邢成舉， 周思聰

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

一、 引言

土地作為生產(chǎn)資料最基本、最重要的要素，與社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。隨著改革開放的縱深推進(jìn)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入了快速轉(zhuǎn)型與發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化引發(fā)了農(nóng)民工大量涌入城市、城鎮(zhèn)，在一定程度上松動(dòng)了農(nóng)民與土地的粘度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量進(jìn)城也產(chǎn)生了閑置土地資源的有效利用問(wèn)題。[1]這種大規(guī)模的人口流動(dòng)不僅改變了我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的居住格局，同時(shí)也改變了農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，更重要的是改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的人地關(guān)系。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的土地制度，特別是宅基地制度供給處于較為滯后的狀態(tài)，村莊現(xiàn)行部分集體成員難以有效取得、制度殘缺下宅基地的不合理使用、“一戶多宅”等現(xiàn)象越發(fā)凸顯。[2]與此同時(shí)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，必須牢牢守住18億畝的耕地紅線，而這一耕地原則與發(fā)展中外延式擴(kuò)大的城市建設(shè)用地日益矛盾，這也迫切要求我們將土地資源合理、集約、高效利用[3]，特別是在城市建設(shè)用地日益飽和的情況下，農(nóng)村閑置的土地資源成為重點(diǎn)的改革對(duì)象，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與現(xiàn)實(shí)困境仍然存在鴻溝。由此，十八大以來(lái)，我國(guó)也加快了農(nóng)村宅基地改革的進(jìn)程，2014年中央一號(hào)文件中專門以“深化農(nóng)村土地制度改革”為標(biāo)題，闡述了包括完善農(nóng)村土地承包政策、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度和加快推進(jìn)征地制度改革等多項(xiàng)有關(guān)內(nèi)容。2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，對(duì)建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策體系做出部署。《通知》指出維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。在十九大報(bào)告中，黨中央在國(guó)家發(fā)展的新階段提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這也進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村成為我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的主要陣地。

土地制度，特別是宅基地制度與鄉(xiāng)村振興有著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。一方面，傳統(tǒng)的宅基地制度難以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的合理訴求，另一方面，鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)也需要宅基地制度的改革創(chuàng)新所提供的制度供給。隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村常住人口不斷減少，而農(nóng)村宅基地卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效退出，使村莊的宅基地零散、閑置、廢棄，從而造成了較為嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)。[4]同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地日益緊張，在這一問(wèn)題導(dǎo)向下，宅基地的資產(chǎn)性功能逐漸強(qiáng)于生存性功能。因此，從價(jià)值邏輯來(lái)看，宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值日益顯化，將其財(cái)產(chǎn)化也日益成為農(nóng)民群體的訴求之一。[5]村莊宅基地承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)功能、政治功能與社會(huì)功能，宅基地制度改革不僅適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要，更重要的是回應(yīng)了村莊社會(huì)治理的需求。[6]按照增減掛鉤原則，閑置宅基地的有效轉(zhuǎn)換騰退，可以形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的新增指標(biāo)，不僅使城市在發(fā)展中獲得了新增建設(shè)用地，同時(shí)城市也給予鄉(xiāng)村一定的資源與資本，特別是將一部分資金留存在村集體作為鄉(xiāng)村振興建設(shè)的資金，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了要素合理化配置的雙贏局面。[7]

在多主體的共同推動(dòng)下,宅基地制度改革有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)間要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，為建立城鄉(xiāng)融合的土地制度、貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有重要意義。本文旨在探索傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以多樣化、典型性案例分析改革的重要性與必要性，挖掘傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)宅基地改革的實(shí)踐框架，進(jìn)一步探尋新時(shí)期下農(nóng)村地區(qū)宅基地改革與發(fā)展的可能性路徑。

二、 宅基地制度改革的必要性

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在科技和人才，當(dāng)前正處于資本下鄉(xiāng)與人才下鄉(xiāng)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，但受村莊的制度、歷史等各種因素限制，難以使資本與人才在下鄉(xiāng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的配置，從而實(shí)現(xiàn)最佳效應(yīng)。因此，土地作為最關(guān)鍵、最根本、最深層的要素之一，首當(dāng)其沖進(jìn)入改革的關(guān)鍵序列。

傳統(tǒng)村莊的居住模式多為面積大而樓層低的獨(dú)家獨(dú)戶型住宅，甚至在制度的縫隙中出現(xiàn)了“一戶多宅”、宅基地建設(shè)面積超標(biāo)等現(xiàn)象，這種情況下土地資源有效利用率低、集約化管理水平也較低。傳統(tǒng)宅基地制度的無(wú)償分配弊端逐漸凸顯，造成了村莊宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也不利于城鄉(xiāng)間人力、物力與資本的合理流動(dòng)。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人才和產(chǎn)業(yè)振興，人才下鄉(xiāng)需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但市民下鄉(xiāng)的制度性限制因素也較大，如土地制度、人口管理登記制度、集體成員身份制度等，這些制度制約了城鄉(xiāng)人力資源與要素的合理流動(dòng)，特別是土地政策的時(shí)間效益造成的不穩(wěn)定性與可持續(xù)性問(wèn)題。同時(shí)，鄉(xiāng)村人才意識(shí)淡薄，人才政策滯后，引進(jìn)人才的機(jī)制不夠健全，人才的工作條件、生活條件、創(chuàng)業(yè)條件等不盡如人意，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)人才的爭(zhēng)奪也都在擠壓人才進(jìn)入鄉(xiāng)村地域的空間。因此，實(shí)現(xiàn)人才在城鄉(xiāng)之間合理自由的流動(dòng)是整個(gè)要素資源優(yōu)化配置體制機(jī)制所必需的，在人才下鄉(xiāng)的過(guò)程中，解決宅基地問(wèn)題、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)問(wèn)題，便成了必須面對(duì)的問(wèn)題。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值的汲取打破了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)。我國(guó)城市建設(shè)的資金來(lái)源很大程度上是以國(guó)有土地抵押為基礎(chǔ)，撬動(dòng)了整個(gè)城市的建設(shè)發(fā)展，這種情況也造成了城鄉(xiāng)土地價(jià)值間存在較為嚴(yán)重的剪刀差，即城市地價(jià)較高，而農(nóng)村地價(jià)則遠(yuǎn)低于城市地價(jià)。以此為背景，各級(jí)政府在規(guī)劃城市建設(shè)用地時(shí)，就可以用其行政話語(yǔ)權(quán)低價(jià)征用農(nóng)民的土地以建設(shè)城市，而這些被低價(jià)征用土地的農(nóng)民被迫“上樓”，不僅失去了耕地，還要承擔(dān)各種生活資料費(fèi)用，一方面，農(nóng)民被動(dòng)地改變了生產(chǎn)生活方式，另一方面也加重了農(nóng)民群體的生活負(fù)擔(dān)，這也是一種低水平的城鎮(zhèn)化。因此，在資本下鄉(xiāng)的過(guò)程中，解決集體土地的抵押權(quán)，使其和國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)問(wèn)題就不得不走到前臺(tái)，這一點(diǎn)也需要政府部門出臺(tái)相關(guān)政策予以規(guī)范和解決。村莊承擔(dān)著維持社會(huì)秩序的重要功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)下，傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，與此同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化也持續(xù)同步推進(jìn)，這一發(fā)展背景也要求國(guó)家對(duì)當(dāng)前的宅基地制度進(jìn)行改革，以便適應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。

三、 宅基地制度改革的可能性條件

根據(jù)上文的分析，可以看出傳統(tǒng)的村莊宅基地制度改革與村莊內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、發(fā)展息息相關(guān)，特別是在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求中，傳統(tǒng)村莊單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)型至多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)樣態(tài)，大量進(jìn)城的農(nóng)民不僅在一定程度上松動(dòng)了與土地的粘度，也在資本下鄉(xiāng)過(guò)程的互動(dòng)中改變了傳統(tǒng)的人地關(guān)系與結(jié)構(gòu)。

(一) 農(nóng)民進(jìn)城居住與落戶比重的不斷攀升

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)劇烈轉(zhuǎn)變，村莊內(nèi)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的非農(nóng)化傾向越來(lái)越明顯，村莊內(nèi)的業(yè)態(tài)也日益豐富化、多樣化，從此前單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)型為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，掀起了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展熱潮，越來(lái)越多的村民進(jìn)入城市務(wù)工，甚至落戶定居，這種進(jìn)城定居不僅是為了獲得更好的生存環(huán)境條件，更是一種家庭尊嚴(yán)的象征。在這種發(fā)展的背景下，農(nóng)民與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、土地的粘度逐漸松動(dòng)，這種“離土又離鄉(xiāng)”的進(jìn)城潮逐漸降低了村莊內(nèi)宅基地作為生存性空間的重要性與必要性，即鄉(xiāng)村宅基地的生存性功能逐漸降低，其資產(chǎn)屬性日益凸顯，且大量宅基地處于閑置狀態(tài)，從而引起了村莊內(nèi)的分化、聚集形態(tài)的變化等。[8]這種城鄉(xiāng)間土地資源的使用不均衡及鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)土地資源使用情況、利用期待的轉(zhuǎn)變，也是在村莊內(nèi)實(shí)行宅基地制度改革的可能性條件。

(二) 農(nóng)村土地價(jià)值逐步顯化

城市化進(jìn)程的推進(jìn)加速了城鄉(xiāng)對(duì)建設(shè)用地發(fā)展的需求。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，鄉(xiāng)村的發(fā)展空間也在逐漸增加，即出現(xiàn)了“雙增長(zhǎng)”的現(xiàn)象。一方面，城市需要鄉(xiāng)村的宅基地有償退出等機(jī)制滿足城市化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展需求。另一方面，對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，首先，村民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求逐漸升高，這也促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)鏈的延長(zhǎng)，進(jìn)而提高農(nóng)產(chǎn)品的附屬價(jià)值;其次，機(jī)器工業(yè)的推進(jìn)也加速了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，土地集約化管理、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、機(jī)械化生產(chǎn)等轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)發(fā)展模式;最后，資源條件較為優(yōu)越的鄉(xiāng)村，逐漸興起了鄉(xiāng)村旅游的熱潮，第三產(chǎn)業(yè)興起發(fā)展，這些變化都對(duì)農(nóng)村的建設(shè)用地做出了新要求。宅基地作為集體建設(shè)用地的一個(gè)類別，土地價(jià)值逐步提高，也迎來(lái)了發(fā)展權(quán)利平等的時(shí)代機(jī)遇。由此可以看到，宅基地的功能從生存性逐漸向發(fā)展性轉(zhuǎn)變[9]，在保障居民宅基地居住權(quán)利的情況下，將宅基地的資產(chǎn)性功能逐漸流向市場(chǎng)，明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)分屬，實(shí)現(xiàn)地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)戶間的共贏局面[10]。

(三) 與時(shí)俱進(jìn)的制度供給

新中國(guó)成立初期的土地改革明確了村莊內(nèi)宅基地及建造的房屋屬于個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，直至公有化、集體化時(shí)期，宅基地的所有權(quán)才收歸集體所有，僅宅基地上的房屋屬于居民的私有財(cái)產(chǎn)。改革開放以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了更為完備的宅基地制度框架，即宅基地的所有權(quán)歸集體,居民擁有宅基地的使用權(quán)，無(wú)流轉(zhuǎn)權(quán)，也就是說(shuō)，這一階段宅基地不可出租、流轉(zhuǎn)或私自買賣，而房屋具有長(zhǎng)期性與固定性的空間屬性，因此，對(duì)宅基地的制度限制也進(jìn)一步限制了宅基地的合理流轉(zhuǎn)。土地制度改革之前，我國(guó)仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的土地管理法，當(dāng)這一原則逐漸與新發(fā)展階段的新要求產(chǎn)生張力時(shí)，也出現(xiàn)了歷史遺留問(wèn)題、“一戶多宅”、城鄉(xiāng)土地價(jià)值不均衡、土地資源浪費(fèi)等多種挑戰(zhàn)。為此，在新時(shí)代的發(fā)展思路下，國(guó)家又在土地制度特別是宅基地制度上做出了些許改革與創(chuàng)新，一方面是加緊了對(duì)農(nóng)村宅基地存量的管控，另一方面也在持續(xù)盤活農(nóng)村閑置的宅基地等土地資源，使其更加適應(yīng)于當(dāng)前鄉(xiāng)村現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求。

(四) 資本與市民下鄉(xiāng)對(duì)于土地的需求不斷增加

資本下鄉(xiāng)，尤其是休閑與旅游產(chǎn)業(yè)等對(duì)宅基地的需求日益顯化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要發(fā)展內(nèi)涵是產(chǎn)業(yè)興旺，鄉(xiāng)村富裕的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)振興，這就要求加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村的三產(chǎn)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的大力發(fā)展。鄉(xiāng)村地區(qū)擁有豐富的自然資源、生態(tài)資源與文化底蘊(yùn)，為發(fā)展以休閑與旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)提供了優(yōu)厚條件，三產(chǎn)的融合發(fā)展對(duì)村莊宅基地、集體建設(shè)用地需求不斷增加。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，越來(lái)越多的村民走向城市，一方面給城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了大量廉價(jià)的勞動(dòng)力，另一方面，人口的過(guò)渡涌入也帶來(lái)了“城市病”，基礎(chǔ)設(shè)施不到位、福利保障跟不上、社會(huì)治安難管控、生態(tài)環(huán)境遭污染等問(wèn)題也越來(lái)越突出。在這種情況下，越來(lái)越多擁有足夠資本量的市民傾向于“回歸式養(yǎng)老”，即回歸鄉(xiāng)村、擁抱自然。這一養(yǎng)老訴求也對(duì)村莊的宅基地、農(nóng)房等土地資源提出了更高的需求。

四、 制度創(chuàng)新與改革路徑

現(xiàn)存的土地制度體系是宅基地制度的基礎(chǔ)，宅基地主要有農(nóng)民的居住權(quán)利保障和財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)兩種功能，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下，宅基地的資產(chǎn)性功能日益增強(qiáng)。[11]基于宅基地的資產(chǎn)性功能，部分學(xué)者主張限制宅基地的流轉(zhuǎn)，以保證農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定與村莊內(nèi)部的價(jià)值規(guī)范。[12]但由于我國(guó)早期法律規(guī)定的不系統(tǒng)性，出現(xiàn)了制度的空隙，造成農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象十分突出[13]，與此同時(shí)，也出現(xiàn)了大量宅基地閑置與荒廢的現(xiàn)象，許多農(nóng)戶對(duì)宅基地的規(guī)劃不合理、規(guī)模超標(biāo)、無(wú)序且分散，這也造成了村莊內(nèi)宅基地用途的低效能使用[14]。為了彌合歷史遺留問(wèn)題與新時(shí)代發(fā)展要求之間的張力，國(guó)家對(duì)此也進(jìn)行了相關(guān)的改革。由于各地的發(fā)展進(jìn)程、資源稟賦各有差異，所以土地改革、特別是宅基地制度改革的要點(diǎn)與發(fā)展癥結(jié)也有差異。

(一) 新發(fā)展理念下的宅基地制度供給

改革開放促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的逐步提高，由此，農(nóng)村也逐漸興起建房熱潮。但有些住房的興建侵占了原有的基本耕地，因此，1981年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，明確任何單位與個(gè)人不得隨意占用耕地，分配給集體成員的宅基地、自留地等，成員只享有使用權(quán)，無(wú)權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓及私自買賣，更無(wú)權(quán)在耕地上進(jìn)行建房等非農(nóng)業(yè)用途。1988年修訂的《土地管理法》指出，村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，出租、出賣后不予批準(zhǔn)宅基地的再次申請(qǐng)，且興建住宅應(yīng)符合土地總體規(guī)劃，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)的空閑地。這一管理法也于2016年正式宣布失效。

十八屆三中全會(huì)上通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》及在33個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)的改革策略，對(duì)土地制度改革做了總體部署，指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，最重要的環(huán)節(jié)就是慎重、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓等，不斷完善農(nóng)村地區(qū)的宅基地制度。[15]這次試點(diǎn)給予土地改革以法律效力，不斷加大頂層設(shè)計(jì)制度供給的力度，為基層的宅基地制度改革、創(chuàng)新與完善提供了較好的制度環(huán)境。

由于現(xiàn)行條件下宅基地制度的問(wèn)題日益突出，大量農(nóng)民進(jìn)城也造成了農(nóng)村閑置宅基地與部分農(nóng)房等土地資源的浪費(fèi)。為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，宅基地的制度供給也做出了適時(shí)的調(diào)整與完善，以便更適應(yīng)于我國(guó)當(dāng)前發(fā)展的需求，更加合理地配置城鄉(xiāng)間的要素與資源。2018年公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出系列深化農(nóng)村土地制度性供給的重大改革，首次提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。按照“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的改革方向，吸引資金、人才等要素合理流向農(nóng)村，鼓勵(lì)各地結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，在具體實(shí)踐中探索盤活閑置宅基地和農(nóng)房，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的新路徑，加快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐表明，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是提升新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的內(nèi)在要求，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)是農(nóng)民生態(tài)宜居的重要保障，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體生活富裕的有效途徑。[16]

(二) 激勵(lì)導(dǎo)向下宅基地有償退出的改革實(shí)踐

改革開放以來(lái)，我國(guó)在宅基地制度上進(jìn)行了大量的改革，但效果都十分有限。1986年6月25日通過(guò)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，仍然難以阻止基層農(nóng)村非法占據(jù)耕地為宅基地的行為，這其中也難以找到管控與治理的平衡點(diǎn)。在新時(shí)期的發(fā)展要求下，要基于地方政府的公共財(cái)政投入有限、村莊集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的不完善與居民對(duì)宅基地的高度依附性，探索逐步建立合理、完善的宅基地有償退出機(jī)制。

2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，繼續(xù)對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革。對(duì)于農(nóng)戶宅基地取得困難、使用粗放、退出不暢的問(wèn)題，指出應(yīng)完善農(nóng)戶相關(guān)權(quán)益保障，探索農(nóng)戶住房保障在不同區(qū)域的多種實(shí)現(xiàn)形式；對(duì)于歷史原因形成的宅基地面積超標(biāo)或“一戶多宅”情況，要積極探索有償退出；對(duì)于在城市地區(qū)落戶的農(nóng)民，探索使其自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等多重路徑。2019年12月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》稱，國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度，按照依法自愿有償原則，在完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證的前提下，探索讓進(jìn)城農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出承包地農(nóng)戶承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的具體辦法。

宅基地整治的核心問(wèn)題就是要解決超標(biāo)占有宅基地的退出問(wèn)題，常見(jiàn)的解決路徑是村級(jí)的社會(huì)動(dòng)員與地方政府的行政動(dòng)員相互配合[17]，此外在各地的實(shí)踐探索中也出現(xiàn)了多元化的改革路徑。四川省瀘縣通過(guò)多重路徑積極探索宅基地有償退出制度。瀘縣將這類宅基地劃分為四種類型，即“一戶多宅”、有意向在城鎮(zhèn)購(gòu)房、房屋廢棄、困難戶。針對(duì)不同類別的群體情況，明確差異化的有償退出方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，通過(guò)“農(nóng)戶自發(fā)提出申請(qǐng)、村組核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣人民政府審批”的退出過(guò)程，規(guī)范宅基地有償退出的程序，并在農(nóng)戶退出后遵循個(gè)人意愿的前提下，對(duì)其進(jìn)行安置、分類保障。瀘縣實(shí)踐表明，要充分發(fā)揮“縣—鎮(zhèn)—村”三級(jí)功能，保障目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)?？h政府要管控總量，將審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行村莊內(nèi)的自治管理模式，由此真正約束村民在宅基地做文章的行為。[18]瀘縣的案例也充分展現(xiàn)出宅基地有償退出的良好路徑，滿足了農(nóng)民在退出宅基地時(shí)的利益訴求，對(duì)其作出合理的補(bǔ)償，有助于激勵(lì)宅基地有償退出的實(shí)踐，提供了較強(qiáng)的借鑒意義，同時(shí)，針對(duì)不同群體、類別的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化的保障，也體現(xiàn)出制度的人文關(guān)懷。

四川省戰(zhàn)旗村通過(guò)打破行政劃分邊界，編制《泛戰(zhàn)旗片區(qū)五村連片鄉(xiāng)村規(guī)劃》,將國(guó)土管控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)融為一體,積極開展土地綜合整治,建設(shè)9.1萬(wàn)平方米的村民新型社區(qū)，推進(jìn)村民向社區(qū)集中,通過(guò)實(shí)施“拆院并院”和“農(nóng)村村民集中建房”措施,不僅使全村新增耕地320畝、節(jié)余建設(shè)用地132畝,也使村民告別了傳統(tǒng)分散的農(nóng)家院落居住模式,改善了村民的居住條件與生活質(zhì)量。由此看出，戰(zhàn)旗村堅(jiān)持運(yùn)用規(guī)劃手段和市場(chǎng)機(jī)制,充分發(fā)揮規(guī)劃自主權(quán),較早實(shí)踐了“確權(quán)不確地”的村莊建設(shè)用地總量管控機(jī)制。以土地綜合整治、增減掛鉤為抓手,開展空間轉(zhuǎn)換與優(yōu)化,提高了土地利用效率和質(zhì)量。以上兩個(gè)案例不僅實(shí)現(xiàn)了有償退出宅基地，也有助于產(chǎn)生村莊聚集效應(yīng)，從而完善村莊的基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三) 優(yōu)化要素目標(biāo)下宅基地有效開放集聚的實(shí)踐探索

國(guó)家高度重視鄉(xiāng)賢等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的作用。2019年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，明確強(qiáng)調(diào)依法保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，同時(shí)鼓勵(lì)加快盤活農(nóng)村閑置的宅基地資源，保護(hù)城鎮(zhèn)居民租賃、經(jīng)營(yíng)等合法權(quán)益。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》指出，制定各類財(cái)政、金融與社會(huì)保障等激勵(lì)性政策，吸引返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才創(chuàng)業(yè)，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才依托閑置資源發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。這種順勢(shì)而為的土地制度改革跨越了原有村莊的邊界，重塑了村莊內(nèi)的秩序與人際關(guān)系，這些政策的改革也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊的轉(zhuǎn)型發(fā)展與城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了便利的制度供給。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，除本村符合條件的集體成員外，禁止將土地流轉(zhuǎn)給集體外。黨的十八屆三中全會(huì)指出賦予農(nóng)民群體更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，中央在《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》中強(qiáng)調(diào)，積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。2016年11月18日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕84號(hào))，要求各省(區(qū)、市)可以根據(jù)本地實(shí)際，制定管理辦法，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂(lè)。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。

2017年2月13日，河北省出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的實(shí)施意見(jiàn)》，明確“在不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)的前提下，允許農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民合作建房”。同年7月31日，灤平縣桑園村具有建房資格的村民自發(fā)成立農(nóng)宅旅游專業(yè)合作社，吸引了部分京津地區(qū)的城市居民進(jìn)村合作建房。房屋建成后，在保證農(nóng)宅性質(zhì)不變、尊重社員意愿、滿足村民居住的條件下，合建資格人有權(quán)享有剩余部分的財(cái)產(chǎn)處置分紅和經(jīng)營(yíng)分紅，同時(shí)享有其他未利用房屋的占有、使用、收益等權(quán)利。2021年6月9日，城鄉(xiāng)居民合作建房使用權(quán)的全國(guó)第一證在承德桑園村落地，北京的市民韓建松從灤平縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心拿到了001號(hào)《合作建房房屋使用權(quán)(租賃)鑒證書》，與此同時(shí)，還有6名北京的市民也拿到了該證書。灤平縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心頒出的城鄉(xiāng)居民合作建房使用權(quán)證是宅基地制度改革的一個(gè)歷史性突破，屬全國(guó)首創(chuàng)。該模式賦予了宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性，通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心實(shí)現(xiàn)了定價(jià)與流轉(zhuǎn)機(jī)制，從政府信用和法律層面上雙重保障了城鄉(xiāng)居民合作建房者的合法權(quán)益，有效破解了農(nóng)民有“地”的使用權(quán)，但無(wú)“證”而無(wú)法獲“利”的困境，通過(guò)城鄉(xiāng)間要素的合理流動(dòng)創(chuàng)造出了一套在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)可復(fù)制推廣、持續(xù)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、助力鄉(xiāng)村振興的新路徑。

五、 總結(jié)與討論

農(nóng)村土地制度的改革是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地制度的改革，完善農(nóng)村承包地的三權(quán)分置制度，依法保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效銜接政策的過(guò)渡，落實(shí)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)法律制度供給，全面開展農(nóng)村土地征收制度的改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的建立。國(guó)家持續(xù)對(duì)宅基地制度進(jìn)行改革，爭(zhēng)取形成對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的有效利用，扎實(shí)開展新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的跨省域調(diào)劑使用，將所得的調(diào)劑收益全部用于脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。集體產(chǎn)權(quán)制度的改革是對(duì)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，確認(rèn)成員身份和集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，即要全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，對(duì)集體成員的身份進(jìn)行確定，推動(dòng)“三變”改革的進(jìn)行。

本文著重強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地制度的改革與創(chuàng)新，通過(guò)建立完善農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制與有效開放聚集，培育并規(guī)范市場(chǎng)在土地資源合理高效配置中的主導(dǎo)作用，盤活現(xiàn)有土地資源存量，多樣化開發(fā)，集約化利用，建設(shè)農(nóng)村閑置的宅基地，從而有效促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地的高效利用，解決當(dāng)前耕地紅線與建設(shè)用地間的矛盾，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化與國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程。同時(shí)，宅基地制度改革不僅解決了土地管理問(wèn)題與宅基地資產(chǎn)化的實(shí)踐問(wèn)題，更重要的是通過(guò)改革進(jìn)一步健全了基層的治理體系與治理能力。[19]鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在重構(gòu)村莊的空間要素結(jié)構(gòu)，要打通存量宅基地轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地的通道,探索“沉睡”宅基地土地資本的有償退出與集中收儲(chǔ)新路徑，為人才、資本等要素進(jìn)入鄉(xiāng)村提供必要的空間載體。在四川省戰(zhàn)旗村的案例中，可以看出該村莊積極開展土地產(chǎn)權(quán)治理改革，通過(guò)租賃、承包經(jīng)營(yíng)、股份合作等多種方式盤活集體企業(yè)和資產(chǎn),如此一來(lái)，村集體每年坐收30多萬(wàn)元租金。此外，村莊還積極利用增減掛鉤預(yù)留的20余畝集體建設(shè)用地,引進(jìn)企業(yè)投資建設(shè)“戰(zhàn)旗媽媽農(nóng)莊”,年經(jīng)營(yíng)收入可高達(dá)3000余萬(wàn)元,村民工資及村集體收入300余萬(wàn)元，開啟了“農(nóng)文旅”融合發(fā)展之路。因此,深化農(nóng)村宅基地制度改革,必須遵循和把握新發(fā)展階段城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的市場(chǎng)規(guī)律，注重制度供給的系統(tǒng)性與有效性，以此賦予農(nóng)村土地利用新用途,吸引各類要素有序下鄉(xiāng),為鄉(xiāng)村振興提供發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力。

鄉(xiāng)村作為中華文明最重要的承載地，在很大程度上是我們中華文明的根基所在，我們不可以也無(wú)法丟棄。要復(fù)興中華文明，就必需復(fù)興、振興鄉(xiāng)村。但要振興鄉(xiāng)村，必需要有資金投向鄉(xiāng)村，要有人才走入鄉(xiāng)村，通過(guò)資本、人才和鄉(xiāng)村的獨(dú)特資源相結(jié)合，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村的振興。村莊內(nèi)居民的生計(jì)與宅基地安全息息相關(guān)，宅基地不僅具有物理屬性與經(jīng)濟(jì)屬性，更是一種“家文化”的寄托，具有較強(qiáng)的文化屬性，村民對(duì)宅基地持有一種“祖業(yè)觀”的產(chǎn)權(quán)態(tài)度，這種觀念也鑲嵌在傳統(tǒng)村莊社會(huì)地權(quán)的實(shí)踐規(guī)則中，關(guān)系著村莊內(nèi)的倫理價(jià)值與社會(huì)秩序。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，宅基地的資本化與價(jià)值化等經(jīng)濟(jì)屬性也越加明顯，其文化屬性日益被削弱，傳統(tǒng)的地權(quán)觀念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w觀”，強(qiáng)化宅基地產(chǎn)權(quán)的集體屬性[20]，特別是在“雙增長(zhǎng)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，對(duì)城鄉(xiāng)的土地資源合理配置也做出了新的要求，這些轉(zhuǎn)型時(shí)期的變化都在推動(dòng)著傳統(tǒng)的土地管理制度進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革與創(chuàng)新。在改革開放的浪潮中,地方始終堅(jiān)持與新時(shí)代同頻共振,聚焦合理高效利用土地資源,積極探索宅基地制度改革，正確處理人地關(guān)系。針對(duì)歷史遺留問(wèn)題，國(guó)家通過(guò)及時(shí)的制度供給為各地探索多樣化的土地資源調(diào)配提供組織保障，通過(guò)宅基地制度改革，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，重塑鄉(xiāng)村發(fā)展樣態(tài)，讓到農(nóng)村去的人才融入當(dāng)?shù)氐纳?，讓他們產(chǎn)生成為當(dāng)?shù)厝说恼J(rèn)同感和歸屬感，從而使新進(jìn)入農(nóng)村生活工作的人才群體將其掌握的技術(shù)、技能、知識(shí)、文化和現(xiàn)代的生產(chǎn)生活理念帶到鄉(xiāng)村、融入鄉(xiāng)村，以加速推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

當(dāng)然，需要清醒地認(rèn)識(shí)到，通過(guò)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)而激活宅基地資源市場(chǎng)價(jià)值，在當(dāng)前時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看并不適用于所有的村莊。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的過(guò)程中，中央強(qiáng)調(diào)分類推進(jìn)、分類施策，而針對(duì)具有潛在市場(chǎng)需求，有一定區(qū)位優(yōu)勢(shì)、優(yōu)勢(shì)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的村莊則十分適用通過(guò)盤活宅基地進(jìn)而吸引社會(huì)資本、人才與技術(shù)下鄉(xiāng)，助力鄉(xiāng)村振興。對(duì)于一個(gè)縣而言，這樣的村莊大約是10%的比例，因此，針對(duì)宅基地改革助力鄉(xiāng)村振興的政策應(yīng)該穩(wěn)妥推進(jìn)，要根據(jù)村莊的實(shí)際情況來(lái)確定宅基地資源價(jià)值顯化的基礎(chǔ)和條件，在必要性與可行性同時(shí)具備的情況下才可試點(diǎn)探索。