朱麗燕

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部，寧夏銀川 750021）

0.引言

寧夏青銅峽市位于青銅峽引黃灌區(qū)。目前，青銅峽市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方面取得了一定成績(jī)，但還存在一些問題，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的落實(shí)落地，研究并解決這一問題將為寧夏北部川區(qū)縣全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作提供參考。

1.寧夏青銅峽市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基本情況

由于我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期滯后，運(yùn)行維護(hù)投入欠賬較多，農(nóng)業(yè)用水粗放管理，農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制市場(chǎng)化程度低，總體水價(jià)偏低，沒有真實(shí)地反映出水資源的稀缺和生態(tài)成本，價(jià)格杠桿沒有充分發(fā)揮出水資源市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，不僅影響到農(nóng)業(yè)用水效率，也難以保障農(nóng)田水利工程的良性運(yùn)行。長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致我國(guó)水資源的可持續(xù)利用矛盾日益凸顯，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2017年，寧夏自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)了《寧夏農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》（寧政辦發(fā)〔2017〕94號(hào)），啟動(dòng)了我區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。同年12月，青銅峽市制定了《青銅峽市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，確立了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的任務(wù)和目標(biāo)。

目前，青銅峽市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方案已經(jīng)付諸于實(shí)施，并取得了一批改革成果。首先成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，逐步建立和不斷完善工作機(jī)制，改革任務(wù)具體細(xì)化到各年度，并且明確責(zé)任單位；完成農(nóng)業(yè)黃河水使用權(quán)的用水戶確權(quán)工作，共發(fā)放100多本水權(quán)證書，簽訂130多份水資源使用權(quán)確權(quán)協(xié)議書，奠定了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)和水權(quán)交易的基礎(chǔ)；落實(shí)了小型水利工程產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的責(zé)任主體，簽訂340多份管護(hù)協(xié)議書，水利工程的良性運(yùn)行管護(hù)機(jī)制正在形成；農(nóng)業(yè)自流灌區(qū)末級(jí)渠系水價(jià)的測(cè)算工作基本完成，制定了農(nóng)業(yè)水價(jià)精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施細(xì)則；對(duì)水價(jià)改革試點(diǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造升級(jí)，日益完善灌溉工程體系的配套，安裝50余臺(tái)套全渠道測(cè)控一體閘，調(diào)整了灌區(qū)的水價(jià)，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼也已到位。

2.寧夏青銅峽市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)過程中存在的問題

2.1 水資源管理法律體系不健全

黨的十九屆五中全會(huì)提出建立水資源剛性約束制度，要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束。而當(dāng)前水資源剛性約束的制度尚未建立，“以水四定”管控方案尚未出臺(tái)，以水定地的農(nóng)業(yè)水資源管理體系尚未建立，導(dǎo)致農(nóng)民的水權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，用水權(quán)交易的市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，水資源得不到有效合理配合，無(wú)法助力農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

2.2 農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水熱情不高

青銅峽市地處寧夏引黃灌區(qū)的核心地帶，農(nóng)業(yè)灌溉條件得天獨(dú)厚。農(nóng)民對(duì)節(jié)水灌溉意識(shí)不強(qiáng)，大水漫灌現(xiàn)象較為普遍，實(shí)際灌溉用水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過作物生理需水量。農(nóng)業(yè)用水計(jì)量還無(wú)法施用必要的、有效的測(cè)量手段，節(jié)約下來(lái)的水指標(biāo)也被無(wú)償調(diào)整，農(nóng)民不能獲得節(jié)水后的利益，難以形成有效的節(jié)水機(jī)制。

2.3 灌區(qū)和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬大

（1）基礎(chǔ)監(jiān)測(cè)設(shè)施不健全。灌區(qū)骨干工程建設(shè)較為完善，但農(nóng)業(yè)供水工程量測(cè)水設(shè)施覆蓋不足；水情自動(dòng)測(cè)報(bào)站點(diǎn)和旱情監(jiān)測(cè)站點(diǎn)站網(wǎng)覆蓋范圍不足；（2）灌區(qū)信息化骨干網(wǎng)絡(luò)尚未全面建設(shè)；（3）灌區(qū)信息系統(tǒng)尚未形成統(tǒng)一的平臺(tái)，各管理部門已建的信息采集系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之間的銜接不夠順暢，開發(fā)應(yīng)用水平較低。

2.4 農(nóng)業(yè)供水價(jià)格杠桿作用發(fā)揮受到限制

（1）在管理機(jī)制上，尚未建立城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理模式。在水工程管理上目前實(shí)行“統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，水管單位專管與地方行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，灌區(qū)三權(quán)分離不徹底，灌區(qū)的治理結(jié)構(gòu)不盡完善，監(jiān)督機(jī)制尚需進(jìn)一步強(qiáng)化。（2）水價(jià)形成機(jī)制和及水費(fèi)征收制度不健全。灌區(qū)還沒有形成按量繳納水費(fèi)的觀念，造成全市部分渠道水費(fèi)脫離實(shí)際水平，同時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)水價(jià)改革中水權(quán)劃分的實(shí)際要求。（3）服務(wù)機(jī)制不完善，社會(huì)化服務(wù)發(fā)展緩慢。灌區(qū)內(nèi)公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)共存，但管理水平粗放，以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為代表的經(jīng)營(yíng)性社會(huì)化服務(wù)范圍窄、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，無(wú)法適應(yīng)灌區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。

2.5 農(nóng)用水資源利用效率低下，難以形成有效的用水管理機(jī)制

根據(jù)《2019年寧夏水資源公報(bào)》，青銅峽市人均用水量2116m3，是全區(qū)平均水平的2.1倍；萬(wàn)元 GDP用水量499m，是全區(qū)平均水平的2.68倍；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量33.24m3，工業(yè)用水效率高于全區(qū)平均水平；農(nóng)業(yè)灌溉畝均用水量874m3，畝均用水量高于全區(qū)平均水平；灌溉水有效利用系數(shù)0.517，低于全區(qū)水平。青銅峽市取水條件便利，因農(nóng)業(yè)取水在總?cè)∷恐姓急容^高，造成2019年青銅峽市人均綜合用水量嚴(yán)重偏高；同時(shí)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉面積比例較低，導(dǎo)致灌溉水有效利用系數(shù)與全區(qū)平均水平比偏低，農(nóng)業(yè)仍有較大節(jié)水空間。

3.寧夏青銅峽市推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的對(duì)策建議

3.1 對(duì)農(nóng)業(yè)水資源管理專門立法

目前已經(jīng)出臺(tái)頒布實(shí)施的有關(guān)農(nóng)業(yè)水資源管理的法規(guī)制度，絕大多數(shù)屬于“框架性立法”“宣言性立法”，缺乏細(xì)化的具體性、操作性強(qiáng)的規(guī)定。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源立法的可行性和操作性，走出停留在文本上的法律困境，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袑?shí)效、操作性更強(qiáng)的法律條款。

3.2 建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

（1）完善農(nóng)業(yè)供水成本監(jiān)審機(jī)制。農(nóng)業(yè)水價(jià)是由骨干工程水價(jià)和末級(jí)渠系水價(jià)共同構(gòu)成的，實(shí)行的是終端水價(jià)。根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)管理權(quán)限，干渠水價(jià)由自治區(qū)相關(guān)部門核定，青銅峽市末級(jí)渠系水價(jià)。末級(jí)渠系水價(jià)則是由管理費(fèi)用、配水人員勞務(wù)費(fèi)用和維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用3項(xiàng)共同構(gòu)成。在市水務(wù)局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，由工程運(yùn)行管理主體提出申請(qǐng)，市發(fā)展改革局或委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全市末級(jí)渠系水價(jià)按照供水工程級(jí)別逐級(jí)測(cè)算，開展成本監(jiān)審，并對(duì)成本監(jiān)審結(jié)論公開。市物價(jià)局會(huì)同水務(wù)局根據(jù)成本監(jiān)審結(jié)論，在供水的經(jīng)濟(jì)成本基礎(chǔ)上，結(jié)合不同用水戶對(duì)水價(jià)的承受能力差異，提出定（調(diào)）價(jià)意見，報(bào)市人民政批準(zhǔn)，同時(shí)報(bào)自治區(qū)物價(jià)局和自治區(qū)水利廳備案。（2）穩(wěn)步調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)。調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，更好地把價(jià)格杠桿、相關(guān)利益、補(bǔ)償需要有機(jī)結(jié)合?？茖W(xué)確定水資源的調(diào)價(jià)時(shí)機(jī)，掌握控好調(diào)節(jié)力度，把控好調(diào)節(jié)節(jié)奏，不斷完善既能反映農(nóng)業(yè)水資源市場(chǎng)供求狀況，又能協(xié)調(diào)好各方利益的定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，充分聽取和吸收各方意見，科學(xué)合理地制定和調(diào)整農(nóng)業(yè)供水價(jià)格。水價(jià)調(diào)整要緊密結(jié)合改革進(jìn)度需要，可一步到位，也可分步到位。（3）探索實(shí)行分類水價(jià)。進(jìn)一步細(xì)化水價(jià)結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和不同的供水渠道，探索實(shí)行分類水價(jià)，其中用水量大或附加值高的經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)用水價(jià)格要高于其他用水類型；地下水價(jià)格要高于地表水；常規(guī)水源價(jià)格要高于非常規(guī)水源。積極推行將引黃灌區(qū)農(nóng)田排水工程運(yùn)行管理費(fèi)用納入供水成本[1]。

3.3 加大宣傳力度，提高農(nóng)民節(jié)水意識(shí)

加大社會(huì)宣傳力度，營(yíng)造節(jié)約用水的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)用水戶的定期培訓(xùn)，可以采取現(xiàn)場(chǎng)會(huì)或?qū)ｉT業(yè)務(wù)培訓(xùn)的方式，做好政策的正確細(xì)致解讀、加強(qiáng)橫向溝通交流，并及時(shí)通報(bào)進(jìn)展情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣先進(jìn)典型，確保各項(xiàng)政策真正落地，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)[2]。

3.4 建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)

（1）實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼。精準(zhǔn)補(bǔ)貼是一種鼓勵(lì)手段，也是一種獎(jiǎng)勵(lì)手段，主要針對(duì)的是在定額內(nèi)用水的管護(hù)主體。在水價(jià)調(diào)整的前提下，根據(jù)農(nóng)民不同的用水承受能力實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼；對(duì)于未用于實(shí)際灌溉和農(nóng)業(yè)用水超出定額、未超出農(nóng)戶承受能力的用水戶不予補(bǔ)貼。（2）實(shí)施節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的目的是要發(fā)揮一種示范和標(biāo)桿的作用。獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)不易太高或太低，獎(jiǎng)勵(lì)的措施也要力爭(zhēng)讓用水戶歡迎。重點(diǎn)是對(duì)那些通過應(yīng)用工程實(shí)現(xiàn)了節(jié)水、通過農(nóng)藝變革實(shí)現(xiàn)了節(jié)水、通過調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了節(jié)水的用水戶給予獎(jiǎng)勵(lì)[3]。