魯春峰

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 浙江，杭州 310018）

1 引言

目前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，精準(zhǔn)扶貧政策作為扶貧領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策創(chuàng)新已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，是解決我國(guó)在新時(shí)期所面臨的貧困問(wèn)題的關(guān)鍵手段，對(duì)優(yōu)化扶貧資源配置，提高扶貧質(zhì)量做出的政策回應(yīng)，對(duì)于新時(shí)代扶貧開發(fā)工作具有戰(zhàn)略導(dǎo)向意義。

2 精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧這一概念最早由習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)提出，2015年在減貧與發(fā)展高層論壇中，總書記指出要出臺(tái)一系列政策措施，將精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到實(shí)際扶貧工作中。精準(zhǔn)扶貧是指在充分考慮不同貧困地區(qū)的環(huán)境，不同貧困農(nóng)戶的實(shí)際生產(chǎn)生活狀況后，按照科學(xué)合理的程序，對(duì)貧困對(duì)象開展精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的扶貧開發(fā)模式。精準(zhǔn)識(shí)別包括五個(gè)步驟：申報(bào)、評(píng)議、調(diào)查、審核以及公示[1]。精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行落實(shí)工作堅(jiān)持以政府主體為主導(dǎo)，同時(shí)廣泛納入各類第三方市場(chǎng)機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織參與到扶貧工作中來(lái)，通過(guò)開發(fā)貧困戶自我生產(chǎn)的能力、改善其基本生產(chǎn)生活條件為主要核心，依據(jù)貧困戶自身實(shí)際狀況，統(tǒng)籌幫扶資源，制定具有針對(duì)性的幫扶計(jì)劃，解決貧困戶的發(fā)展困境，并最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。

3 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的實(shí)踐困境

長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)積極貫徹落實(shí)黨中央政策文件要求，在扶貧工作中不斷取得顯著成果，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的持續(xù)深入，其面臨的對(duì)象和問(wèn)題也越來(lái)越具體，挑戰(zhàn)愈發(fā)突出，影響了精準(zhǔn)扶貧工作的有效落實(shí)和全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

3.1 精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)

在開展扶貧開發(fā)工作過(guò)程中，扶貧資源能否順利的分配到貧困對(duì)象，最根本的就是要確保精準(zhǔn)率、提高識(shí)別效率。通常情況下，精準(zhǔn)率比較低的扶貧識(shí)別會(huì)產(chǎn)生兩種狀況：一種是符合政策條件的貧困目標(biāo)群體沒有全部受益，另一種是不符合情況的非貧困目標(biāo)反而享受到了政策紅利。一般情況下，農(nóng)民家庭沒有相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，而且其收入也是多維的，范圍廣泛就會(huì)造成信息采集模糊，加大識(shí)別難度。在“差序格局”鄉(xiāng)村邏輯的影響下，政策執(zhí)行的難度增大。

3.2 幫扶政策缺乏差異性和靈活性

在實(shí)際的幫扶工作中，基層政府為減少工作量、降低投入成本，而忽略甚至有意忽視不同貧困戶的具體情況，往往撒網(wǎng)式執(zhí)行，將扶貧措施簡(jiǎn)單的通過(guò)直接提供資金、直接賦予生產(chǎn)資料的方式來(lái)落實(shí)，而實(shí)際中貧困者更關(guān)心的是未來(lái)生活的穩(wěn)定，更加注重創(chuàng)收方式上的幫扶。其次，現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧政策框的太死，只允許將扶貧資金投入到建檔立卡戶，而現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題是，一是建檔立卡戶中有很大一部門人是具有勞動(dòng)能力但是勞動(dòng)脫貧的積極性和主動(dòng)性不足，對(duì)脫貧具有抵觸情緒，這一方面是受到我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響，另一方面農(nóng)村居民受教育程度普遍較低，導(dǎo)致思想意識(shí)較為落后，造成了人窮志短的困境。二非建檔立卡戶如種植大戶、養(yǎng)殖大戶他們?cè)敢鈴氖罗r(nóng)業(yè)項(xiàng)目，并且有相當(dāng)?shù)哪芰θグl(fā)展產(chǎn)業(yè)，但卻不符合政策要求從而得不到相關(guān)技術(shù)和資金的支持，無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，其原本可以產(chǎn)生的帶動(dòng)作用和示范效果被極大削弱。

3.3 基層組織的政策執(zhí)行約束

精準(zhǔn)扶貧這一政策是中央在考慮全國(guó)整體情況后作出的總體部署，因此其主要是靠基層部門來(lái)執(zhí)行和落實(shí)的。政策執(zhí)行落實(shí)過(guò)程中，基層組織的政策執(zhí)行約束主要從以下兩個(gè)方面所表現(xiàn)：第一，基層干部擁有的權(quán)力和其背負(fù)的責(zé)任嚴(yán)重不符。經(jīng)過(guò)國(guó)家的分稅制改革和農(nóng)業(yè)稅改革，基層組織失去了吸取資源的能力，資源獲取主要依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度，可支配資源極其稀缺，而且伴隨著官僚制的發(fā)展，上級(jí)政府對(duì)于基層治理的干預(yù)程度越來(lái)越高，因此基層干部在面臨鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)性難題時(shí)，失去了治理的靈活性。其次就是壓力考核下的自我保護(hù)，在壓力型體制下，基層組織愈加關(guān)注的是上級(jí)部門對(duì)于自身的考核，而不是具有實(shí)質(zhì)意義的工作，因此，基層干部會(huì)通過(guò)策略轉(zhuǎn)換的方式，把用于上級(jí)部門考核中文字材料的準(zhǔn)備工作置于政策落實(shí)之上。在目標(biāo)責(zé)任制下，政策的落實(shí)以文本的形式呈現(xiàn)，其實(shí)際目的在于實(shí)現(xiàn)基層干部的自保，避免考核不通過(guò)而受到懲罰。

4 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的路徑優(yōu)化

4.1 建立民主的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制

首先，對(duì)于貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別，要逐級(jí)分解由上至下的貧困戶指標(biāo)，同時(shí)將其與貧困戶的識(shí)別參與機(jī)制結(jié)合起來(lái)，訂正最初認(rèn)定的貧困人口規(guī)模，避免真正貧困的人口沒有出現(xiàn)在貧困指標(biāo)里。其次，對(duì)于貧困戶的識(shí)別過(guò)程，要將自下而上的群體識(shí)別方式作為首要方式，讓公民代表，比如社區(qū)或者鄉(xiāng)村選舉推薦的具有說(shuō)服力的代表，以及貧困戶申請(qǐng)者直接參與到識(shí)別認(rèn)定程序中來(lái)。最后，在當(dāng)前推行政府購(gòu)買服務(wù)的形勢(shì)之下，將具有專業(yè)性的第三方社會(huì)組織或認(rèn)定機(jī)構(gòu)參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來(lái)?；鶎痈刹颗c第三方社會(huì)組織之間不存在利益關(guān)系，因此，第三方認(rèn)定機(jī)構(gòu)會(huì)基于客觀公正的立場(chǎng)，進(jìn)行民主評(píng)議和審核，這樣一來(lái)就可以確保得到認(rèn)定的貧困戶的信息是真實(shí)的，不僅可以極大地節(jié)約貧困戶識(shí)別成本，還提高了基層干部工作的效率。

4.2 實(shí)施差異化精準(zhǔn)幫扶措施

在地方實(shí)際中，不同的貧困戶貧困的原因各不相同，要實(shí)現(xiàn)真正的脫貧就要考慮不同人的實(shí)際，制定具有差異性的幫扶手段。對(duì)于貧困戶中有勞動(dòng)能力的但對(duì)戰(zhàn)勝困難缺乏信心，沒有脫貧致富積極性的人來(lái)說(shuō)，要首先加強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力，建立起擺脫貧困的自信心和積極性，通過(guò)扶貧教育和生產(chǎn)勞動(dòng)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)并防止返貧。對(duì)于環(huán)境條件適合發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的地區(qū)，依托優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，做好生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，提質(zhì)增效。對(duì)于通過(guò)異地搬遷脫貧的貧困戶，要增加住房補(bǔ)貼的金額，并解決好易地造成的再就業(yè)問(wèn)題。對(duì)于失去勞動(dòng)力的貧困者，無(wú)法通過(guò)生產(chǎn)就業(yè)幫扶擺脫貧困的，要將其納入到城鄉(xiāng)生活保障體系中，實(shí)施政策兜底扶貧。

4.3 建立靈活的考核機(jī)制

在我國(guó)壓力型體制下，上級(jí)對(duì)于下級(jí)的工作考核呈現(xiàn)出顯著的導(dǎo)向性，精準(zhǔn)扶貧工作考核偏向于管理，更多的看重材料和數(shù)據(jù)。為此基層干部將其大部分時(shí)間和精力都投入到數(shù)據(jù)和文本的制作上，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，類似情況在其他政策執(zhí)行過(guò)程中也普遍發(fā)生。要杜絕電腦脫貧和文字脫貧現(xiàn)象的發(fā)生，督促地方政府落實(shí)政策，辦實(shí)事，做好事，就必須改變?cè)杏^念重新思考和設(shè)計(jì)精準(zhǔn)扶貧考核方式和程序，一方面要有國(guó)家運(yùn)籌帷幄，掌好總舵，另一方面要給地方組織一定的自主權(quán)，允許其在適當(dāng)做出自主調(diào)整。在考核時(shí)，則要留給基層組織根據(jù)實(shí)際情況自我發(fā)揮的空間，避免自上而下一刀切的模式，以此來(lái)促進(jìn)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部工作的積極性和主動(dòng)性，探索出更與現(xiàn)實(shí)情況相契合也更加有效的扶貧模式。

5 總結(jié)

本文首先對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，梳理了其實(shí)踐過(guò)程中所存在的問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生了的原因進(jìn)行了分析。精準(zhǔn)扶貧政策作為扶貧領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策創(chuàng)新已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，是解決我國(guó)在新時(shí)期所面臨的貧困問(wèn)題的關(guān)鍵手段，對(duì)于新時(shí)代扶貧開發(fā)工作具有戰(zhàn)略導(dǎo)向意義。因此在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況的變化不斷地做出政策調(diào)整和完善，進(jìn)而做到“扶真貧”、“真扶貧”，這對(duì)實(shí)現(xiàn)全面脫貧、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。