趙安楠，王 柔，白小寧，張宏軍，周偉男

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100193；3.中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會，北京 100125)

農(nóng)藥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，對防控植物病蟲害、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關(guān)重要。農(nóng)藥作為特殊農(nóng)業(yè)投入品，農(nóng)藥質(zhì)量好壞直接影響農(nóng)藥使用效果，使用不合格農(nóng)藥產(chǎn)品，或農(nóng)藥使用不當，容易引發(fā)藥害、農(nóng)藥殘留超標等潛在風險，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全帶來不利影響。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，食品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的；要堅持源頭治理、標本兼治，用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”[1]。就農(nóng)藥而言，要落實“四個最嚴”，需要法律法規(guī)、管理制度、技術(shù)規(guī)范“多管齊下”，而首要任務(wù)是建立一套完善的可溯源監(jiān)管機制，用信息化的監(jiān)管手段，促進農(nóng)藥行業(yè)整體誠信機制建設(shè)[2]。2017年新修訂《農(nóng)藥管理條例》(以下簡稱《條例》)的頒布施行進一步加快了農(nóng)藥可追溯管理的全面實施。

1 實施農(nóng)藥可追溯管理目的

《條例》嚴格全過程管理，強化農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，加大處罰力度?！稐l例》明確規(guī)定，農(nóng)藥標簽應(yīng)當標注可追溯電子信息碼，為實施農(nóng)藥全程可追溯監(jiān)管奠定了堅實法規(guī)基礎(chǔ)。

實施農(nóng)藥可追溯管理的主要目的[2-3]可歸納為以下4點。

1.1 有利于查證假劣農(nóng)藥產(chǎn)品 農(nóng)藥質(zhì)量監(jiān)督抽查作為農(nóng)藥市場監(jiān)管的有效措施，對保證農(nóng)藥質(zhì)量發(fā)揮著重要作用。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通過組織開展“農(nóng)藥市場監(jiān)管年”等活動，突出監(jiān)管重點，強化農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查，定期通報農(nóng)藥監(jiān)督抽查結(jié)果。從監(jiān)督抽查結(jié)果看，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量合格率逐年提高[4-5]，2020年全國農(nóng)藥質(zhì)量合格率為96.2%，比新修訂《條例》實施前2016年提高了10.4%。具體分析，不合格產(chǎn)品中，假農(nóng)藥占比2016年為70.6%，2017年為63.4%，2018年為67.2%，表明假農(nóng)藥仍然是農(nóng)藥質(zhì)量不合格的重點問題。據(jù)調(diào)查，在假劣農(nóng)藥產(chǎn)品的確認階段，43%的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)否認為本企業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致難以追查假劣產(chǎn)品生產(chǎn)源頭[3]，部分生產(chǎn)企業(yè)通過花小錢請經(jīng)營者代為承擔責任等方式規(guī)避法律處罰[6]。

1.2 有利于落實農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營臺賬制度 據(jù)調(diào)查，由于經(jīng)營人員普遍受教育程度較低、培訓(xùn)不夠，加之手工記錄臺賬費時費力，多數(shù)經(jīng)營者不記臺賬、或為應(yīng)付檢查臨時編寫臺賬。農(nóng)藥可追溯電子信息碼(二維碼)便于生產(chǎn)、經(jīng)營者實時記錄電子臺賬，更好落實農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營臺賬制度。

1.3 有利于問題事件處置 如結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品溯源管理，出現(xiàn)問題農(nóng)產(chǎn)品時，便于判定究竟是違規(guī)使用農(nóng)藥還是由于農(nóng)藥產(chǎn)品本身質(zhì)量缺陷導(dǎo)致。

1.4 有利于規(guī)范市場秩序 生產(chǎn)經(jīng)營者可以更好實現(xiàn)自律，利用農(nóng)藥可追溯電子信息碼及管理平臺可以提高其對農(nóng)藥產(chǎn)品的管理效率，還可以有效防止串貨現(xiàn)象的發(fā)生。執(zhí)法者可追查問題農(nóng)藥的流向，收集違法證據(jù)，追究違法者的責任。此外，實施農(nóng)藥可追溯管理還有利于召回制度、農(nóng)藥包裝廢棄物回收制度的落實落地。

2 農(nóng)藥可追溯管理現(xiàn)狀

自新修訂《條例》實施以來，農(nóng)藥可追溯二維碼制度基本健全，全國農(nóng)藥質(zhì)量追溯體系建設(shè)穩(wěn)步推進，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)按要求積極落實農(nóng)藥產(chǎn)品二維碼標注主體責任，各地積極探索農(nóng)藥可追溯信息化管理。

2.1 農(nóng)藥可追溯二維碼制度基本健全 《條例》頒布實施后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后出臺了《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》(農(nóng)業(yè)部令2017年第4號)、《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》(農(nóng)業(yè)部令2017年第5號)、《農(nóng)藥標簽和說明管理辦法》(農(nóng)業(yè)部令2007年第7號)等配套規(guī)章，將農(nóng)藥可追溯電子信息碼進一步明確為二維碼，細化了農(nóng)藥生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可中農(nóng)藥可追溯信息化要求，包括硬件設(shè)備、臺賬及管理制度等，發(fā)布農(nóng)業(yè)部公告第2579號，統(tǒng)一了農(nóng)藥標簽二維碼格式，明確了企業(yè)落實追溯要求的主體責任，對農(nóng)藥產(chǎn)品追溯系統(tǒng)的追溯信息內(nèi)容及追溯查詢顯示結(jié)果進行了規(guī)定。

2.2 全國農(nóng)藥質(zhì)量追溯體系建設(shè)穩(wěn)步推進 2016年，農(nóng)業(yè)部提出以構(gòu)建“五區(qū)一園四平臺”為抓手，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)藥作為“四平臺”的重點領(lǐng)域之一，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部整合構(gòu)建并初步建成了中國農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺(以下簡稱部農(nóng)藥監(jiān)管平臺)，依托該平臺，先后開發(fā)了質(zhì)量追溯系統(tǒng)和農(nóng)資進銷存系統(tǒng)，供農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者自愿使用，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)藥企業(yè)及社會第三方追溯系統(tǒng)建設(shè)。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者是農(nóng)藥質(zhì)量追溯的責任主體，準確的農(nóng)藥登記、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可等數(shù)據(jù)是農(nóng)藥質(zhì)量追溯的基本前提和重要保障，部農(nóng)藥監(jiān)管平臺加大了許可信息歸集的工作力度，將農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營者納入部平臺統(tǒng)一管理，并開發(fā)上線了“中國農(nóng)藥查詢APP”，社會公眾可通過該APP查詢農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營許可等信息。

2.3 農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營者積極落實企業(yè)主體責任 各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按配套規(guī)章規(guī)定中要求的可追溯設(shè)備、臺賬及管理制度等許可條件，開展農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營許可證核發(fā)工作，同時引導(dǎo)督促企業(yè)積極落實主體責任。從近年來調(diào)研了解的實際情況看，農(nóng)藥企業(yè)投入經(jīng)費進行了生產(chǎn)線改造和系統(tǒng)開發(fā)，普遍建立或委托使用第三方公司的追溯系統(tǒng)，市場上流通的農(nóng)藥產(chǎn)品均已標注了標簽二維碼。

2.4 各地積極探索農(nóng)藥可追溯信息化管理 主要目的是實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥相關(guān)主體的監(jiān)管，及農(nóng)藥產(chǎn)品流向的數(shù)字化監(jiān)管。上海市政府2020年12月1日起施行《上海市農(nóng)藥管理規(guī)定》(滬府令37號)，規(guī)定市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當建立農(nóng)藥管理信息平臺，引導(dǎo)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者和使用者通過農(nóng)藥管理信息平臺實時報送信息，逐步實現(xiàn)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全流程可追溯監(jiān)管。廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳建立了廣東省農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)管平臺，并于2019年10月印發(fā)了廣東省農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)管平臺接口標準，推動符合要求的農(nóng)藥經(jīng)營臺賬軟件接入監(jiān)管平臺，進而推動轄區(qū)內(nèi)的所有經(jīng)營門店建立符合要求的經(jīng)營臺賬并接入省監(jiān)管平臺[7-8]，全區(qū)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營門店、農(nóng)藥登記試驗單位，以及部分農(nóng)藥重點使用單位納入平臺監(jiān)管，兩年內(nèi)實現(xiàn)區(qū)內(nèi)農(nóng)藥生產(chǎn)流通全程可溯。湖南省2017年即啟動全省農(nóng)藥安全監(jiān)管示范縣項目建設(shè)，在8個縣市區(qū)率先建立農(nóng)藥監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)監(jiān)管信息化，縣域內(nèi)所有農(nóng)藥產(chǎn)品100%納入平臺管理，做到“生產(chǎn)有記錄、信息可查詢、流向可追蹤、質(zhì)量可追溯、責任可追究”，以期形成有效的農(nóng)藥監(jiān)管模式，為全省農(nóng)藥安全監(jiān)管提供樣板[9]。浙江省蒼南縣應(yīng)用農(nóng)藥監(jiān)管系統(tǒng)推行農(nóng)藥實名制閉環(huán)管理，打通農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯與農(nóng)藥監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)2個系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享[10]。山東省煙臺市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局建立了全市統(tǒng)一的煙臺市農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)管平臺，實現(xiàn)了農(nóng)藥經(jīng)營企業(yè)的農(nóng)藥經(jīng)營、農(nóng)藥經(jīng)營許可審批的一體化管理，對農(nóng)藥的銷售全流程進行監(jiān)管、預(yù)警和追溯，提升執(zhí)法部門監(jiān)管工作效率[11]。

3 當前農(nóng)藥可追溯管理中存在的問題

3.1 對農(nóng)藥產(chǎn)品的箱碼未做要求 現(xiàn)行的農(nóng)藥二維碼規(guī)則僅針對農(nóng)藥標簽二維碼，“一瓶一碼”制度能實現(xiàn)農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量可追溯，但對箱碼及箱碼與瓶碼關(guān)聯(lián)關(guān)系沒有提出政策要求，也沒有統(tǒng)一的箱碼編碼規(guī)則，不利于農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)出庫、經(jīng)營門店入庫掃碼和銷售，成為農(nóng)藥可追溯信息歸集和不同監(jiān)管平臺間互聯(lián)互通的瓶頸。

3.2 沒有統(tǒng)一的農(nóng)藥可追溯信息對接規(guī)范 目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已初步建成中國農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺，相關(guān)省份及地方也相繼建立了本轄區(qū)農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)管平臺，市場上各類第三方平臺及電子臺賬系統(tǒng)功能不一，質(zhì)量良莠不齊，操作界面各不相同[12]，要想實現(xiàn)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營等全產(chǎn)業(yè)鏈可追溯管理，既需要相關(guān)平臺間農(nóng)藥可追溯信息(或臺賬信息)的互聯(lián)互通，還需要農(nóng)藥相關(guān)主體及農(nóng)藥許可等基礎(chǔ)信息的互聯(lián)共享，需要制定統(tǒng)一的農(nóng)藥基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息、農(nóng)藥可追溯信息及其對接規(guī)范標準。

3.3 缺少對生產(chǎn)產(chǎn)品源頭追溯信息及各農(nóng)藥數(shù)字平臺的統(tǒng)一管理 實現(xiàn)農(nóng)藥質(zhì)量可追溯，除了“一瓶一碼”，還必須有相關(guān)追溯系統(tǒng)(數(shù)字平臺)的支撐和支持?，F(xiàn)有農(nóng)藥可追溯管理制度和政策并未要求使用全國統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)(數(shù)字平臺)，企業(yè)自建及第三方公司平臺系統(tǒng)的技術(shù)能力及其平臺管理水平層次不齊，給了一些造假者可乘之機。市場調(diào)查中已發(fā)現(xiàn)存在假冒二維碼，甚至提供虛假平臺網(wǎng)站、偽造企業(yè)和產(chǎn)品信息的情況，需要加強對第三方平臺的引導(dǎo)和管理，加強對農(nóng)藥產(chǎn)品生產(chǎn)源頭追溯信息的統(tǒng)一管理。

4 思考和建議

4.1 盡快出臺并實施箱碼政策 對現(xiàn)行的農(nóng)藥標簽二維碼規(guī)定進行修改完善，制定箱碼編碼規(guī)則，提出瓶碼與箱碼關(guān)聯(lián)要求，便于農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營者落實追溯要求，記錄購銷臺賬，為追溯信息歸集和互聯(lián)互通奠定基礎(chǔ)。

4.2 制定農(nóng)藥可追溯信息對接規(guī)范 明確農(nóng)藥可追溯信息包含的數(shù)據(jù)內(nèi)容及其格式要求，制定統(tǒng)一的農(nóng)藥可追溯信息對接規(guī)范和標準，并在全國推廣應(yīng)用，為各地、各級農(nóng)藥追溯系統(tǒng)及農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)管平臺的建設(shè)，系統(tǒng)和平臺間的互通共享提供提供技術(shù)支撐。

4.3 加快推動農(nóng)藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)追溯信息納入統(tǒng)一平臺管理 建議將農(nóng)藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)品的追溯信息納入部級農(nóng)藥監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理，并基于制定的農(nóng)藥可追溯信息對接規(guī)范，做好與地方平臺及第三方平臺系統(tǒng)的對接及互聯(lián)互通，從生產(chǎn)源頭保證農(nóng)藥可追溯信息的準確和完整。同時，加強對企業(yè)自建及第三方追溯系統(tǒng)和平臺的引導(dǎo)和管理。

4.4 逐步推進經(jīng)營環(huán)節(jié)可追溯及互聯(lián)互通 充分發(fā)揮地方農(nóng)業(yè)部門主觀能動性，壓實地方屬地責任，督促企業(yè)落實主體責任，引導(dǎo)第三方公司參與和推動農(nóng)藥經(jīng)營環(huán)節(jié)可追溯管理。部級平臺做好農(nóng)藥相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及生產(chǎn)環(huán)節(jié)追溯信息的對接共享，促進農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)全鏈條可追溯信息的互聯(lián)互通。