汪之程

（湘潭大學(xué)法學(xué)學(xué)部 湖南湘潭 411100）

宅基地資格權(quán)的法律表達(dá)

資格權(quán)

資格權(quán)的含義。由于現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定農(nóng)戶資格權(quán)，所以對于資格權(quán)的定義，學(xué)界還是有多種不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者在結(jié)合《土地管理法》和政策規(guī)定的情況下提出宅基地資格權(quán)為：其一、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以依據(jù)成員資格要求集體無償分配宅基地；其二、農(nóng)戶可以依據(jù)成員資格在不支付宅基地使用費(fèi)的情況下無償使用分配的宅基地。也有學(xué)者提出資格權(quán)是在農(nóng)村住房被集體成員跨集體轉(zhuǎn)讓后，繼受者享有宅基地限額內(nèi)的且無需支付宅基地使用費(fèi)的宅基地使用權(quán)的權(quán)利。還有學(xué)者提出：農(nóng)村集體組織的成員資格所享有的，通過分配、繼受、共同共有等方式取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。筆者認(rèn)為宅基地資格權(quán)是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員基于成員資格享有的，可由集體分配宅基地的權(quán)利。

我們應(yīng)當(dāng)從兩個方面分析資格權(quán)的權(quán)屬。首先筆者認(rèn)為資格權(quán)具有身份權(quán)屬，因?yàn)樗菑恼氐某蓡T資格中產(chǎn)生，在分配階段，具有成員資格才能享有分配宅基地的權(quán)利。在獲得宅基地后，其成員資格也不因此消滅，只是它沒有再次請求分配宅基地的權(quán)利，這在《土地管理法》第六十二條是有規(guī)定的。身份權(quán)屬不但體現(xiàn)在分配階段，而且貫穿始終，它應(yīng)當(dāng)有兩層含義：1、農(nóng)戶基于成員資格享有申請宅基地的權(quán)利；2、農(nóng)戶享有占有、使用、收益、處分宅基地的資格；3、資格權(quán)可以表現(xiàn)為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后并不因此喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。其次筆者認(rèn)為資格權(quán)還應(yīng)當(dāng)包含財產(chǎn)權(quán)屬：1、如果將資格權(quán)認(rèn)定為只具有身份權(quán)，那么農(nóng)戶只基于成員資格享有分配宅基地的權(quán)利，并不能獲得利益屬性，但事實(shí)上，根據(jù)2018年中央一號文件的內(nèi)容，其主張的絕不僅僅是保障農(nóng)戶獲得宅基地的居住功能，同時希望放大其經(jīng)濟(jì)利益，釋放宅基地活力，因此筆者認(rèn)為資格權(quán)應(yīng)當(dāng)具有財產(chǎn)權(quán)屬；2、既然宅基地資格權(quán)來源于宅基地使用權(quán)，而宅基地使用權(quán)既然已經(jīng)被《物權(quán)法》定性為用益物權(quán)，則宅基地資格權(quán)自然應(yīng)當(dāng)包含用益物權(quán)的內(nèi)容，而用益物權(quán)由于強(qiáng)調(diào)物的效率利用，則資格權(quán)就理所應(yīng)當(dāng)含有財產(chǎn)權(quán)屬性。

農(nóng)戶資格權(quán)制度構(gòu)建的意見

明確農(nóng)戶資格權(quán)

對于農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)首先基于現(xiàn)有法律的規(guī)定，其次規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織可以在不違背法律規(guī)定的情況下確定成員是否享有資格權(quán)，這樣可以體現(xiàn)村民自治的憲法原則。其一，有學(xué)者主張擁有本村戶籍或者加入本集體經(jīng)濟(jì)組織的可以認(rèn)定具有成員資格。我國有專門的國家機(jī)關(guān)管理戶籍登記，以戶籍作為判斷標(biāo)準(zhǔn)具有公信力。但是如今隨著農(nóng)村人口大量進(jìn)入城市謀生，卻不能取得城市戶口，出現(xiàn)人戶分離的現(xiàn)象，如果一味以戶籍來認(rèn)定宅基地，則同樣可能出現(xiàn)宅基地閑置的問題。其二，另外有學(xué)者提出依據(jù)自然人是否經(jīng)常居住于本集體為判斷依據(jù)，這樣能使在本集體內(nèi)的自然人得到居住保障。但是如今社會也存在著每年從城市返鄉(xiāng)的村民，如果貿(mào)然取消他們的成員資格，可能會造成他們無家可歸的情況出現(xiàn)，更不利于社會發(fā)展。其三，有學(xué)者提出以該成員是否履行本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，凡履行完義務(wù)，則認(rèn)定其享有成員資格。筆者認(rèn)為，在主張實(shí)行資格權(quán)登記后，應(yīng)當(dāng)將登記統(tǒng)計工作交由當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織，由集體依據(jù)戶籍制度和常住人口相結(jié)合的辦法統(tǒng)計本集體內(nèi)的成員資格，并上報資格登記部門進(jìn)行審核

在資格登記部門審核通過后，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)資格權(quán)證書。其實(shí)在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》中已經(jīng)有一些試點(diǎn)區(qū)縣實(shí)行了宅基地資格權(quán)證書制度。以湖南省常德市桃花源旅游管理區(qū)為例。桃花源旅游管理區(qū)在去年成立歸園居農(nóng)宅合作社，探索“合作社+公司+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，著力打造特色民俗產(chǎn)業(yè)集群，開發(fā)緊鄰桃花源核心景區(qū)的湯家山村。由于村內(nèi)湯家山旅游資源豐富，歸園居農(nóng)宅合作社負(fù)責(zé)人張小桃便主張將閑置的宅基地轉(zhuǎn)化為民宿，但是又怕在開發(fā)的過程中出現(xiàn)權(quán)屬糾紛。而隨著湯家山村莊宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)施方案的出臺，實(shí)施頒布資格權(quán)證書制度的，這樣的顧慮也隨之喪去。合作社表示將投資500萬元，打造六家精品民宿。爭取通過三年的努力，把湯家山村建設(shè)成文旅生態(tài)村，根據(jù)規(guī)劃，未來三年，湯家山村將吸引1億元社會資本，盤活100畝閑置宅基地、50幢限制農(nóng)房，村民人均純收入增加20%以上。其實(shí)不僅僅是在湖南，云南、山東等地的試點(diǎn)地也采取了頒發(fā)資格證書的措施，在大理市銀橋鎮(zhèn)進(jìn)行“三權(quán)分置”試點(diǎn)時，當(dāng)?shù)鼐筒捎棉k法資格產(chǎn)權(quán)證書的方式，進(jìn)行宅基地集約化管理。從上述看出宅基地資格權(quán)證書制度是可以面向全中國推廣的制度，可以激活宅基地的活力。

完善資格權(quán)的內(nèi)容

農(nóng)戶依資格申請宅基地。實(shí)行三權(quán)分置之后，對于享有資格權(quán)但是沒有宅基地的農(nóng)戶，可以依據(jù)成員資格申請無償使用宅基地的權(quán)利。同時需要注意面積，可以借鑒四川瀘縣的標(biāo)準(zhǔn)，對于宅基地使用權(quán)的初始申請嚴(yán)格按照“定人定面積”原則，每人無償取得50平方米宅基地，依照農(nóng)戶家庭常住農(nóng)業(yè)人口算定建房人口。申請建房的農(nóng)戶若小于規(guī)定面積，按照每平方米100元標(biāo)準(zhǔn)獎勵，農(nóng)戶分戶或者建房使用增量宅基地的，超占部分以每年20元每平方米的標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)來使用存量宅基地的，則對于“一戶多宅”部分繳納有償使用費(fèi)，具體費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)所處區(qū)域是否在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，，實(shí)行階梯式定價。據(jù)此，首先應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村宅基地人居占有面積作出規(guī)定，在合理部分屬于無償使用范圍，對超標(biāo)超占的宅基地應(yīng)采用有償使用制度，并考慮逐年提高宅基地超標(biāo)使用費(fèi)，來督促農(nóng)民集約利用宅基地。其次應(yīng)對農(nóng)戶新申請建房區(qū)分存量宅基地和增量宅基地，并對該區(qū)是否位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)加以差別性處理，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但是對于已?jīng)將自己住宅出售、出租、贈予的農(nóng)戶，不得繼續(xù)依據(jù)成員資格再申請無償取得宅基地。

農(nóng)戶享有間接占有權(quán)。為了激活宅基地的活力，應(yīng)當(dāng)在放開宅基地流轉(zhuǎn)制度，但是若完全放開宅基地流轉(zhuǎn)可能會導(dǎo)致非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)人口購買宅基地，增加農(nóng)民的失地風(fēng)險，所以需要控制好開放的程度。宋志紅認(rèn)為可以實(shí)行半流轉(zhuǎn)制度，即在農(nóng)戶出租宅基地使用權(quán)后，宅基地使用權(quán)人即對宅基地享有直接占有的權(quán)利，農(nóng)戶只能基于資格權(quán)享有間接占有權(quán)。但是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)約定期限，當(dāng)期限屆滿后農(nóng)戶可以依法收回宅基地使用權(quán)。以德清縣政府的改革試點(diǎn)為例，其《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》中允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作等方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。但是對于出租，規(guī)定年限最多不得超過20年；資格權(quán)人可以依法抓讓宅基地使用權(quán)，但是必須在合同中約定不低于5年不超過30年的期限；宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限屆滿后，資格權(quán)人可以依據(jù)合同約定收回宅基地使用權(quán)和地上房屋。

農(nóng)戶基于資格權(quán)享有收益。集體經(jīng)濟(jì)性收益的種類較多，主要可以歸納為征地補(bǔ)償費(fèi)、集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的分紅和其他收入，農(nóng)戶基于集體成員的資格權(quán)可以在出售宅基地之后繼續(xù)享有這部分的權(quán)利，不存在因?yàn)椤笆У亍倍鴨适Х峙涫找娴臋?quán)利。

創(chuàng)新宅基地退出機(jī)制。目前本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)成員資格享有無償分配宅基地的權(quán)利，但是分配之后卻沒有法律層面的退出機(jī)制。依據(jù)《繼承法》第三條規(guī)定，在宅基地上建造的農(nóng)房屬于村民個人，所有可以繼承，同時依據(jù)房地一體原則，當(dāng)房屋被繼承后，宅基地也就理所應(yīng)當(dāng)“被繼承”。在實(shí)踐中，成年子女成家后依據(jù)成員資格申請宅基地后，又可以依據(jù)《繼承法》繼承父母一輩的宅基地，因此導(dǎo)致了一戶多宅的農(nóng)村問題。因此筆者主張在立法中應(yīng)當(dāng)確立宅基地退出機(jī)制，宅基地的退出機(jī)制可以兩個方面進(jìn)行分析：1、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿退出。由于農(nóng)村人口大量遷入城市，一些在城市購買房產(chǎn)的農(nóng)戶已沒有返鄉(xiāng)居住的必要，其之前享有的宅基地也被荒置，在這種情況下應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)戶的意愿，在保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基礎(chǔ)上退出宅基地，并可由集體經(jīng)濟(jì)組織給予一定的補(bǔ)償。為避免出現(xiàn)類似征地補(bǔ)償中的“釘子戶”問題，各集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，對于不接受補(bǔ)償?shù)目梢韵冗M(jìn)行思想教育，后采取放棄收回的手段。2、強(qiáng)制退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含多個方面：首先本集體經(jīng)濟(jì)組織成員失去成員資格后，其占有的宅基地應(yīng)當(dāng)由集體強(qiáng)制收回，且不需要支付退出補(bǔ)償費(fèi)。其次是超過規(guī)定面積違規(guī)占用宅基地的，超出部分應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制收回，并應(yīng)當(dāng)征收宅基地使用費(fèi)。同時對于強(qiáng)制退出機(jī)制，為了避免公權(quán)力的泛濫，應(yīng)當(dāng)對退出機(jī)制作出明確的限制。即要從法律上列舉可以施行宅基地強(qiáng)制退出機(jī)制的情形，對于不符合條件的，一律不允許進(jìn)行強(qiáng)制退出。通過實(shí)行宅基地退出機(jī)制可以在一定程度上緩解我國一戶多宅和超占宅基地問題，避免出現(xiàn)無地可分的局面。

筆者認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)設(shè)立宅基地租賃權(quán)。應(yīng)當(dāng)明確宅基地租賃是租賃宅基地的地上房屋，而不是宅基地本身。在我國現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房買賣問題上，多數(shù)房屋大多通過“以租代售”的方式完成小產(chǎn)權(quán)房的買賣。雖然我國明令禁止小產(chǎn)權(quán)房的買賣，但為何小產(chǎn)權(quán)房買賣問題還是屢禁不止呢？綜上認(rèn)為，既然法律并不能抑制小產(chǎn)權(quán)房問題，那么為何不順勢而為，以租賃制度代替買賣交易。通過設(shè)立房屋租賃權(quán)，農(nóng)戶不需要讓渡宅基地使用權(quán)，同時保留了資格權(quán)。

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村人口將會進(jìn)一步向城市轉(zhuǎn)移。通過宅基地“三權(quán)分置”政策，希望能夠釋放宅基地活力，在結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)創(chuàng)新制度的同時，拓寬農(nóng)戶財富的創(chuàng)收渠道。將政策引入法律中，使法律符合社會發(fā)展需要，推動農(nóng)村集體的創(chuàng)新性發(fā)展。