確定三線建設(shè)的第一批調(diào)整、遷并、轉(zhuǎn)產(chǎn)單位，而戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局又滯后于國防以及工業(yè)布局的調(diào)整。因此，本文研究的三線建設(shè)前后時(shí)間跨度，是指新中國成立后到20世紀(jì)80年代末這樣一個(gè)大致階段。

一、三線建設(shè)前夕，在接收敵偽物資基礎(chǔ)上，圍繞主要鐵路干線和工業(yè)聚集區(qū)初步建立起國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局

新中國成立后，國家即開始著手建立戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備。1950年，政務(wù)院組織對(duì)全國清查收繳的官僚資本企業(yè)倉庫物資和敵偽物資進(jìn)行清理、調(diào)配，其中一部分用于抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，另一部分轉(zhuǎn)入儲(chǔ)備。1951年，政務(wù)院財(cái)政部成立物資管理總局，同年4月，政務(wù)院財(cái)政委員會(huì)和財(cái)政部，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的需要，參照國外建立戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度的做法，提出在我國建立國家物資儲(chǔ)備制度的建議，得到中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的肯定后，立即進(jìn)行準(zhǔn)備工作。①參見龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟(jì)全史》下冊(cè)，北京：海潮出版社，1993年，第1688 頁。

1953年1月，中央人民政府政務(wù)院同意將物資管理總局改革為國家物資儲(chǔ)備局，受中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，后隸屬關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，至1964年9月，國家物資儲(chǔ)備局劃歸國家物資管理部領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過10年時(shí)間的發(fā)展，至1964年三線建設(shè)前夕，國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備已經(jīng)初具規(guī)模，并在抗美援朝和新中國成立初期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

在布局上，這一時(shí)期的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備大部分集中在京廣鐵路沿線和華北地區(qū)，其次是沿海地帶，再次是西北、西南地區(qū)。1953年國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備局成立之初，全國按照當(dāng)時(shí)的5 個(gè)行政大區(qū)設(shè)立東北、西北、中南、西南、華東5 個(gè)大區(qū)分局，并在山西設(shè)立儲(chǔ)備處，全國共有30 多個(gè)從日偽和國民黨政府手中接管的舊倉庫。1954年，全國5 大行政區(qū)撤銷，各大區(qū)儲(chǔ)備分局隨之撤銷，轉(zhuǎn)而設(shè)立省市分局。到1964年初三線建設(shè)前夕，全國計(jì)有13 個(gè)省設(shè)有儲(chǔ)備物資管理局，倉庫數(shù)量近50 個(gè)。這些倉庫大部分分布在京廣鐵路沿線（京、冀、豫、鄂、湘、粵）、華北、東北等主要鐵路干線和工業(yè)聚集區(qū)，少部分分布在西北和西南等地。

總的來看，這一時(shí)期的國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備還是在新中國成立初期基礎(chǔ)上的補(bǔ)充，還沒有進(jìn)行全局性的調(diào)整。隨著國內(nèi)外形勢(shì)的變化以及國家建設(shè)的不斷推進(jìn)，到60年代三線建設(shè)前夕，國家物資儲(chǔ)備不論儲(chǔ)備物資品種、數(shù)量還是倉庫建設(shè)都已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，我國的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作已經(jīng)面臨比較迫切的改革需求。

二、三線建設(shè)時(shí)期，以戰(zhàn)備建設(shè)為中心，國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備進(jìn)入高速發(fā)展期并最終形成以“三線地區(qū)為主，一、二線地區(qū)為輔”的布局結(jié)構(gòu)

進(jìn)入20世紀(jì)60年代，我國戰(zhàn)略環(huán)境持續(xù)惡化，國家安全面臨嚴(yán)重威脅。1964年8月中共中央書記處會(huì)議上，毛澤東指示，“要準(zhǔn)備帝國主義可能發(fā)動(dòng)的侵略戰(zhàn)爭(zhēng)，現(xiàn)在的工廠可以一分為二，要搶時(shí)間遷到內(nèi)地去，各省都要搬家，都要建立自己的戰(zhàn)略后方”①孫東升：《我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略布局的大轉(zhuǎn)變：三線建設(shè)決策形成述略》，《黨的文獻(xiàn)》1995年第3 期。。1965年11月，中央批準(zhǔn)第三個(gè)國民經(jīng)濟(jì)五年綱要，明確要“立足于戰(zhàn)爭(zhēng)，從準(zhǔn)備大打、早打出發(fā)，積極備戰(zhàn)，把國防建設(shè)放在第一位，加強(qiáng)三線建設(shè)，逐步改變工業(yè)布局”②陳夕：《中國共產(chǎn)黨與三線建設(shè)》，北京：中共黨史出版社，2014年，第9～10 頁。。所謂三線，又稱大三線（區(qū)別于各省小三線），其實(shí)是指三個(gè)區(qū)域，一線地區(qū)是指沿邊沿海地區(qū)，二線地區(qū)是指一線地區(qū)與京廣鐵路之間的安徽、江西及河北、河南、湖北、湖南四省的東半部，三線地區(qū)是指長(zhǎng)城以南、廣東韶關(guān)以北、京廣鐵路以西、甘肅烏鞘嶺以東的廣大區(qū)域。在中央加強(qiáng)戰(zhàn)備思想指導(dǎo)下，國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局進(jìn)行了重大調(diào)整，布局重心開始西移，即從原來的京廣鐵路沿線、華北以及沿邊沿海地區(qū)為主，向以西北、西南為主的三線地區(qū)調(diào)整。并且大量新建倉庫，其中又以火炸藥庫、油庫等與備戰(zhàn)密切相關(guān)的倉庫為主。

1965年9月，國家儲(chǔ)備工作第三個(gè)五年計(jì)劃開始增建各種類型倉庫并對(duì)倉庫布局進(jìn)行重大調(diào)整，除按需調(diào)整部分倉庫外，新建的綜合庫、油庫、火炸藥庫絕大多數(shù)建在大三線地區(qū)。到70年代初期，大三線地區(qū)的各類型倉庫已占全國總數(shù)的2/3 以上。

這一時(shí)期戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的高速發(fā)展，還體現(xiàn)在建設(shè)經(jīng)費(fèi)上。以1967年為例，當(dāng)年國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備倉庫的基本建設(shè)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)是60年代之前的年均10 倍左右，與1961年財(cái)政困難時(shí)期相比，增長(zhǎng)了約20 倍，此后這一數(shù)字始終維持高位，并在1978年達(dá)到峰值。

經(jīng)過14年的艱苦努力，到1978年底，國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備數(shù)量、質(zhì)量都發(fā)生了翻天覆地的變化，其中三線地區(qū)的倉庫規(guī)模，占倉庫總數(shù)的60%以上，大致形成以西南、西北等大三線地區(qū)為重點(diǎn)，沿三線、二線、一線逐級(jí)梯次分布的儲(chǔ)備布局結(jié)構(gòu)。

三、三線建設(shè)之后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備進(jìn)入收縮調(diào)整期并在布局上從三線向一、二線充實(shí)平衡

20世紀(jì)70年代末，黨中央敏銳捕捉到國際形勢(shì)的重大變化，并在1978年底召開的十一屆三中全會(huì)上，作出把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策。在這一新的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，黨和國家各項(xiàng)工作開始進(jìn)入新一輪改革，對(duì)三線建設(shè)以來三線重，一、二線輕的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局也作出了相應(yīng)調(diào)整。

從20世紀(jì)80年代初期開始，新的綜合庫、油庫相繼停建，火炸藥庫存儲(chǔ)備總量也在達(dá)到峰值之后通過外貿(mào)等手段逐年壓縮。同時(shí)，這一時(shí)期對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)也進(jìn)行了大幅壓減，20世紀(jì)80年代年平均實(shí)際完成投資數(shù)不到三線建設(shè)期間的一半。80年代后期，國家物資儲(chǔ)備的主要任務(wù)明確為服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，除直接調(diào)撥儲(chǔ)備物資外，通過出售物資換取資金的辦法也成為一種重要的支援經(jīng)濟(jì)建設(shè)方式。物資收儲(chǔ)的品種從以戰(zhàn)備物資為主轉(zhuǎn)向‘平戰(zhàn)結(jié)合，軍民通用’，儲(chǔ)備倉庫的基本建設(shè)也由以火、油庫建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以綜合庫建設(shè)為主，以內(nèi)地和三線地區(qū)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以沿海地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)為主，以新建為主轉(zhuǎn)向以擴(kuò)建、改造為主。根據(jù)國家劃分的東、中、西三個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶，這一時(shí)期的倉庫經(jīng)營管理也有所區(qū)別，東部沿海港口倉庫主張加速建設(shè)和發(fā)展，中部城市倉庫主要通過改造挖潛提高經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)于西部，則主要為今后開發(fā)準(zhǔn)備條件。

上述指導(dǎo)思想和觀念貫穿于三線建設(shè)之后的整個(gè)80年代，并促使國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局最終實(shí)現(xiàn)從三線向一、二線的充實(shí)平衡。

四、經(jīng)驗(yàn)啟示

總的來看，三線建設(shè)時(shí)期國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局，緊跟國家總體戰(zhàn)略布局的調(diào)整而調(diào)整，是在我國社會(huì)主義制度下實(shí)現(xiàn)國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的典型例證。同時(shí)，這一時(shí)期帶有普遍性和一般性的經(jīng)驗(yàn)做法乃至反映出來的問題教訓(xùn)，對(duì)于當(dāng)前推進(jìn)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備領(lǐng)域的改革發(fā)展，同樣具有諸多啟示。

（一）在兼顧安全與發(fā)展兩種需求時(shí)必須有所側(cè)重。三線建設(shè)是一場(chǎng)以戰(zhàn)備建設(shè)為核心的工業(yè)基礎(chǔ)遷移和國防工程建設(shè)過程，是黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)關(guān)系的初步探索。國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備在這一時(shí)期的布局，雖然始終兼顧安全和發(fā)展兩種需求，但不同階段的側(cè)重點(diǎn)明顯不同，具有很強(qiáng)的針對(duì)性，體現(xiàn)了黨中央在處理國家重大復(fù)雜問題時(shí)“統(tǒng)籌兼顧、全面安排”的決策藝術(shù)，這也成為新中國成立至今治國理政過程中長(zhǎng)期堅(jiān)持的寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國面臨的內(nèi)外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，國防布局和經(jīng)濟(jì)布局都在進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。在這一背景下，戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局作為二者共同的組成要素，是推動(dòng)二者有機(jī)結(jié)合的重要戰(zhàn)略抓手，在推進(jìn)改革過程中，有必要借鑒三線建設(shè)時(shí)期戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局的有益做法，在不同階段甚至不同區(qū)域、不同層級(jí)綜合考慮安全和發(fā)展兩大需求，區(qū)分主次矛盾，既要統(tǒng)籌兼顧，更要有所側(cè)重，以集中主要力量解決特定環(huán)境下的主要矛盾和矛盾的主要方面。

（二）在選擇行政與市場(chǎng)兩種手段時(shí)必須制度創(chuàng)新。手段機(jī)制的選擇直接影響戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的改革成效和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。從三線建設(shè)時(shí)期的布局經(jīng)驗(yàn)來看，過分強(qiáng)調(diào)單一手段往往會(huì)在取得成績(jī)的同時(shí)引發(fā)新的矛盾。改革開放之前，推動(dòng)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局向三線地區(qū)調(diào)整是行政手段占主導(dǎo)，并不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這種做法促進(jìn)了國家工業(yè)布局的平衡發(fā)展，縮小了東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，另一方面也造成體制僵化、效益低下等問題。例如，在“早打、大打、打核戰(zhàn)爭(zhēng)”的全面?zhèn)鋺?zhàn)思想指導(dǎo)下，戰(zhàn)略倉庫群和戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備都曾呈現(xiàn)出急劇上升和增長(zhǎng)勢(shì)頭，嚴(yán)重?cái)D占了國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)資源，影響了人民的生產(chǎn)消費(fèi)；①龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟(jì)全史》下冊(cè)，第1703 頁。又如，倉庫管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按庫房容量制定下?lián)?，很少考慮實(shí)際庫存物資的多少和收發(fā)頻率的高低，結(jié)果是實(shí)際庫存量越多、收發(fā)頻率越大越吃虧。這種管理方法致使一些倉庫寧可空著也不愿多存，寧愿讓物資爛掉也不愿更換，①龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經(jīng)濟(jì)全史》下冊(cè)，第1704 頁。大大降低了庫房利用率和儲(chǔ)備質(zhì)量。改革開放之后，用于儲(chǔ)備的資金減少，儲(chǔ)備部門為應(yīng)對(duì)發(fā)展困境明確了“以儲(chǔ)為主、多種經(jīng)營”的方針。1986年，國家物資儲(chǔ)備局以文件形式要求儲(chǔ)備系統(tǒng)搞商品生產(chǎn)，搞生產(chǎn)性經(jīng)營，要求一切經(jīng)營集中到追求最大經(jīng)濟(jì)效益上來。這種從行政手段向市場(chǎng)手段的“急轉(zhuǎn)彎”，一方面解決了財(cái)力有限前提下，儲(chǔ)備長(zhǎng)期發(fā)展的問題，但另一方面也造成儲(chǔ)備工作重心偏移，引發(fā)國有資產(chǎn)虧損、流失以及貪污腐敗等多種問題，影響了戰(zhàn)略儲(chǔ)備安全。綜合正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，綜合施策、多管齊下成為不僅是在戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備領(lǐng)域，更是黨治國理政的一條重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，但重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨，黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。②《黨的十九屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2020年，第8 頁。因此，在推動(dòng)包括戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備在內(nèi)的各項(xiàng)改革過程中，必須因地制宜創(chuàng)新制度機(jī)制，科學(xué)界定政府和市場(chǎng)的職能定位，防止籠統(tǒng)化、單一化的制度設(shè)計(jì)，才能收到更好的改革成效。

（三）在統(tǒng)籌國家與區(qū)域兩個(gè)層面時(shí)必須綜合設(shè)計(jì)。統(tǒng)籌國家與區(qū)域兩個(gè)層面，實(shí)際上是處理全局與局部的關(guān)系問題。進(jìn)行戰(zhàn)略布局，必須要從全局利益出發(fā)，當(dāng)局部利益與全局利益沖突時(shí)，局部要服從全局；當(dāng)全局利益沒有受到損失時(shí)，才能保全局部利益。同時(shí)，當(dāng)各個(gè)局部利益得到保障時(shí)，也會(huì)促進(jìn)全局利益的最大化實(shí)現(xiàn)。三線建設(shè)時(shí)期戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局的全局和局部的問題，集中反映為大三線和小三線的儲(chǔ)備關(guān)系問題。毛澤東在三線建設(shè)之初就曾強(qiáng)調(diào)，“不但要注意大三線的建設(shè)，同時(shí)要注意小三線的建設(shè)?！雹蹖O東升：《我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略布局的大轉(zhuǎn)變：三線建設(shè)決策形成述略》，《黨的文獻(xiàn)》1995年第3 期。如河北的小三線沿太行山麓、河南的小三線濟(jì)源、山東的小三線沂源、湖北的小三線襄陽、廣東的小三線連江等等。在后來的布局實(shí)踐中，這些布局小三線建設(shè)的指示精神得到了較好貫徹。截至1978年底，雖然布局的重點(diǎn)地區(qū)在大三線，但一線、二線地區(qū)的儲(chǔ)備規(guī)模也占到了總體規(guī)模的40%左右。這些地區(qū)的儲(chǔ)備，絕大多數(shù)集中在各省的小三線地區(qū)，為改革開放之后儲(chǔ)備力量的再次調(diào)整優(yōu)先，以及促進(jìn)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了可靠基礎(chǔ)。我國幅員遼闊、人口眾多，各地自然條件和發(fā)展基礎(chǔ)差異較大，統(tǒng)籌區(qū)域、領(lǐng)域融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國防和經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合是始終需要高度關(guān)注的重大問題。但不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法。④《黨的十九屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，第128 頁。戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備作為國防和經(jīng)濟(jì)布局的重要組成要素，既要充分考慮國家層面的戰(zhàn)略協(xié)同性、功能完整性，也要考慮各地區(qū)的戰(zhàn)略定位、資源稟賦、潛力優(yōu)勢(shì)以及自身需求，從而進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)。區(qū)域?qū)用嫘璨恍枰M(jìn)行戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備布局？答案顯然是肯定的。只有在國家層面和區(qū)域?qū)用娑甲龀鐾咨瓢才牛拍艽_保戰(zhàn)略布局的顆粒度足夠精細(xì)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域高效發(fā)展與國家整體協(xié)調(diào)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。