葛先園

（安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

一、問題的提出

如何認(rèn)定行政訴訟被告資格是長期困擾行政訴訟理論界與實務(wù)界的難題。最高人民法院不斷出臺關(guān)于行政訴訟被告資格方面的司法解釋，間接證實如何認(rèn)定行政訴訟被告資格一直是沒有徹底解決的問題。尤其是2021年4月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》（以下簡稱法釋[2021]5號），在一定程度上意味著2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）不僅沒有完全化解原先行政訴訟實踐中存在的行政訴訟被告資格的困境，甚至還引發(fā)了新問題。法釋[2021]5號就是針對2015年以來，對縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格認(rèn)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致中級人民法院管轄的行政訴訟案件太多這樣的新問題而專門制定的。

行政訴訟理論界也早就關(guān)注行政訴訟被告資格認(rèn)定問題。學(xué)界通常以“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”這個關(guān)鍵詞來解決行政訴訟被告資格認(rèn)定問題。楊小君認(rèn)為，我國法律采用“行政主體、行為主體和責(zé)任主體合一的標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)定行政訴訟被告資格，不過行政主體標(biāo)準(zhǔn)“混淆了程序與實體、事實問題與法律問題等的關(guān)系”，責(zé)任主體“反映的是民事法人制度的特點，沒有反映行政訴訟的要求”，應(yīng)當(dāng)以行為主體為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定行政訴訟被告資格。[1]李榮珍等指出，“應(yīng)當(dāng)以行政公權(quán)力行為為標(biāo)準(zhǔn)”來確定行政訴訟被告資格，這實際上也是認(rèn)同對行政訴訟被告資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采用行為標(biāo)準(zhǔn)。[2]類似觀點的爭論一直持續(xù)到當(dāng)下。王青斌晚近論證，行政主體理論不是認(rèn)定行政訴訟被告資格的基礎(chǔ)，只不過其“一直被誤當(dāng)作認(rèn)定行政訴訟被告資格的基礎(chǔ)”，行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是“作出行政行為的組織”。[3]此外，“認(rèn)定規(guī)則”是學(xué)者們解決行政訴訟被告資格問題的另一個關(guān)鍵詞。不過，這與從“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”視角的研究成果殊途同歸而已，均在于反思“誰主體，誰被告”觀念，以便得出“誰行為，誰被告”的結(jié)論。[4]

然而，以“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”或其變體“認(rèn)定規(guī)則”的路徑來解決認(rèn)定行政訴訟被告資格問題，存在兩個明顯不足。其一，這是一種靜態(tài)的解決方法，只不過以新的行為標(biāo)準(zhǔn)取代原先的主體標(biāo)準(zhǔn)。然而，行政訴訟被告的認(rèn)定在行政案件審理過程中是分階段的和動態(tài)的。其二，學(xué)界提出的認(rèn)定行政訴訟被告資格的標(biāo)準(zhǔn)在概念內(nèi)涵上不是一個立體的標(biāo)準(zhǔn)，難以完整涵攝最高人民法院相關(guān)司法解釋中列舉的被告類型，因而學(xué)者們又不得不“立體化”解釋該標(biāo)準(zhǔn)，甚至在解釋過程中又回歸舊說強調(diào)“名”與“實”結(jié)合，[3]其結(jié)果是間接地回到了其明確反對的以行政主體理論認(rèn)定行政訴訟被告資格，結(jié)論與論證過程之間在邏輯上缺乏自洽（當(dāng)然，我們并不否認(rèn)行政主體理論對行政訴訟被告資格具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Γ嶋H上，在個案中行政訴訟被告資格的認(rèn)定是一個動態(tài)過程，不能以靜態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來僵化行政訴訟被告資格，應(yīng)當(dāng)將行政訴訟被告資格分解為若干個層次性的構(gòu)成要件。下文具言之。

二、行政訴訟被告資格的形式要件

解構(gòu)出行政訴訟被告資格的形式要件是認(rèn)定行政訴訟被告的第一步。形式要件只要能夠滿足人民法院對行政訴訟被告資格進行形式審查的條件即可。《行政訴訟法》第49條規(guī)定原告提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合四項條件，根據(jù)其中第2項條件“有明確的被告”，可以解構(gòu)出“明確的被告”即是行政訴訟被告資格的形式要件。如此界定行政訴訟被告資格的形式要件，肯定有人反對說，《行政訴訟法》第49條第2項“有明確的被告”僅僅是要求原告針對一個明確的特定對象提出行政訴訟，完全是原告提起行政訴訟的程序性條件，“明確的被告”根本不涉及行政訴訟被告資格的構(gòu)成要件。這樣的反對意見初看有道理，但卻站不住腳。因為既然行政訴訟被告資格的認(rèn)定就是要解決在行政訴訟程序中誰是被告的問題，那么被告資格的認(rèn)定就應(yīng)當(dāng)解決行政訴訟程序中任何階段誰可以作為被告的問題。立案程序是法定的行政訴訟程序的構(gòu)成，而且《行政訴訟法》第51條第1款明確規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時對符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??？梢?，在立案階段，有明確的被告，人民法院就應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?，“明確的被告”明顯是立案階段認(rèn)定被告資格的法定條件。

當(dāng)然，在司法實踐中人民法院不會刻意將認(rèn)定行政訴訟被告資格的形式要件與認(rèn)定它的其他構(gòu)成要件截然分開，但是在邏輯上將形式要件解構(gòu)出來，具有理論與實踐意義。它說明，行政訴訟立案階段適格的被告并不等同于審理階段適格的被告。最高人民法院也是認(rèn)同這種區(qū)分的價值的。譬如，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第67條第1款沒有解釋《行政訴訟法》第26條規(guī)定的被告資格的其他要件，但卻非常清楚地僅僅強調(diào)何謂形式上“明確的被告”，以便于人民法院據(jù)之登記立案：“原告提供被告的名稱等信息足以使被告與其他行政機關(guān)相區(qū)別的，可以認(rèn)定為行政訴訟法第49條第2項規(guī)定的‘有明確的被告’”。另外，《行政訴訟法解釋》第69條第1款第3項還為在立案階段以形式要件認(rèn)定了被告，但在后續(xù)階段被告資格不能滿足其他構(gòu)成要件的案件如何分流作出了規(guī)定，即“已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴”。

邏輯上解構(gòu)出行政訴訟被告資格的形式要件，體現(xiàn)了程序正義在行政訴訟過程中的重要性。關(guān)于程序正義，羅爾斯將其分為三種類型：純粹的程序正義、完善的程序正義和不完善的程序正義。訴訟程序正義屬于不完善的程序正義，其特點是具有自身獨立的公正標(biāo)準(zhǔn)，但這種公正標(biāo)準(zhǔn)并不能確保結(jié)果正確。同時，這種獨立的程序公正標(biāo)準(zhǔn)極具價值，它讓所有程序參與者均不會質(zhì)疑可能產(chǎn)生的任何結(jié)果。[5]行政訴訟被告資格形式要件是這種程序公正標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)，它并不能確保據(jù)之認(rèn)定的被告在審理階段是適格的被告，但它能讓原告不會質(zhì)疑立案之后人民法院的各類裁判（包括根據(jù)《行政訴訟法》第69條第1款第3項駁回起訴的裁定）。因此，《行政訴訟法解釋》第53條第2款還強化細(xì)化了《行政訴訟法》第51條，要求人民法院收到起訴狀不能當(dāng)場判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀7日內(nèi)決定是否立案；7日內(nèi)仍不能判斷的，先予立案?！缎姓V訟法》第51條、《行政訴訟法解釋》第53條反復(fù)強調(diào)起訴條件這個形式要件的落實，足見此種形式要件的程序正義價值。

三、行政訴訟被告資格的主體要件

《行政訴訟法》第26條以及《行政訴訟法解釋》第19條至第25條列舉了多種情形下如何確定行政訴訟被告資格，但并未界定何謂行政訴訟被告。換句話說，《行政訴訟法》與《行政訴訟法解釋》并未抽象出行政訴訟被告資格的主體要件。《行政訴訟法》第26條第1款是最為基礎(chǔ)性的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告”。根據(jù)此款并結(jié)合《行政訴訟法》第2條第2款的規(guī)定，全國人大常委會法制工作委員會行政法室在編寫《〈中華人民共和國行政訴訟法〉解讀與適用》的時候，對何謂行政訴訟被告下了一個定義：“行政訴訟的被告是因侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益而被起訴到法院的行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”。[6]據(jù)此，行政訴訟被告在外延上包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，這明顯地將行政訴訟被告資格的主體要件與行政主體資格勾連起來。正如有學(xué)者指出，“不是所有機構(gòu)都可成為行政訴訟的被告，必須是依法成立、具有行政主體資格的機構(gòu)才能夠成為被告”。[7]

需要坦認(rèn)的是，將“具有行政主體資格”作為行政訴訟被告資格的主體要件，現(xiàn)在遭到了不少質(zhì)疑。不過這些質(zhì)疑理由并不充分，難以成立。第一種質(zhì)疑理由是，根據(jù)我國《行政處罰法》《行政許可法》等法律的規(guī)定，行政主體不包括規(guī)章授權(quán)組織。這是學(xué)界不經(jīng)意間的邏輯偏差。行政主體是一個法學(xué)概念，而非法律概念，是當(dāng)初為了解決行政機關(guān)以外其他組織被告資格問題提出來的?，F(xiàn)在國內(nèi)最新版本的權(quán)威行政法教材也仍然指出：“在法律技術(shù)上，由行政主體做被告，有利于行政訴訟的順利進行”。[8]難以理解的是，該教材斷然否定了規(guī)章授權(quán)組織的行政主體資格。既然《行政訴訟法》第2條第2款將行政行為拓展到包括規(guī)章授權(quán)組織作出的行為，學(xué)理上又何必否定作為法學(xué)概念的行政主體包括規(guī)章授權(quán)組織呢？第二種質(zhì)疑理由是，以具有行政主體資格作為認(rèn)定行政訴訟被告資格的主體要件，“已經(jīng)與立法和司法實務(wù)脫節(jié)”，不具有行政主體資格的主體作為行政訴訟被告大量存在。[3]實際上，造成這種“脫節(jié)”現(xiàn)象，一方面是因為不承認(rèn)規(guī)章授權(quán)組織是行政主體，另一方面是因為沒有準(zhǔn)確把握《行政訴訟法解釋》的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致被告資格外延的碎片化。為了防止被告資格外延的碎片化，《行政訴訟法解釋》態(tài)度是明確的，即強調(diào)“具有行政主體資格”是行政訴訟被告資格的主體要件。譬如《行政訴訟法解釋》第21條最后一句：“開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機構(gòu)的地方人民政府為被告”。《行政訴訟法解釋》中細(xì)化出來的多元行政訴訟被告類型，均應(yīng)視為是對《行政訴訟法》第26條固有內(nèi)涵的解釋，即那些行政訴訟被告類型均因它們具有行政主體資格才被列為行政訴訟被告類型的。

還需要指出的是，在特殊情形下應(yīng)當(dāng)尊重人民法院在個案中根據(jù)行政主體的法律要件，裁量認(rèn)定相關(guān)組織具有行政主體資格，進而確定行政訴訟被告資格。“行政主體的法律要件有三項，即依法享有行政職權(quán)、以自己的名義實施行政行為和獨立承擔(dān)法律后果”。[8]60溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案是典型的適例。該案發(fā)生在上世紀(jì)90年代末，至今仍有啟發(fā)意義。該案二審人民法院的說理要旨是，鑒于之前我國長期以來郵電部門特殊的管理模式，案發(fā)當(dāng)時國有電信企業(yè)仍然是有線通訊市場的單一主體，國家對電信方面的行政管理工作仍然需要通過國有電信企業(yè)實施，認(rèn)定國有電信企業(yè)依法享有法定職權(quán)，能夠以自己的名義實施行政行為和獨立承擔(dān)法律后果，符合當(dāng)時《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，具有行政主體資格，是該案適格的行政訴訟被告。這種個別化的認(rèn)定之所以是正當(dāng)?shù)?，“是因為法律的抽象性、普遍性決定了其實施上個別化的必然，同時，個案正義相較于整體正義更為妥當(dāng)，而司法的過程本身就是發(fā)展法律乃至創(chuàng)造法律的過程”。[9]

四、行政訴訟被告資格的行為要件

行政訴訟被告資格的行為要件，是指只有行政訴訟被告作出了行政行為，才是適格的被告。首先需要明確的是，行政訴訟被告資格的行為要件是以被告資格的主體要件為基礎(chǔ)的，這在法律文本的邏輯結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)得很清楚?！缎姓V訟法》第26條第1款規(guī)定，“作出行政行為的行政機關(guān)是被告”。從邏輯結(jié)構(gòu)上分析，“行政機關(guān)”是屬概念，“作出行政行為”是種差，同時也是“行政機關(guān)”具有被告資格在行為方面的特征，即種差特征。根據(jù)《行政訴訟法》第2條第2款，行政行為包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織作出的行為，因此，“作出行政行為的行政機關(guān)是被告”中的“行政機關(guān)”應(yīng)當(dāng)理解為包括狹義行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，即其在外延上與學(xué)理上行政主體的外延是等同的。這種解釋符合立法本意。因此，全國人大常委會法制工作委員會行政法室在《〈中華人民共和國行政訴訟法〉解讀與適用》中明確指出，“本法所稱行政機關(guān)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”。[6]8

司法實踐中如何認(rèn)定行政訴訟被告資格的行為要件，總是面臨著不少困難，這是由行政權(quán)及其運行的復(fù)雜性決定的。因此，《行政訴訟法》立法者及其有權(quán)解釋者在此處投入最多?！缎姓V訟法》第26條第2款至第4款以經(jīng)復(fù)議案件的實質(zhì)行政行為，或兩個以上行政機關(guān)的共同行政行為為標(biāo)準(zhǔn)，確定了相關(guān)類型案件的被告資格。由于受到主體要件作為基礎(chǔ)要件的約束，第5款和第6款又運用法律擬制技術(shù)另辟蹊徑，以“視為作出行政行為”標(biāo)準(zhǔn)確定了相關(guān)類型案件的被告資格。為了簡化行政訴訟被告資格行為要件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《行政訴訟法解釋》第19條確立了在行政文書上“對外署名行政機關(guān)即被告”的原則性標(biāo)準(zhǔn)，因為“署名標(biāo)準(zhǔn)比較明確，也體現(xiàn)了作出行政行為機關(guān)的意志”。[10]然而，司法實踐中仍然存在不少因為行為要件不明而難以確定被告資格的情況，尤其是《行政訴訟法》修改中級人民法院管轄案件范圍以來，原告為了提高案件管轄的人民法院級別，千方百計以縣級以上人民政府為被告，使行政訴訟被告資格的行為要件更加復(fù)雜化。最高人民法院法釋[2021]5號的第1條至第6條（該司法解釋共計8條）均是針對因行為要件復(fù)雜模糊難以確定被告的具體規(guī)則，以便指引地方各級人民法院正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格。

綜上可見，盡管司法實踐中人民法院并不刻意區(qū)分行政訴訟被告資格構(gòu)成要件的要素，但是這些構(gòu)成要件在邏輯上是具有層次性的，人民法院會在無意中運用這種層次性構(gòu)成要件來認(rèn)定被告資格。行政訴訟被告資格的這種層次性構(gòu)成要件不僅是邏輯上解構(gòu)出來的，它也直接或間接地體現(xiàn)在《行政訴訟法》《行政訴訟法解釋》以及相關(guān)司法解釋的文本之中。地方各級人民法院應(yīng)當(dāng)不斷提升據(jù)此認(rèn)定行政訴訟被告資格的意識和能力。