周華敏

(重慶市忠縣科學技術局，重慶 404300)

一、引言

(一)問題的提出與研究意義

1.問題的提出

行政監(jiān)管與市場機制的聯系是學術前沿熱點，兩者相互作用是動態(tài)的，不同時期有著不同的研究價值，行政監(jiān)管制度改革涉及面廣，制定法律規(guī)章、設定審批清單、監(jiān)督檢查、行政處罰、行政裁決等內容都與法治營商環(huán)境聯系密切。從現有文獻來看，大多數以行政審批改革、減輕民營企業(yè)稅費負擔、政府依法行政水平等方面論述如何優(yōu)化營商環(huán)境，沒有站在行政監(jiān)管制度改革背景下的監(jiān)管理念、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式及監(jiān)管中的問題對法治營商環(huán)境影響層面來系統(tǒng)研究法治營商環(huán)境。因此，從行政監(jiān)管制度改革對法治營商環(huán)境影響的角度出發(fā)，分析當前法治營商環(huán)境存在的問題，并系統(tǒng)地提出法治營商環(huán)境的理念更新和路徑選擇十分必要。

2.研究的創(chuàng)新點

日新月異的經濟社會發(fā)展對行政監(jiān)管實效的要求不斷提高，在民營企業(yè)公平競爭法治保障、寬嚴適中的市場準入機制、知識產權保護、審批制度的替代制度、審批制度與事中事后監(jiān)管的有效銜接等方面均存在改進空間，在以“放管服”為中心的行政監(jiān)管制度改革背景下研究法治營商環(huán)境，提出理念更新及具體措施，以期進一步優(yōu)化營商環(huán)境。

(二)國內外相關研究文獻評述

國內對于行政監(jiān)管制度改革背景下法治營商環(huán)境理念更新和路徑的研究文獻相對較少。宋林霖等人以“放管服”改革作為切入點，研究營商環(huán)境的概念演變過程及其與“放管服”改革的關系，并參照世界銀行構建的營商環(huán)境指標體系，研究如何改革和加強立法與政策法治化，積極對接國際治理規(guī)則與地方政府創(chuàng)新做法，推進國家治理體系和治理能力現代化[1]。常鳳江從法治思維和法治方式角度，研究經濟發(fā)展環(huán)境，包括規(guī)范行政執(zhí)法、“放管服”改革、審批制度改革、行政執(zhí)法體制改革、法律顧問制度等方面內容，實現有效監(jiān)管[2]。婁成武等人從治理的角度研究營商環(huán)境的內在邏輯和構建思路，對營商環(huán)境的概念、特征，以及政府治理理論與營商環(huán)境的邏輯契合等方面展開論述，得出構建政府與市場和社會協作治理機制，提升營商環(huán)境建設能力、以政府“放管服”改革為核心推動營商環(huán)境建設制度化(主要是法治方式的體制機制的法治化)等結論[3]。韓穎等人從優(yōu)化營商環(huán)境的法治環(huán)境視角，研究營商環(huán)境的法治對策，認為可以從企業(yè)準入及企業(yè)登記、行政執(zhí)法與司法信息共享平臺、中小企業(yè)知識產權融資、產品質量監(jiān)管等方面加強綜合監(jiān)管[4]。許小嬋認為市場經濟發(fā)展到高級階段的必然要求是有公平、有序、健康的營商環(huán)境，而法治營商環(huán)境不僅關注交易行為本身，還注重與交易相關的政治、經濟、文化等要素，因而法治營商環(huán)境以法治為基礎，以營商環(huán)境為載體，旨在建立集公平競爭、有效監(jiān)管、保護產權、維護契約、統(tǒng)一市場為基本導向的市場經濟法律制度[5]。朱芮認為營商環(huán)境是一個地區(qū)或國家推動和限制商業(yè)活動的法律法規(guī)，由監(jiān)管程序的復雜程度、法律制度的完善程度及政府的透明度構成[6]。張威認為我國營商環(huán)境存在的主要問題是政策缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，透明度不夠，執(zhí)行標準不一致等[7]。周盛盈等人以珠海為個案，認為法治營商環(huán)境主要問題是法制觀念不強、創(chuàng)新性法規(guī)缺失、行政干預較多、解決經濟糾紛的渠道不暢、保護投資者合法權益有待加強，必須樹立“良法善治”法治理念，創(chuàng)新立法機制，完善法律法規(guī)體系，堅持依法行政，發(fā)揮行政執(zhí)法和司法裁判的規(guī)范與引導功能[8]。

國外研究者極少從行政監(jiān)管制度改革的角度研究法治營商環(huán)境，一般從企業(yè)運營與營商環(huán)境的關聯度來研究法治營商環(huán)境。Collier等認為，部分企業(yè)在新進入某一特定行業(yè)時，并不能將該行業(yè)具有的規(guī)模經濟的社會價值完全獲益到本企業(yè)，并認為一些新興產業(yè)的投資與發(fā)展仍然依賴于營商環(huán)境的質量、良好的政策和完善的基礎設施[9]108。Monica Romis的研究表明，公共部門和私營企業(yè)部門之間互動是非常重要的，兩者間的良性互動能夠促進經濟可持續(xù)發(fā)展，增強企業(yè)競爭力[9]112。

二、法治營商環(huán)境概述

(一)法治營商環(huán)境的概念及內涵

1.營商環(huán)境與法治營商環(huán)境概念

營商環(huán)境有著嚴謹的指標體系，從2003—2017年世界銀行發(fā)布“營商環(huán)境指標體系”的構成、演變過程及我國的實踐來看，營商環(huán)境是指企業(yè)在開設、經營、納稅、關閉企業(yè)或解決破產，以及保護投資者、獲得信貸、貿易活動、執(zhí)行合約等方面事務時遵循政策法規(guī)所需的時間和成本等條件[10]，其中大部分指標是建立在各經濟體的法律法規(guī)基礎上，使得動態(tài)變化的指標體系圍繞營商環(huán)境法治化的實質內涵，始終保持著一定的穩(wěn)定性和可預期性。簡言之，法治營商環(huán)境是指有關經營商業(yè)的法律法規(guī)健全完備，且得到有效實施，為商業(yè)主體、商業(yè)活動提供各種條件的一整套制度性安排。

2.法治營商環(huán)境的內涵

法治營商環(huán)境的前提是法治環(huán)境，是一種全社會主張法律主治、依法而治所形成的經營商業(yè)的社會環(huán)境，內涵上一般認為是指一套行之有效與公平公正透明的具體法律、法規(guī)和監(jiān)管程序，經由法治建設，能夠改善和鞏固營商環(huán)境與創(chuàng)新環(huán)境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力。法治營商環(huán)境具有豐富內涵。

第一，完備的法治體系為法治營商環(huán)境提供依據。2019年國務院以行政法規(guī)形式公布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，持續(xù)推進“放管服”改革，明確行政監(jiān)管執(zhí)法活動的原則和方向，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。第二，在培育透明高效、公平正義、有序競爭、和諧穩(wěn)定、互利共贏的營商環(huán)境方面，已經有部分省市在“法治化”層面下功夫，如廣東、江蘇、陜西、河北、遼寧、黑龍江等省以地方性法規(guī)的形式或是以立法機構授權行政機構制定法律性文件，推動法治營商環(huán)境建設。2012年廣東省明確提出要保護企業(yè)規(guī)范經營，監(jiān)督政府服務管理，建立法治化和國際化的營商環(huán)境制度框架，通過制定《建設法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》，形成與國際接軌的商事制度、國際慣例和市場經濟規(guī)則，并得到普遍認同和尊重，實現市場主體依靠規(guī)則公正和法律保護健康運行。2014年珠海市按照“行動計劃”要求公布民營經濟發(fā)展條例、促進民營經濟健康快速發(fā)展等政策措施，在民間投資領域率先試行“負面清單”管理，民間資本準入的投資領域和產業(yè)更廣更便捷。2017年南京市被授予全國首批十家“法治政府建設典范城市”榮譽稱號，而優(yōu)化營商環(huán)境的法治化建設是推進法治政府建設的重要部分。第三，法治化協調政府與市場的關系，減少公權力對資源配置和微觀營商活動的直接干預，以優(yōu)質高效、公平正義的政府服務和行政監(jiān)管體系提高政府現代化治理效能，打造公平競爭、秩序保障、機會均等的法治營商環(huán)境，解決好政府角色錯位、缺位、越位問題。

(二)法治營商環(huán)境順應招商引資環(huán)境變化

在內外部經濟環(huán)境發(fā)生重大變化的新態(tài)勢下，“推進供給側結構性改革，實現經濟向更高形態(tài)發(fā)展，跟上全球科技進步步伐，都要繼續(xù)利用好外資”，“過去，中國吸引外資主要靠優(yōu)惠政策，現在要更多靠改善投資環(huán)境”[11]。

第一，經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，傳統(tǒng)生產要素在引資方面的優(yōu)勢逐步弱化，在中國經營的外資企業(yè)也由依賴低成本的加工制造轉向高科技、金融、服務等產業(yè)，這些產業(yè)的法治化營商環(huán)境取代要素成本和政策紅利，成為我國吸引外資新的競爭優(yōu)勢[12]。

第二，全球產業(yè)轉移新態(tài)勢導致我國吸引外資的競爭優(yōu)勢面臨“雙重壓力”。新態(tài)勢有兩方面：一方面，發(fā)達經濟體為了促進“再工業(yè)化”戰(zhàn)略推動中高端制造業(yè)回流，大力改善營商環(huán)境，如特朗普政府減稅、美元貶值等措施和反全球化思潮，以及2018年1月起實施的美國《減稅和就業(yè)法案》，高端制造業(yè)從中國、印度等新興經濟體向發(fā)達國家回流；另一方面，發(fā)展中經濟體利用要素成本低的優(yōu)勢承接全球產業(yè)轉移，成為不斷壯大的加工組裝基地，滾雪球式集聚中低端制造業(yè)。在現代服務業(yè)和先進制造業(yè)領域一定程度上受發(fā)達經濟體沖擊，在勞動密集型產業(yè)發(fā)展方面受到其他發(fā)展中國家沖擊，我國FDI(外商直接投資)流入量受到較大影響。2012年以來，美歐日等發(fā)達經濟體，以及東南亞、南亞、拉美等新興經濟體FDI增長速度均明顯高于我國。

第三，相比基礎設施方面的“硬環(huán)境”，法治營商環(huán)境作為法治層面的“軟環(huán)境”亟須進一步完善。投資營商環(huán)境是企業(yè)生產發(fā)展的環(huán)境，是投資者進行投資決策的基本依據，良好的投資營商環(huán)境能有力地吸引和擴大投資，世界銀行、經濟學人智庫等機構發(fā)現，提高政策可預見性能使某區(qū)域投資者增加投資可能性提高三成。根據世界銀行“投資環(huán)境調查數據庫和營商項目數據庫”，“軟環(huán)境”成為理解地方投資營商環(huán)境差異的重要線索，主要包括地方政府公共政策制度構建和法律實施狀況。其具體包括社會狀況、人口狀況、科教文衛(wèi)水平、社會保障、治安穩(wěn)定等方面，政府管理能力和對外形象、政治生態(tài)、政府審批、政策可預測性和法律制度等政治環(huán)境方面[13]。

總之，產業(yè)轉移新態(tài)勢下的“雙重壓力”、FDI流入量下降，以及投資營商環(huán)境的“軟環(huán)境”亟須進一步完善等現實，都迫切要求改善營商環(huán)境，推動我國經濟高質量發(fā)展。

三、行政監(jiān)管制度改革對法治營商環(huán)境的影響分析

(一)行政監(jiān)管制度改革概述

1.行政監(jiān)管的含義及特征

從中文詞語構成來看，行政監(jiān)管兼有“監(jiān)督”和“管理”的含義，從法治理念和公共管理學來看，不管譯成何詞，它們的基本含義應當是相通的[14]27。我國行政監(jiān)管(管理)體制改革的主要任務是實現轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、監(jiān)督有力的行政管理體制，實現行政運行機制和政府管理方式向公開透明、規(guī)范有序、便民高效的根本轉變[15]。行政監(jiān)管是監(jiān)管主體為了公共利益(提高資源配置效率、維護社會公平正義等)，依法獨立對公民、法人或其他組織的經濟行為進行監(jiān)督和管理[14]28。

行政監(jiān)管具有維護和促進公共利益、保持主體專業(yè)性和獨立性、確保監(jiān)管對象的行為符合法治規(guī)范視閾，以及行政監(jiān)管權力的集合性等特點。監(jiān)管權通常享有規(guī)則或標準制定權、執(zhí)行權及裁決權。行政監(jiān)管遵循“法無授權不可為”的同時，具有廣泛的裁量權，因此有人認為行政監(jiān)管的合法性基礎是法律授權或以法律制定的規(guī)則所許可[16]。行政監(jiān)管可以采用命令、強制、制裁等剛性方式，也可以采用合作、指導等柔性方式。通常行政監(jiān)管機關采取勸告、提議、警告、指導、指示等不具有強制力的形式，獲得被監(jiān)管對象的同意或協助，從而實現監(jiān)管目的。

2.行政監(jiān)管制度改革

不管是國內外經濟環(huán)境變化，還是開放型經濟及其新體制的構建需要，都要求黨和政府以深化“放管服”改革為抓手，轉變職能，處理好政府與市場的關系，推進行政監(jiān)管體制改革，提升營商環(huán)境法治化水平，不斷適應新時代經濟發(fā)展需求。一方面簡政放權。轉變監(jiān)管職能實現簡政放權是機構改革的目的之一，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并且培育和發(fā)揮公益性組織及行業(yè)協會等第三部門的自律、組織與協調作用。簡政放權和有限監(jiān)管不等于疏于監(jiān)管或不監(jiān)管，而是科學合理設置監(jiān)管機構，以“權力清單”“責任清單”的形式將監(jiān)管機構職能與市場自身功能界定清楚，實現有限、有力的監(jiān)管。另一方面，多元化監(jiān)管突出柔性監(jiān)管，樹立社會協同共治理念。經濟社會發(fā)展的復雜化需要以政府監(jiān)管為核心，管理公共事務的機構、社會組織、公民等各方力量協同治理，這也是行政監(jiān)管制度改革的思路之一[17]。只有在監(jiān)管者、市場主體、司法救濟與行業(yè)自律相結合的前提下，才能更充分地發(fā)揮政府與市場及其他主體的各自優(yōu)勢，達到監(jiān)管的主要目標。

(二)行政監(jiān)管制度改革對法治營商環(huán)境的影響

政府是營商環(huán)境主要的“制造者”，是打造法治營商環(huán)境的“責任主體”[18]。行政監(jiān)管制度改革與法治營商環(huán)境是一個關于系統(tǒng)科學的制度規(guī)范的集合體，是公共產品，約束特定區(qū)域內各種市場主體的營商行為，本質上是為了滿足社會經濟發(fā)展的公共利益需要。

1.行政監(jiān)管制度改革決定營商環(huán)境法治化程度

法治環(huán)境“護航”法治營商環(huán)境，完善的法律法規(guī)和科學的政策能規(guī)范行政監(jiān)管行為，益于打造可預期的經濟社會發(fā)展環(huán)境。制定市場監(jiān)管規(guī)則、流程和標準，強化市場監(jiān)管科學化、規(guī)范化，行政監(jiān)管主體依法監(jiān)管、指導、服務好市場主體，才能營造公平有序的法治環(huán)境。因此，行政監(jiān)管或政府的行政執(zhí)法法治化水平是法治營商環(huán)境的重要基礎，能促進市場主體健康發(fā)展、公平競爭、優(yōu)勝劣汰，決定著公平有序的法治環(huán)境。

2.行政監(jiān)管制度改革決定開放包容的營商環(huán)境

行政監(jiān)管尊重市場本身的內在規(guī)律，建立寬松便捷的市場準入制度，精簡負面清單條目，能協調好政府和市場的關系，不濫用政府權力干涉經濟活動，并且按照國際商事法規(guī)和慣例持續(xù)“簡政放權”，轉變政府職能，才能建設開放包容的法治營商環(huán)境，不斷激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。以開放型經濟為例，開放型經濟的本質特征就是制度開放，當前開放性經濟不斷擴展到中部地區(qū)，成為開放新格局背景下重要的開放型經濟新體系，各類經濟體貿易合作往來必須以開放包容的營商環(huán)境為前提，才能加快國內外貿易進程、擴大招商引資和對外投資規(guī)模、充分調動國際國內兩個市場資源優(yōu)勢[19]。

3.行政監(jiān)管制度改革決定經濟活動的成本

制度的建立是為了減少人們交易中的不確定性，再加上技術的采用，兩者共同決定交易成本[20]。作為經濟運行和經濟發(fā)展中的內生變量，制度能夠降低交易費用，從而優(yōu)化資源配置和提高經濟效益[21]。20世紀80年代以來，面對政府的信任赤字、財政危機及績效赤字等問題，西方各國政府管理理念開始由傳統(tǒng)行政監(jiān)管方式，朝著順應市場合理需求的動態(tài)調整的、彈性的公共管理體制機制轉變。在行政監(jiān)管體制改革背景下，政府深化“放管服”改革，開展制度創(chuàng)新，優(yōu)化法治營商環(huán)境，在本質內涵與“新公共管理”的部分理論是相通的。

四、現行法治營商環(huán)境的問題

我國開放型經濟的法治化營商環(huán)境建設取得了顯著成績，法治化營商環(huán)境所要求的法律體系初步形成，逐步實現了政府角色定位、職能轉變、管理理念和服務方式與法治化營商環(huán)境的要求相適應，法律救濟逐步與法治化營商環(huán)境的要求協調，已經建立行政執(zhí)法救濟與司法救濟相結合的法律救濟模式。但是，依然存在以下問題。

(一)立法不完善

一方面，立法位階不高。除了國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以行政法規(guī)形式總結優(yōu)化營商環(huán)境的做法和經驗外，各省區(qū)市法治營商環(huán)境有關規(guī)范性文件的法律效力等級偏低，極少以地方性法規(guī)等較高法律位階推進營商環(huán)境建設。營商環(huán)境有關規(guī)范性文件主要分布如下：國務院行政法規(guī)1個，最高人民法院司法解釋1個、其他司法指導意見5個，地方性法規(guī)(黑龍江省、河北省、陜西省、遼寧省)4部，地方政府規(guī)章33部，政府指導意見等其他地方性工作文件51篇。多達24個省級區(qū)劃主要以地方政府工作文件的形式調整營商行為，其中數量較多的是遼寧省、廣東省、河北省，分別有19、10和9篇。

另一方面，與行政機關宏觀經濟管理活動有關的調控法規(guī)不夠完善，規(guī)范層面未能確立統(tǒng)一標準和一般原則，不得不依靠政策性手段調控社會經濟整體運行和總體結構問題。我國在微觀領域具有較完備的法律法規(guī)體系調整民商事類法律關系，規(guī)范錯綜復雜的具體經營行為，但是與法治營商環(huán)境更為密切關聯的宏觀調控和市場規(guī)制法律法規(guī)體系主要依靠政策或規(guī)范性文件等形式予以落實。地方立法過程沒能充分聽取市場主體意見和建議，群眾的參與度不夠高。

(二)行政執(zhí)法監(jiān)管滯后于社會經濟發(fā)展

一方面，行政監(jiān)管滯后于新經濟的技術創(chuàng)新與商業(yè)模式的發(fā)展，主要體現在出臺調控營商環(huán)境的法律反應滯后、標準滯后、法規(guī)滯后三個方面。首先，反應速度滯后于技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展變化?；ヂ摼W及新一代信息技術更迭周期短，而政府監(jiān)管體制機制的更新調整與應對速度則相對較緩慢，跟不上技術創(chuàng)新的速度。其次，監(jiān)管標準滯后于新經濟發(fā)展。制定應對新經濟領域的監(jiān)管標準滯后于經濟發(fā)展，甚至不能滿足技術創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新的需求，大量新業(yè)態(tài)的發(fā)展缺乏進入門檻、行業(yè)準則、產品質量標準、服務標準、數據安全標準等[22]，這些問題容易導致新業(yè)態(tài)后期的無序發(fā)展等弊端。最后，立法活動滯后于新經濟發(fā)展。新業(yè)態(tài)的發(fā)展意味著經濟中出現新的市場主體、交易與競爭行為、經營手段、生產技術等，但現行法律缺乏對新經濟經營實體的法律角色、納稅繳費規(guī)則、產權歸屬、隱私保護、正當競爭、數據安全、社會責任承擔等方面的明確規(guī)范，甚至在政務大數據和市場主體開發(fā)的數據資源產權歸屬、數據轉讓與產業(yè)應用等方面存在法律空白。

另一方面，監(jiān)管機構之間的協調性有待加強。新經濟的發(fā)展本身帶有極強的融合化與數字化屬性，兩者分別對監(jiān)管部門之間的權責劃分與信息共享提出了挑戰(zhàn)，導致行政監(jiān)管單位之間存在協調困難的問題，比如信息數據沒有即時共享互通，導致傳統(tǒng)行業(yè)主管部門與新設立的大數據發(fā)展管理部門工作協調中存在數據整合收集量不大、監(jiān)管時數據智能化應用不高、各政府部門之間存在行動不夠協調等問題。目前多數監(jiān)管系統(tǒng)停留在數據信息采集、錄入與初步統(tǒng)計階段，缺乏對企業(yè)數據信息的挖掘、分析、整合、共享等，尤其對新業(yè)態(tài)的經濟監(jiān)管表現更明顯[23]。

(三)行政監(jiān)管制度改革不徹底

一是審批事項“簡政放權”不徹底。減少審批事項是行政監(jiān)管改革的趨勢，也是法治營商環(huán)境的應有之義。但是“減放”的范圍還不夠廣，不過政府正在不斷推進“放管服”的改革進程。2019年國務院國資委表示，將堅持加大授權放權力度，圍繞改革國有資本授權經營體制的方案要求，出臺授權放權清單，讓企業(yè)有切實的獲得感。

二是提升行政審批效能不徹底。審批制度改革中存在片面追求減少審批數量，忽視行政審批效能。由于下放事項復雜，工作量陡增，縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力和技術裝備承接能力不足，財力保障不足，導致許多專業(yè)性審批業(yè)務的服務水平不高，部分單位出現行政管理效率下降。管理權限下放力度和社會承接能力亟須協同。承接單位的預見性不高，容易導致行政監(jiān)管效能低下，影響法治營商環(huán)境。行政監(jiān)管自身缺乏跟蹤監(jiān)督和精細化辦法，有些地方政府重許可輕監(jiān)管，對行政相對人取得許可后是否按照法律規(guī)定實施許可的行為缺乏監(jiān)管。而大多數行政相對人也以取得行政許可作為保護傘，只要取得行政許可就可任意妄為，將許可證作為逃脫法律制裁的“尚方寶劍”。

三是提高政務服務水平不徹底。政務服務大廳審批期限較長、審批流程煩瑣、環(huán)節(jié)復雜等現象依然存在，行政監(jiān)督、管理、服務過程中接受群眾民主監(jiān)督和評價方面的制度仍不健全，對于行政監(jiān)管制度的全面改革缺少更為廣泛的群眾智慧。

四是行政監(jiān)管改革不到位。首先，部分行政審批事項取消下放后，面對各類市場主體，行政監(jiān)管方式缺乏較強的靈活性與機動性，事中事后監(jiān)管效率不高，與行政監(jiān)管制度改革背道而馳，如部分領域沒有出臺具體的日常監(jiān)管細則、聯合監(jiān)管辦法，“雙隨機、一公開”的事中事后監(jiān)管存在形式大于實質的監(jiān)管陋習。其次，政府監(jiān)管權力過度介入市場。過度運用行政權力干預市場經濟活動容易導致監(jiān)管的“越位”與“錯位”，主要表現是行政性壟斷和地方保護主義。最后，政府監(jiān)管權力缺位和不足，尤其是在社會民生領域，勞動者和消費者的生態(tài)環(huán)境保護、健康衛(wèi)生、職業(yè)病防治、消費安全等方面的權益保障不足。現實中存在的生產銷售假冒偽劣產品、不合格的食品藥品、生態(tài)環(huán)境惡化等現象，以及生產安全事故，既侵害了勞動者、消費者的合法權益，又對生產者、經營者的權益造成負面影響。

(四)執(zhí)法失當及司法救濟不力

一是行政執(zhí)法行為違法。執(zhí)法過程中存在濫用職權、失職、瀆職行為，不利于企業(yè)(家)權益保護，不利于發(fā)揮市場自身調節(jié)功能，違背了依法行政、信賴利益保護等法理，導致企業(yè)權益不能得到充分保障，不能及時培育健康有序的市場發(fā)展環(huán)境和法治環(huán)境。二是濫用公權力插手經濟糾紛。在打擊經濟類犯罪的過程中過度行使偵查權。插手經濟活動，過度適用行政處罰和行政強制措施，以及問題久拖不決，都影響法治營商環(huán)境的培育。三是政府行政監(jiān)管權力缺乏強有力的外部監(jiān)督。行政權力具有擴張性，必須把權力“關進法律和制度的籠子”，實務權力機關、司法機關、社會團體和社會公眾等外部監(jiān)督相對軟弱，政府的行政監(jiān)管權濫用現象時常發(fā)生，責任追究的力度也備受詬病。在“阜陽奶粉事件”中，出現“被撤職人員仍在上班”“帶病復出”等問題，違法或失職瀆職行為沒有追究法律責任。類似的案件中，對于有關公職人員通常采取“責令引咎辭職”“免職”等非法律責任的追究。此外，行政違法行為法律責任追究成本高，以及行政決策失誤導致行政相對人權益受損后的行政法與刑法、民法補救措施不完整等問題，削弱了司法對行政監(jiān)管行為的外部監(jiān)督力度，也影響了社會監(jiān)督的積極性。四是保護投資者權益和解決民商事糾紛的司法救濟有待加強。法律不僅要嚴厲打擊經濟領域的違法犯罪現象，而且要高效解決經貿投資糾紛。目前主要有兩個方面的問題：一是司法運行體制存在地方化傾向，存在受當地政府干擾現象，極個別地區(qū)出現政府插手爭奪案件審判管轄權等干擾司法現象；二是司法效率有待提高，司法實務中司法機關案件積壓較多，裁判執(zhí)行較難。

(五)信用缺失

無信則不立，契約精神的核心是誠實信用原則，市場經濟中的經濟關系理應靠契約來規(guī)制，建設法治營商環(huán)境不僅靠法律法規(guī)，還需要契約精神或誠實守信意識?！斗▏穹ǖ洹泛汀兜聡穹ǖ洹穼⒄\實信用原則視為帝王條款，是市場經濟運行的法治基礎。我國信用缺失體現在經濟行為的各個方面。個人失信主要表現在惡意欠債、偷稅漏稅、惡意透支信用卡、偽造票據、偽造證書證件、詐騙等方面。企業(yè)失信主要表現在生產銷售假冒偽劣、以次充好、虛假信息誤導消費者等嚴重危害民事主體生命健康和財產安全的不法行為。契約精神、信用的缺失與法治政府和法治營商環(huán)境的內在要求相背離，擾亂了經濟秩序，損害了社會信用制度。

五、法治營商環(huán)境的理念更新和路徑

廣義的行政監(jiān)管制度改革涉及“放管服”等行政監(jiān)管制度層面改革、多元化行政監(jiān)管活動、行政執(zhí)法、司法保障等體制機制，其改革是系統(tǒng)工程，目的在于為法治化協調政府與市場關系，減少管理部門不當干預，以及提升優(yōu)質高效、公平正義的政務服務和現代化治理效能提供體制機制保障。從促進構建市場主體自由、公平競爭的法治營商環(huán)境，促進形成以經濟發(fā)展為導向的包容、開放的行政監(jiān)管實踐，促進實現交易成本降低、政務服務效能提升、可預期性增強和可持續(xù)性發(fā)展的營商環(huán)境角度來看，本質上與法治營商環(huán)境不斷解放和發(fā)展社會生產力，加快建設現代化經濟體系，推動高質量發(fā)展的目標具有制度和實踐層面的一致性。以行政監(jiān)管制度改革實踐為背景系統(tǒng)闡釋法治營商環(huán)境的理念更新，有利于行政監(jiān)管實踐更規(guī)范、更靈活，行政監(jiān)管制度改革與完善能準確把握一流營商環(huán)境的原則和方向。承繼構建法治營商環(huán)境存在的問題及其理念更新的內容，進一步系統(tǒng)研究構建法治營商環(huán)境的可行性路徑。

(一)法治營商環(huán)境的理念更新

1.平等、自由理念

在打造法治營商環(huán)境過程中，政府通過“放管服”改革，逐步降低了市場準入門檻，讓更多的企業(yè)有平等競爭機會，打造自由、平等、高效競爭環(huán)境。自由的價值理念不是“完全的放任”，而是在中國特色社會主義市場經濟建設中堅持行政監(jiān)管體制機制改革，適當簡政放權，適時、適度干預，確保市場機制作用充分發(fā)揮，最終實現市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的積極性和創(chuàng)造性。

2.穩(wěn)定、競爭理念

穩(wěn)定的法治營商環(huán)境有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，秩序(穩(wěn)定)指標在世界銀行《營商環(huán)境報告》中有一定程度的體現。因而，法治營商環(huán)境中，政府為市場運行發(fā)揮好宏觀調控作用，建立市場準入負面清單制度，提供完備制度環(huán)境，健全市場監(jiān)管體系，為企業(yè)提供平等競爭機會?？梢哉f法治營商環(huán)境的關鍵是為了有一個安全、穩(wěn)定的社會環(huán)境，誠信、廉潔的政務環(huán)境，以及有序、平等競爭的市場環(huán)境。只要市場主體有活力，就能增強內生發(fā)展動力、頂住經濟下行壓力[24]。

3.開放、包容理念

FDI與技術創(chuàng)新的關聯效應對區(qū)域經濟增長有促進作用[25]，政府對新生事物監(jiān)管活動必須樹立開放、包容理念，吸引優(yōu)質外資來華投資，推進高精尖技術成果及時落地，促進區(qū)域經濟發(fā)展。近年來，伴隨我國經濟發(fā)展，越來越多的國際組織、跨國公司和境外企業(yè)來華交流與開辦工廠，體現了我國兼收并蓄的態(tài)度。不管是各地不斷增加的自貿區(qū)建設，還是“一帶一路”倡議，加強與世界各國及地區(qū)的經貿合作，促進我國與國際營商規(guī)則體系的融合接軌，有利于市場主體主動對接國際慣例和通行規(guī)則。我國自貿區(qū)實施準入前國民待遇措施，將國民待遇延伸至投資發(fā)生和建立之前，吸引更多外國投資商在我國開工廠辦企業(yè)，自貿區(qū)的法治營商環(huán)境應對當前人為設置的國際貿易壁壘，以及應對當前全球化經濟下行和疫情擴散危機具有極大的正面效益。正因為如此，我國不斷深化改革、擴大開放，持續(xù)放寬外資準入限制[26]。

4.可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展注重經濟社會長遠發(fā)展，核心是處理好環(huán)境與經濟的關系。國家制定并執(zhí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護法律制度，以立法手段擴大規(guī)劃環(huán)評的應用范圍，并增強環(huán)評的約束力，明確經濟技術政策環(huán)評的法律地位和實施細則，加大建設項目環(huán)評的實施力度。倡導綠色國民經濟核算體系，將“兩山”理論的生態(tài)文明價值體現在經濟價值統(tǒng)計體系中。遵循可持續(xù)發(fā)展的國際規(guī)則，在產業(yè)產能的境外合作中優(yōu)先保護當地生態(tài)環(huán)境[27]。顯然，經濟發(fā)展中強化保護環(huán)境，發(fā)展綠色經濟，是經濟社會發(fā)展的題中之義，也是法治營商環(huán)境的法理之一[28]。

(二)法治營商環(huán)境的路徑研究

1.完善相關法律法規(guī)，強化法治保障

地方政府有必要通過地方立法活動制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章等立法形式來改善地區(qū)法治營商環(huán)境。首先，建立統(tǒng)一、透明、可操作的法治體系，進一步完善反壟斷立法。消除行業(yè)壟斷現象，鼓勵和引導民間投資，確?！靶路枪洕?6條”真正落實。盡快出臺《對外商投資法》，實施準入前國民待遇和負面清單管理等體制機制，取消審批制，實行注冊制，推動外商投資和貿易往來的自由度與便利化，對中資和外資企業(yè)一視同仁，加快構建開放型經濟體。其次，強化人大立法。以法的形式落實黨在優(yōu)化營商環(huán)境方面的大政方針要求，維護全國與地方營商環(huán)境整體上的一致性。以地方法規(guī)形式實現“權力清單制度”標準的統(tǒng)一，對主要內容和理念原則作出框架性規(guī)定，“權力清單”采取列舉式和排除法以述明范圍，確立行政監(jiān)管制度改革成果，實現行政監(jiān)管真正從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)督轉變，為市場主體提供良好的公共服務，同時有效監(jiān)管市場主體依法開展營商活動。最后，進一步探索推進國內外跨區(qū)域協同立法的范圍和程序。京津冀經濟圈協同立法，為區(qū)域經濟發(fā)展排除行政體制障礙、地方保護、人為分割市場占有率等現象，以及降低重復性交易成本提供法治保障。如新疆自貿區(qū)建設和經貿往來中，不斷協商制定或確立國與國(經濟地區(qū))之間統(tǒng)一的國際經貿規(guī)則(法律、慣例和爭端解決機制等)，加強與自貿區(qū)國家間的多邊溝通，在認可前提下，共同制定統(tǒng)一的國際貿易規(guī)則，盡量減少貿易摩擦和投資爭端，有效維護貿易自由流通和海外投資，促進區(qū)域經濟一體化[29]。

2.簡化行政審批，降低市場準入門檻

行業(yè)壟斷不利于自由競爭，打擊技術創(chuàng)新的積極性。鼓勵和引導民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)，創(chuàng)造公平正義、自由競爭、資源有效配置的市場環(huán)境。加快轉變政府職能職責，進一步落實壟斷行業(yè)政企分開、政社分開，制定并落實壟斷行業(yè)市場化改革的具體目標、路徑選擇方案，并且細化配套政策辦法。要刺激民間資本與政府合作開展公共基礎設施和公用事業(yè)項目建設，還要進一步規(guī)范政府招投標行為。完善特許經營制度，對于電信、石油、電力、天然氣等自然壟斷行業(yè)，要科學認證企業(yè)的資質條件，鼓勵和支持民間資本以獨資、參股或者控股方式參與市場競爭，提升優(yōu)質高效的公共服務能力。

3.打造法治環(huán)境，激發(fā)市場蟄伏的活力

全面推行依法行政，改革行政執(zhí)法體制，嚴格行政執(zhí)法，強化執(zhí)法監(jiān)督。嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，強化對利用技術手段在互聯網領域實施不正當競爭行為的法律規(guī)制，落實電信行業(yè)“共建共享機制”，打擊利用技術手段左右用戶自主選擇權益，以及其他不正當方式妨礙、破壞其他經營者合法提供網絡產品或服務的正常運行。依法打擊和預防仿冒混淆、商業(yè)賄賂、侵犯商業(yè)秘密等違法行為，通過營商環(huán)境的法治化激發(fā)并保障市場主體的創(chuàng)新活力。

4.建立多元爭議解決機制，保障投資者權益

改革商事仲裁和勞動仲裁制度，落實總法律顧問制度和公司律師制度，探索巡回法庭與專業(yè)法庭制度，推廣宣傳互聯網法院和外籍調解員參與調解等做法在民商事案件中的應用，建立多元化的企業(yè)糾紛解決機制，降低糾紛解決成本。多元化方式解決糾紛能夠增強涉企案件訴求的司法便利度，緩解審理期限超期問題。政府建立民營經濟小額訴訟簡易程序的綠色通道，及時解決爭議，積極協調司法機關、仲裁機構、各類型調解單位，及時解決“僵尸型國有企業(yè)”“老賴式民營企業(yè)”資產負債率高、勞資糾紛復雜、管理層僵局等現實問題。

5.建立綜合型監(jiān)管體制機制，滿足新經濟新業(yè)態(tài)發(fā)展需求

一是堅持確立包容審慎的監(jiān)管原則。黨的十九大報告指出開放型經濟新體制要逐步健全，更需要建立以堅持包容審慎監(jiān)管原則的新經濟監(jiān)管體系。推進商事制度改革，提高開辦企業(yè)的便捷度，進一步縮減或下放行政審批事項，打破新經濟發(fā)展中的隱性制度壁壘，營造寬松包容的市場準入環(huán)境。堅持審慎監(jiān)管，對于新經濟發(fā)展過程中的新模式新業(yè)態(tài)暫緩實施負面清單管理、頂層設計和產業(yè)規(guī)劃，保障市場在法治框架內自由調配資源、以市場需求為導向、有序競爭及試錯的機會。探索更多的行政指導類監(jiān)管方式，包容、引領開放型經濟發(fā)展。

二是構建分類監(jiān)管、自律監(jiān)管、平臺監(jiān)管相結合的新型監(jiān)管模式。相比政府部門，自律協會和公益性社會組織(平臺組織)緊跟市場動向，能夠及時發(fā)現問題，并在短時間內解決問題。政府應當合理作為，細化分類管理框架，實現“能不管的放權、不該管的退出、應該管的管好”，為新經濟新業(yè)態(tài)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。對網約車等共享經濟作為單獨監(jiān)管類別，界定該領域政府與市場主體的職責范圍，并且推行“政+企(平臺協調監(jiān)控、協會自律管理)”的新型監(jiān)管模式，具體表現是政府制定監(jiān)管操作細則和效果評估規(guī)則，平臺或協會具體落實監(jiān)管規(guī)則并承擔法定責任，既讓政府可持續(xù)開展日常監(jiān)管，又能督促平臺或協會承擔更多的主體職責，政府給予市場主體更多自由操控空間，保障市場有序競爭[30]。

三是加強彈性監(jiān)管與事中事后監(jiān)管。政府在對新業(yè)態(tài)監(jiān)管時更側重事中事后監(jiān)管，放寬事前監(jiān)管，針對行業(yè)與企業(yè)個體的異質性問題，既要確定明確的監(jiān)管底線，又要針對不同的問題慎重處理，以保持新經濟發(fā)展的活力。

四是充分利用大數據監(jiān)管手段。乘著我國“新基建”的東風，重視大數據、云計算、人工智能等“互聯網+”技術應用，構建系統(tǒng)化的能夠自動實現數據挖掘、收集、分析預測、示警的新型監(jiān)管機制，實時掌握新經濟新業(yè)態(tài)發(fā)展情況，及時鎖定潛在風險，進而增強監(jiān)管的實時性、針對性與有效性。尤其是拓展大數據在金融監(jiān)管領域的應用，因為改革開放后經濟增長方式不斷轉變，經濟增長為金融發(fā)展提供正外部性，而金融發(fā)展反作用于經濟增長，金融市場與實體經濟關聯度越發(fā)緊密，所以監(jiān)管機構和行業(yè)協會要加強對金融貸款使用的監(jiān)管，不斷依法深化金融監(jiān)管體制改革，實現更公平合理地享受金融政策的機會。保障合法合理的使用金融貸款，使金融發(fā)展更好地服務于自主創(chuàng)新和科技進步，增強我國實體經濟可持續(xù)發(fā)展的動力[31]。

6.優(yōu)化政府服務，實現政務服務便利化

一是出臺電子政務法，加快電子政務的推廣普及。利用網絡平臺向公眾做好政務信息、權力清單制度等公開工作，并接受監(jiān)督，不斷改進政務服務便民效能。二是落實不動產登記管理法律法規(guī)，提升財產登記便利度。充分利用互聯網、大數據、人臉識別、在線支付等技術，推行“互聯網+不動產登記”工作機制，努力構建便捷高效、便民利民的不動產登記工作體系。三是拓寬國際貿易與服務法律法規(guī)在民商事領域的司法適用范圍，緊跟國際法規(guī)和國際管理，提升跨國貿易便利度，縮短進出口通關時間，切實降低貨物貿易成本。完善對外商投資法，著力提高外商投資和貿易的便捷度。突出外商投資的促進和保護，把促進和保護投資放在更加突出的位置，確立中資和外資企業(yè)市場主體平等原則，加快構建開放型經濟體。四是擴大改革開放，放寬外商投資者市場準入條件，加快自由貿易區(qū)建設，尤其是統(tǒng)籌好自貿區(qū)等重點地區(qū)和市場改革開放與風險防范的關系，構建開放型經濟新體制，實現全面開放(逐步壓減限制)、生產要素自由流動的最優(yōu)化資源配置狀態(tài)。

7.加強法治宣傳教育，營造誠信守法的社會氛圍

通過法治宣傳教育，樹立法治信仰，增強社會整體法治意識，實現從義務本位到權利本位、從政法合一到司法機構獨立、從“被動信訪”向“主動尋法信法”、從“賤訴”觀念到“訴訟權利”觀念的根本轉變。不斷鞏固社會監(jiān)督制度與社會信用評價制度的結合度，規(guī)范市場主體行為。培育執(zhí)法主體和市場主體的法治意識，不僅靠遵守法律法規(guī)，還要秉持誠實恪守承諾，享受權利的同時履行相應義務，推動社會確立以自由、公平、誠實信用等為理念的契約精神，實現法治與德治的統(tǒng)一。宣傳新修訂的“反不正當競爭法”“民法典”“經濟法”等法律法規(guī)的同時，結合司法公正的制度實踐(裁判文書公開、執(zhí)行信息公開等)。完善誠信認證體系，按照重點企業(yè)、一般企業(yè)等分類管理方法，建立誠信認證信息庫，不斷明確適用對象、適用時間和適用范圍等，發(fā)揮對社會信用價值觀和契約精神的引領作用。