祝必琴，朱江江，李 遵，寧金魁，鄭育桃

（1.江西省森林資源保護中心，江西 南昌330038；2.江西省林業(yè)資源監(jiān)測中心，江西 南昌330046；3.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)·園林與藝術(shù)學(xué)院，江西 南昌330045；4.江西省林業(yè)科學(xué)院，江西 南昌330013）

天然林是指天然起源或天然林區(qū)人工促進天然更新后形成的森林，主要包括原始林、過伐林、次生林、疏林或無林地，根據(jù)受干擾及恢復(fù)程度又可細分為：基本沒受人類干擾破壞的原始林、受輕微干擾的原始林、輕度破壞或恢復(fù)良好的擇伐林、重度破壞或恢復(fù)不良的擇伐林、恢復(fù)良好的次生林、殘破次生林、條件較好的疏林和無林地、條件較差的疏林和無林地[1-2]。全球95%的森林是天然林，我國天然林面積達10 696.5萬hm2，占森林總面積的69.6%，天然林蓄積907 264.8萬m3，占森林總蓄積的93.5%。因此，天然林是森林資源的主體，保護森林的根本就是保護天然林[3-4]。

1998年我國長江、松花江、嫩江流域發(fā)生特大洪災(zāi)后，針對長期以來我國天然林資源過度消耗而引起的生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實，我國開始實施天然林資源保護工程（簡稱“天保工程”），目的是解決天然林的休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問題。我國天保工程實施經(jīng)歷了試點（1998—1999年）、一期（2000—2010年）、二期（2011—2020年）及全面保護（2016年以來）4個階段。自實施以來，我國天保工程取得了重大成效，實現(xiàn)了森林資源由過渡消耗向恢復(fù)性增長的轉(zhuǎn)變、生態(tài)狀況由持續(xù)惡化向逐步改善的轉(zhuǎn)變，為維護國家生態(tài)安全、有效應(yīng)對全球氣候變化、促進生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出了重大貢獻[5-9]。

江西歷來高度重視天然林保護工作，出臺一系列森林資源保護措施，全力保護天然林。2005年，江西省第十屆人大常委會第十八次會議通過了《江西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強森林資源保護和林業(yè)生態(tài)建設(shè)的決議》，決定從2006年起對全省闊葉林全面禁伐。2006年，全省取消了天然闊葉林采伐計劃；同年在生態(tài)公益林區(qū)劃界定中，優(yōu)先將江河源頭等重要區(qū)位天然林劃入生態(tài)公益林。2016年，省政府下發(fā)《江西省人民政府批轉(zhuǎn)省林業(yè)廳關(guān)于加強全省“十三五”期間年森林采伐限額管理意見的通知》，在全省范圍內(nèi)全面禁止天然林商業(yè)性采伐。

1 基本情況

江西地處中國東南偏中部長江中下游南岸，24°29′14″—30°04′41″N，113°34′36″—118°28′58″E。地貌以山地、丘陵為主，地勢四周高、中間低，南面高、北面低，從外向內(nèi)、由南向北漸次向鄱陽湖傾斜，構(gòu)成一個三面環(huán)山、向北開口的口袋形盆地。屬亞熱帶季風(fēng)濕潤性氣候，境內(nèi)熱量資源較為豐富、雨量充沛、光照充足，年平均氣溫16.5～19.8℃，年平均降水量為1 300～2 000 mm，年平均日照時數(shù)為1 473～2 078 h。全省國土總面積16.69萬km2，總?cè)丝? 666余萬，轄11個設(shè)區(qū)市、100個縣（市、區(qū)）。主要山脈有懷玉山、武夷山脈、黃山余脈、大庾嶺、九連山、羅霄山脈、幕阜山和九嶺山；主要河流有贛江、撫河、信江、饒河、修河；主要湖泊有鄱陽湖。

江西是南方重點集體林區(qū)，根據(jù)江西省第九次森林資源清查初步結(jié)果，全省林地面積1 079.90萬hm2，占全省國土總面積（1 669.46萬hm2）的64.69%，森林面積1 021.02萬hm2，占林地面積的94.55%，森林覆蓋率61.16%，活立木總蓄積57 564.29萬m3。其中，天然林面積652.32萬hm2，天然喬木林面積520.43萬hm2、蓄積36 772.18萬m3，天然喬木林中，針葉林、闊葉林、針闊混交林的面積之比為34∶52∶14[10]。天然林資源分布情況見圖1。

圖1 江西省天然林資源分布圖Fig.1 Map of natural forest resources in Jiangxi Province

2016年，江西列入全國天然林“全面保護”省份，要求全面停止天然林商業(yè)性采伐，由中央財政對停伐的天然林林權(quán)所有者實行補助。截至目前，國家累計下達該省天然商品林停伐管護任務(wù)2 143.5萬hm2，實施范圍覆蓋全省11個設(shè)區(qū)市、106個縣（市、區(qū)）或縣級實施單位。同時，自2018年江西全面推行林長制以來，著力強化森林資源源頭管理，將所有天然林納入林長制管護體系。通過全面停止天然林商業(yè)性采伐、實施天保工程、全面推行林長制，該省天然林資源已得到全面保護。

2 主要措施

2.1 不斷完善天然林保護制度

2016年以來，江西連續(xù)出臺政策舉措，著力完善天然林保護制度。2016年省政府下發(fā)《江西省人民政府批轉(zhuǎn)省林業(yè)廳關(guān)于加強全省“十三五”期間年森林采伐限額管理意見的通知》，全面禁止天然林商業(yè)性采伐。2018年，省委、省政府出臺《關(guān)于全面推行林長制的意見》，明確將天然林保護作為江西省林長制主要任務(wù)之一，將全省天然林納入管護范圍；同年10月省政府下發(fā)《江西省林長制省級會議制度等四項制度的通知》，明確將天然林保護管理納入目標(biāo)考核體系。2020年4月，省委、省政府出臺《江西省天然林保護修復(fù)制度實施方案》，建立全面保護、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護修復(fù)制度體系，是全國首個出臺天然林保護修復(fù)制度省級實施方案的省份。

2.2 切實保障天然林保護工作隊伍

2016年，江西成立了以原省林業(yè)廳主要負(fù)責(zé)同志為組長的天然林保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2017年4月，省編辦批復(fù)成立江西省天然林保護工程管理中心，屬正處級公益一類全額撥款事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)全省天保工程的指導(dǎo)、組織、管理、檢查和監(jiān)督等工作。各市、縣（區(qū)）均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了管理機構(gòu)和人員，確保天然林有人管、管得住。

2.3 全面加強天然林保護

結(jié)合全省林地年度變更調(diào)查和第七次森林資源二類調(diào)查工作，對天然林資源狀況進行年度核實更新。通過常態(tài)化督導(dǎo)調(diào)度等方式，及時發(fā)現(xiàn)并解決各項目單位實施天保工程中出現(xiàn)的問題和困難，切實加強對已落實任務(wù)的保護和管理。每年開展縣級天然林保護實施情況及停伐補助資金使用管理情況自查，全面考核全省天然林保護任務(wù)完成和政策落實情況。同時，依托森林資源“一張圖”，整合天保工程區(qū)劃落界成果和天然工程管理信息，建立江西省天保工程數(shù)據(jù)庫，有效提升了天然林保護的科學(xué)化和信息化管理水平。

2.4 充分發(fā)揮資金效益

2.4 .1 提高天然林管護補助標(biāo)準(zhǔn)

中央財政安排江西國有、集體（個人）天然商品林停伐管護補助標(biāo)準(zhǔn)為10、16元·年-1·667m-2，低于同期生態(tài)公益林補償21.5元·年-1·667m-2的標(biāo)準(zhǔn)，為了充分調(diào)動林農(nóng)的積極性、落實國家下達的天然商品林停伐管護任務(wù)，該省統(tǒng)籌將補助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到21.5元·年-1·667m-2。

2.4 .2 創(chuàng)新舉措提升天然商品林停伐補助資金效益

江西堅決落實中央財政關(guān)于天然商品林停伐補助使用有關(guān)要求，結(jié)合國有林場改革實際，創(chuàng)新政策舉措，用活用好資金，激發(fā)國有林經(jīng)營單位活力。

1）探索非國有天然商品林贖買制度。針對全省重點區(qū)位非國有天然商品林森林資源管護壓力大、林權(quán)所有人經(jīng)營收益低等問題，2017年啟動探索開展全省非國有天然商品林贖買試點工作，截至2020年，完成重點區(qū)位非國有商品林贖買、租賃等試點任務(wù)9 000余hm2，贖買后的森林資源交由國有林經(jīng)營管理單位經(jīng)營管理，破解了生態(tài)保護與發(fā)展的矛盾，增強了國有林單位發(fā)展活力。

2）助力國有林經(jīng)營單位能力建設(shè)。根據(jù)國有林經(jīng)營單位在森林資源保護管理中面臨的管護人員多，野外地形復(fù)雜等客觀情況，為國有林場等集中配備了天然林巡護設(shè)備等，為解決國有林場等國有林經(jīng)營單位發(fā)展中面臨的困難發(fā)揮了重要作用。

2.5 深入推進林長制

2018年全面推行林長制以來，江西繼續(xù)推深做實林長制工作，不斷完善“一長兩員”（村級林長、基層監(jiān)管員、專職護林員）森林資源源頭管理體系。具體做法為：1）將森林資源網(wǎng)格化。以縣（市、區(qū)）為單位，綜合考慮地形地貌、森林面積及其分布、森林管護難易等，將所有森林資源合理劃定為若干個網(wǎng)格，一個網(wǎng)格對應(yīng)一名專職護林員，使網(wǎng)格成為落實森林資源管護責(zé)任的基本單元。2）建立“一長兩員”隊伍。按照“縣建、鄉(xiāng)聘、站管、村用”原則，將現(xiàn)有生態(tài)護林員、天然林和公益林管護員、防火護林員等整合組建統(tǒng)一的專職護林員隊伍；同時，建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)機構(gòu)工作人員組成的森林資源監(jiān)管員隊伍；將兩支隊伍與村級林長統(tǒng)籌整合成森林資源管理力量，構(gòu)建全覆蓋、網(wǎng)格化的“一長兩員”森林資源管護責(zé)任體系，使每一個網(wǎng)格、每一處森林都有“一長兩員”管理。3）加強信息化建設(shè)。開發(fā)并大力推廣應(yīng)用江西省林長制巡護信息系統(tǒng)，同時向?qū)Ｂ氉o林員配發(fā)北斗巡護終端等設(shè)備。

2.6 加大培訓(xùn)宣傳

每年舉辦全省天然林保護管理工作培訓(xùn)班和座談會，組織全省各縣（市、區(qū)）林業(yè)局天然林管理或技術(shù)人員參加培訓(xùn)，專門講解天然林保護管理相關(guān)政策和知識，提升干部職工的履職能力。通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，設(shè)立永久性天然林保護宣傳牌、管護責(zé)任牌等方式，對天然林保護和相關(guān)政策進行廣泛宣傳，營造全社會支持天然林保護的濃厚氛圍。同時，通過《江西廣播電臺·惠農(nóng)直播室》等節(jié)目，在天保工程制度、政策、項目管理等方面解答林農(nóng)關(guān)切問題；通過電話、QQ、微信等形式解答林業(yè)部門干部或林農(nóng)政策咨詢；邀請中央駐贛和省級主要媒體進行天然林保護實地采風(fēng)，并在江西日報專版宣傳《天然林保護修復(fù)制度方案》和天然林保護。

3 主要成效

國家非天保工程區(qū)天然林保護政策的啟動和實施，為江西天然林保護工作的開展，落實國家和省委省政府生態(tài)保護政策發(fā)揮了重要作用，并取得了階段性成效。

3.1 天然林資源得到有效保護

通過一系列森林資源保護措施的實施，江西天然林資源已得到全面保護。全省天然喬木林單位面積蓄積由2016年的61.7 m3·hm-2增長 至2020年的82.9 m3·hm-2，年凈增長率達4.2%。天然林蓄積穩(wěn)步增長，森林質(zhì)量穩(wěn)步提升，為野生動植物的生存提供了良好的棲息環(huán)境，對維護生態(tài)安全和保護生物多樣性發(fā)揮了基礎(chǔ)保障作用。

3.2 生態(tài)環(huán)境進一步改善

2020年全省森林覆蓋率63.1%，濕地保有量91萬hm2，城市建成區(qū)綠地率全國第二，率先實現(xiàn)“國家森林城市”“國家園林城市”設(shè)區(qū)市全覆蓋?？諝鈨?yōu)良天數(shù)比例達94.7%，PM2.5平均濃度30 μg·m-3，空氣中的SO2、PM10、NO2濃度均達到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)優(yōu)良比例為94.7%，V類及劣V類水?dāng)嗝姹壤秊?。其中，國家考核斷面水質(zhì)優(yōu)良率96.0%，長江干流江西段所有水質(zhì)斷面全部達到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)區(qū)城市集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達標(biāo)率為100%。全省10條主要河流中，信江、撫河、修河、饒河、長江九江段、袁水、萍水河、東江、環(huán)鄱陽湖區(qū)河流水質(zhì)優(yōu)良比例100%，贛江水質(zhì)優(yōu)良比例98.3%?！吧鷳B(tài)江西”的美譽度、影響力不斷上升[11-14]。

3.3 生態(tài)補償精準(zhǔn)助貧成效凸顯

2016年以來，江西將省級以上生態(tài)公益林補償和天然商品林補助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高至21.5元·年-1·667m-2，將國家級自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林實行差異化補償，補助標(biāo)準(zhǔn)提高到26.5元·年-1·667m-2，位居中部各省之首，進一步增加了林農(nóng)的收益。選聘23 784人建檔立卡貧困人口為生態(tài)護林員，每個生態(tài)護林員每年獲取補助1萬元，輻射帶動7萬余貧困人口脫貧。2018年以來，江西大力推行“林長制”，將生態(tài)保護與林業(yè)生態(tài)扶貧相結(jié)合，安排2 719名建檔立卡貧困人口為森林資源源頭管理專職護林員和濕地管護人員，進一步拓寬貧困人口增收渠道，提高工資水平。同時，為全省2.15萬名建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員贈送97億元意外險風(fēng)險保障，人均保障達到45萬元。

3.4 全民天然林保護意識大幅度提高

通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、宣傳碑（牌）和傳單等諸多媒體和媒介大力宣傳保護天然林的重大意義、政策法規(guī)及相關(guān)知識，積極引導(dǎo)廣大林農(nóng)把產(chǎn)業(yè)脫貧致富與天然林保護有機結(jié)合，走綠色發(fā)展之路；鼓勵人們通過森林旅游、森林康養(yǎng)等多種形式，認(rèn)識天然林、關(guān)注天然林，從而大幅度提高了全民保護天然林的意識。

3.5 國有林場經(jīng)營狀況得到明顯改善

國有林場通過使用天然林保護資金實施非國有天然商品林贖買及相關(guān)工程，有效拓寬了國有林場發(fā)展空間，增強了國有林單位發(fā)展活力。同時，天然商品林停伐補助資金的注入，極大改善了國有林場原有森林資源管護資金不足的現(xiàn)象，并增加了就業(yè)崗位，解決了部分困難職工的生產(chǎn)生活問題。

4 主要問題

4.1 天然商品林管護補助標(biāo)準(zhǔn)較低

江西目前天然商品林停伐管護年補助標(biāo)準(zhǔn)為21.5元·667m-2，而林改后，該省荒山年租金達50～120元·667m-2，商品林地年收益平均達到110～130元·667m-2，林木收益在240元·667m-2以上。兩者相差懸殊，嚴(yán)重影響了林權(quán)所有者管理和保護天然林的積極性，加上分山到戶率較高，每戶林農(nóng)得到的補助不多，有的每年僅得幾十元補助，導(dǎo)致林農(nóng)對天然林禁止商業(yè)性采伐政策一時難以接受，增加了協(xié)議簽訂難度。

4.2 缺乏天然商品林綜合保險

目前，全省納入停伐管護補助范圍的天然商品林基本參照生態(tài)公益林要求進行管理，但國家和省級生態(tài)公益林已納入財政統(tǒng)保范圍，而商品林保險保費是中央財政、省財政、縣財政各承擔(dān)30%、25%、5%，剩余40%需投保人承擔(dān)。該保險保費補貼模式不符合當(dāng)前天然商品林保護管理要求。

4.3 天然林保護法律法規(guī)政策不健全

新修訂的《森林法》《天然林保護修復(fù)制度方案》《國家級公益林管理辦法》等均沒有有關(guān)天然林保護的具體管理政策和可操作細則，天保工程二期及“十三五”期間有關(guān)天然林政策已到期，加大了天然林保護管理的難度。

5 政策建議

5.1 進一步健全天然商品林保護補償機制

建立天然商品林管護補助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，逐步提高天然商品林管護補助標(biāo)準(zhǔn)，以減少因天然商品林停伐對林業(yè)經(jīng)營者造成的損失，提高林農(nóng)保護天然林的積極性。同時，根據(jù)生態(tài)區(qū)位、資源優(yōu)劣情況，對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護區(qū)、國有天然林區(qū)等重點區(qū)域?qū)嵭蟹诸悺⒎旨壯a償；對生態(tài)較脆弱地區(qū)、重要生態(tài)保護區(qū)域探索非國有林贖買、租賃等保護措施。

5.2 對天然商品林統(tǒng)一進行綜合保險

參照生態(tài)公益林綜合保險模式，將納入停伐補助范圍的天然商品林統(tǒng)一進行綜合保險，保費由中央和省級財政全額給予補貼，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，增加天然林抗災(zāi)能力。同時，進一步加大中央財政投入，提高森林保險保費補貼比例。

5.3 啟動天然林資源質(zhì)量提升項目

全面停止天然商品林采伐、嚴(yán)禁對天然林實施皆伐改造等政策的實施，對南方集體林區(qū)林農(nóng)改造天然低產(chǎn)低效林的積極性有較大打擊，嚴(yán)重影響天然林資源質(zhì)量的提高，應(yīng)盡快啟動退化天然林修復(fù)（低產(chǎn)低效林改造）、森林撫育、封山育林等項目，科學(xué)提升天然林資源質(zhì)量，更大發(fā)揮天然林的生態(tài)效益。

5.4 進一步完善天然林保護修復(fù)制度

加快推進天然林保護修復(fù)立法工作，用最嚴(yán)格法治對全省天然林資源實行全面保護、嚴(yán)格監(jiān)管。加強天然林管護能力建設(shè)，建立天然林分級保護體系，開展天然林保護修復(fù)效益監(jiān)測評估，建立和完善天然林?jǐn)?shù)據(jù)庫。

5.5 進一步加大對國有林場的政策資金扶持力度

江西國有林場改革只解決了大部分國有林場的公益性質(zhì)問題和少部分財政撥款問題，國有林場職工社保醫(yī)保資金大部分還是自籌資金，經(jīng)營困難，建議參照天保工程區(qū)進行中央財政補助。積極開展國有林場改革“回頭看”，重點解決國有林場財政預(yù)算經(jīng)費、人員編制落實、森林管護政府購買服務(wù)和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，進一步鞏固國有林場改革成果。

5.6 規(guī)范盤活天然林資源

為有效化解森林資源保護與發(fā)展矛盾，建議進一步細化《江西省天然林保護修復(fù)制度實施方案》鼓勵政策，在不破壞地表植被、不影響生物多樣性保護前提下，可鼓勵廣大林農(nóng)在天然林地適度發(fā)展林下經(jīng)濟，種植藥材、花卉、食用作物和綠化樹種，發(fā)展生態(tài)旅游，推出生態(tài)產(chǎn)品，增加天然林經(jīng)營收入，并盡快出臺相關(guān)技術(shù)規(guī)程，規(guī)范經(jīng)營。