李朋飛

（中國(guó)共產(chǎn)黨重慶市沙坪壩區(qū)委員會(huì)黨校 重慶市 400038）

隨著全球面臨資源環(huán)境約束趨緊、地緣政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系充滿不確定性等挑戰(zhàn)，以空間集聚為主要特征的城市群成為了一種人類競(jìng)相選擇的發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，全國(guó)19個(gè)城市群約占全國(guó)國(guó)土面積的19%，總?cè)丝诘?2%，GDP總量的83%左右，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色。而生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，具有高度的外部性，無(wú)論是污染防治、環(huán)境治理，還是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展，都不是某一個(gè)單獨(dú)區(qū)域可以實(shí)現(xiàn)的，勢(shì)必要打破行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、權(quán)責(zé)分割等方面的限制?；谥袊?guó)國(guó)情，大多數(shù)省市間的競(jìng)合水平仍然較低，從各自的產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展規(guī)劃可以看出，競(jìng)爭(zhēng)仍然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合作的，要想進(jìn)行全面而深度的合作似乎難度很大，但為了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以城市群為代表的合作新機(jī)制不僅實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，而且在生態(tài)文明建設(shè)方面具有整體性和一致性。

世界主要城市群生態(tài)文明建設(shè)歷程和經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)外城市群發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市群經(jīng)過(guò)近100年的發(fā)展，從最初的基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的地理位置集聚，逐步向包含社會(huì)、文化、生態(tài)等擴(kuò)大覆蓋面，進(jìn)而成為一種整體的空間發(fā)展組織模式[1]。國(guó)外城市群的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)則是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境關(guān)系、更好利用空間資源的結(jié)果，簡(jiǎn)言之，就是前期發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，為了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不得不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

倫敦模式：綠色低碳。英國(guó)作為工業(yè)革命的發(fā)源地和老牌資本主義國(guó)家，既是城市群發(fā)展最早的國(guó)家，也是最早受到資源環(huán)境和空間開(kāi)發(fā)制約的工業(yè)化國(guó)家。為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境和開(kāi)發(fā)空間的緊張關(guān)系，以倫敦為中心的城市群逐漸將城市中的工業(yè)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和郊區(qū)工業(yè)化。并且由內(nèi)及外形成了四個(gè)地域圈層[2]，每個(gè)圈層有著不同的產(chǎn)業(yè)布局和功能定位，在產(chǎn)業(yè)分工的基礎(chǔ)上形成了一定的競(jìng)合關(guān)系，逐步在倫敦周圍建立了衛(wèi)星城。但是，早期的工業(yè)化畢竟是以高能耗、高污染、低效率為主的化石燃料驅(qū)動(dòng)，針對(duì)此，英國(guó)不斷調(diào)整其能源結(jié)構(gòu)，將綠色低碳的可再生能源作為煤炭、石油的替代品。同時(shí)，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得城市群逐漸沿著綠色低碳的模式發(fā)展。

五大湖模式：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。北美五大湖城市群包含著名的“鋼鐵城”匹茲堡、著名的“汽車城”底特律，是全球著名的汽車和鋼鐵生產(chǎn)基地。但在上個(gè)世紀(jì)80年代，資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一問(wèn)題逐漸凸顯，尤其是石油危機(jī)的影響，傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)展模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和制約。于是，五大湖城市群依托主要城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，逐步由重工業(yè)轉(zhuǎn)向以高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)帶代表的新業(yè)態(tài)，不斷治理和改善環(huán)境，以建設(shè)宜業(yè)宜居的城市為目標(biāo)。

日本模式：公眾參與。東京城市群是戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的產(chǎn)物和象征，以帶狀結(jié)構(gòu)布局，層次分明。與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展相伴而來(lái)的是城市空間過(guò)度開(kāi)發(fā)、城區(qū)人口密集、環(huán)境承載力達(dá)到上限等問(wèn)題逐漸嚴(yán)重，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，為此日本政府從1950年開(kāi)始制訂三大城市圈規(guī)劃，每10年修訂一次[3]。與歐美的城市群生態(tài)文明建設(shè)模式不同，東京城市群的環(huán)境保護(hù)是從公眾參與的反公害運(yùn)動(dòng)開(kāi)始的，由于公眾輿論的壓力，官民逐漸達(dá)成一致，形成了政府制定政策、企業(yè)實(shí)施共同管理、公眾積極參與監(jiān)督的新三元結(jié)構(gòu)環(huán)境管理體系，這一體系有效的協(xié)調(diào)了政府、企業(yè)、公民三者之間的關(guān)系。

從世界三個(gè)著名城市群生態(tài)文明建設(shè)的歷程和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一方面，工業(yè)文明解決了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題，但無(wú)法解決可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，這就要求人類的發(fā)展要進(jìn)入一個(gè)新的階段，也就是生態(tài)文明建設(shè)的階段；另一方面，城市群生態(tài)文明建設(shè)都是通過(guò)科學(xué)劃分功能區(qū)，依靠區(qū)域優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行城市間的合作，最終形成一致的發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)文明建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

2020年10月16日中共中央政治局會(huì)議審議了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，會(huì)議要求，堅(jiān)持不懈抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子，推進(jìn)人與自然和諧共生。然而，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)中面臨諸多挑戰(zhàn)。

資源環(huán)境約束日趨加劇。作為長(zhǎng)江上游的重要生態(tài)屏障，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地處亞熱帶，自然生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，森林植被不僅成分復(fù)雜而且種類繁多，生物種類呈現(xiàn)多樣性。這使得該地區(qū)資源稟賦較好，水資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、旅游資源都很豐富。以水資源為例，該地區(qū)水資源總量約占全國(guó)水資源總量的10%，約占長(zhǎng)江流域水資源總量的35%，區(qū)域內(nèi)96.6%的流域?qū)儆陂L(zhǎng)江干流及其支流水系，水網(wǎng)密布[4]。此外，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為我國(guó)重要的老工業(yè)基地，工業(yè)基礎(chǔ)較好，但多是以重工業(yè)為主，而且工業(yè)基本是沿江布局，加之此地第一產(chǎn)業(yè)所占比重仍然較大，農(nóng)業(yè)面源污染較為嚴(yán)重，使得生態(tài)環(huán)境面臨巨大挑戰(zhàn)。雖然經(jīng)過(guò)多年的水污染防治，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境質(zhì)量整體穩(wěn)中有升，但是整體的水環(huán)境狀況仍然不容樂(lè)觀，長(zhǎng)江干線及主要支流沿江城市近岸存在大段污染帶。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的多數(shù)城市都是沿江發(fā)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了較大的壓力。盡管近年來(lái)推行了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，淘汰落后產(chǎn)能，但這必定有一個(gè)過(guò)程，短期內(nèi)仍然難以扭轉(zhuǎn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的總趨勢(shì)。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)較為嚴(yán)峻。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是長(zhǎng)江上游生態(tài)安全保障區(qū)，對(duì)保障長(zhǎng)江流域的生態(tài)安全負(fù)有重大責(zé)任。成渝城市群生態(tài)環(huán)境較為脆弱，水土流失、土地退化、植被破壞、水污染嚴(yán)重，盡管在水土保持、增加植被等生態(tài)建設(shè)方面投入巨大，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然比較嚴(yán)峻。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量主要反映在環(huán)境狀態(tài)和環(huán)境修復(fù)兩個(gè)方面，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈面臨的主要生態(tài)問(wèn)題表現(xiàn)在以下方面：一是三峽庫(kù)區(qū)及其上游流域水污染防治；二是岷江、沱江、涪江等水系的水土流失防治。近年來(lái)，隨著人民對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求日益提高，生態(tài)環(huán)境治理越發(fā)具有緊迫性，故成渝城市群發(fā)展規(guī)劃提出以建設(shè)水系廊道和陸域廊道、修復(fù)濕地保護(hù)水域環(huán)境等重點(diǎn)工程，統(tǒng)籌水環(huán)境、大氣環(huán)境的保護(hù)和治理，加強(qiáng)固廢危廢處理工程建設(shè)。雖然政府做出了相關(guān)規(guī)劃，但生態(tài)環(huán)境畢竟具有脆弱性和修復(fù)的復(fù)雜性，使得該地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)仍然比較艱巨。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大。改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但也面臨耕地減少過(guò)多過(guò)快、資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、環(huán)境問(wèn)題凸顯、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等問(wèn)題。為了緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力，2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)了我國(guó)第一個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略格局，成渝地區(qū)是我國(guó)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，這也是我國(guó)首個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，《綱要》設(shè)置了“生存線”“生態(tài)線”“保障線”、耕地保有量、用水總量、國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例等11個(gè)約束性或預(yù)期性指標(biāo)，并且指出，到2030年，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不超過(guò)4.62%，城鎮(zhèn)空間控制在11.67萬(wàn)平方千米以內(nèi)。這說(shuō)明我國(guó)整體國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局亟需優(yōu)化，部分地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超出資源環(huán)境承載能力。雖然成渝城市群作為中西部地區(qū)，由于自然稟賦較好，開(kāi)發(fā)潛力仍然較大，但是成渝城市群總體處于工業(yè)化發(fā)展中期，產(chǎn)業(yè)集聚仍處于加快發(fā)展階段，導(dǎo)致重慶市、成都市城市承載壓力大，而輻射帶動(dòng)作用沒(méi)有充分發(fā)揮[5]，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展與耕地保護(hù)矛盾加劇，水土能礦資源利用效率較低。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，工業(yè)所占比重較大，重化工業(yè)占比較大，導(dǎo)致了資源消耗大、環(huán)境污染重，使得整體的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)面臨接近或超過(guò)資源環(huán)境承載力的挑戰(zhàn)。

關(guān)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)文明建設(shè)的幾點(diǎn)思考

生態(tài)文明建設(shè)具有特殊性。與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)相比，生態(tài)環(huán)境是公共物品，具有高度的外部性，決定了生態(tài)文明建設(shè)不可單獨(dú)進(jìn)行。生態(tài)文明建設(shè)所面臨的問(wèn)題表現(xiàn)為：一是生態(tài)效益跨越區(qū)界、省界乃至國(guó)界，不同的階層、群體、個(gè)體對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有著不同的訴求，受到的影響和支付的成本也不相同；二是各個(gè)地區(qū)面臨的主要矛盾、建設(shè)條件、必須完成的任務(wù)不同，生態(tài)文明建設(shè)的收益與成本匹配難度較大。因此，要想?yún)f(xié)調(diào)好生態(tài)文明建設(shè)中錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，就需要構(gòu)建行之有效的聯(lián)防共治的體制機(jī)制，形成跨地區(qū)、跨階層、跨群體的利益共同體。城市群則可以有效打破行政區(qū)劃的限制，在共同目標(biāo)下保持行動(dòng)一致，通過(guò)整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成本與收益相互匹配，權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。

生態(tài)文明建設(shè)具有階段性。生態(tài)文明建設(shè)水平適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的。相比于國(guó)內(nèi)其他幾個(gè)主要城市群，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地處西部地區(qū)，整體處于工業(yè)化初期到中期階段，人均產(chǎn)出只是略高于全國(guó)水平。同時(shí)，成渝城市群的產(chǎn)業(yè)、人口、商業(yè)顯得過(guò)于集中在成都和重慶兩大城市，次級(jí)城市發(fā)育不足，導(dǎo)致了“中部塌陷”的局面。此外成渝城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化較為嚴(yán)重，核心城市背向發(fā)展，比如核心城市成都和重慶都將汽車產(chǎn)業(yè)和電子信息產(chǎn)業(yè)作為其支柱產(chǎn)業(yè)，在近年來(lái)的中歐班列方面也呈現(xiàn)了明顯的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。這些情況的存在，對(duì)于共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有一定的制約和阻礙，但在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)文明建設(shè)也將迎來(lái)新的合作空間和發(fā)展機(jī)遇。

生態(tài)文明建設(shè)具有持續(xù)性。近年來(lái)，雖然已經(jīng)全面建成小康社會(huì)，但受新冠肺炎疫情影響，重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力依然較大，汽車產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)較大下滑，產(chǎn)業(yè)亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)。由此，生態(tài)文明建設(shè)無(wú)疑會(huì)受到一定影響。但是，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力。保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)從根本上講是有機(jī)統(tǒng)一、相輔相成的。不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展遇到一點(diǎn)困難，就開(kāi)始動(dòng)鋪攤子上項(xiàng)目、以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的念頭，甚至想方設(shè)法突破生態(tài)保護(hù)紅線。[6]”2019年4月習(xí)近平總書(shū)記視察重慶時(shí)也強(qiáng)調(diào)，“不要簡(jiǎn)單以生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率論英雄”，要求重慶在推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中發(fā)揮示范作用，筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障。因此，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)絕不是單靠某一個(gè)地區(qū)、某個(gè)城市就能做好的，必須進(jìn)行整體規(guī)劃，協(xié)同治理，打破行政區(qū)劃的限制，持續(xù)推進(jìn)。