張曉亮

（白城師范學(xué)院政法學(xué)院，吉林 白城 137099）

各學(xué)者們對(duì)于立法后評(píng)估的深刻涵義有不同的認(rèn)識(shí)，各學(xué)者從不同角度，深刻闡釋了立法后評(píng)估的內(nèi)涵。綜合各觀點(diǎn)，立法后評(píng)估就是指，一種立法在實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢(shì)不相適應(yīng)的問(wèn)題，有必要進(jìn)一步修改。為了更好地進(jìn)行修改工作，根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)定，需要對(duì)該立法的制度規(guī)范性和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，以便為修改提供完善的參照和可靠的依據(jù)，以增強(qiáng)立法的科學(xué)性。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)應(yīng)體現(xiàn)在作為國(guó)家上層建筑的法律體系中。公正、自由、平等的市場(chǎng)環(huán)境有利于公民對(duì)立法中的正義價(jià)值的追求，樹(shù)立端正的對(duì)待法律的態(tài)度，維護(hù)法律應(yīng)有的最高威信力。同時(shí)，市場(chǎng)環(huán)境的穩(wěn)定有利于培養(yǎng)良好的社會(huì)風(fēng)氣，拜金主義、金錢至上、唯利是圖等錯(cuò)誤思想都應(yīng)被摒棄并為社會(huì)所唾棄。

我國(guó)是人民為國(guó)家主人的社會(huì)主義大國(guó)。并順應(yīng)各國(guó)保護(hù)人民權(quán)利的發(fā)展趨勢(shì)，公民的基本權(quán)利和義務(wù)規(guī)定在憲法文本中。這是法律價(jià)值體現(xiàn)的應(yīng)有之意，對(duì)公民的基本權(quán)利和義務(wù)在專章中予以體現(xiàn)。體現(xiàn)在具體技術(shù)上的立法，表現(xiàn)為行使立法權(quán)的立法主體的綜合素質(zhì)尚不能滿足日益變化的立法要求的需要，同時(shí)受各種現(xiàn)實(shí)性因素的影響。這些足以證明在立法技術(shù)方面，相關(guān)機(jī)構(gòu)的做法仍然不足。立法后評(píng)估，需要對(duì)相關(guān)行政管理部門(mén)，以及相關(guān)單位等行政相對(duì)人進(jìn)行訪談，同時(shí)制定并進(jìn)行分別以行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和具體社會(huì)公眾為對(duì)象的調(diào)查問(wèn)卷，并與其他有關(guān)的立法進(jìn)行比較，從立法制度的規(guī)范性和其實(shí)施效果等方面對(duì)立法本身進(jìn)行了深入評(píng)估，在此基礎(chǔ)上形成評(píng)估報(bào)告。就具體來(lái)說(shuō)立法評(píng)估，一般采用一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的形式。其中一級(jí)指標(biāo)，包含合法性和立法技術(shù)等靜態(tài)指標(biāo)，同時(shí)也包括合理性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)度、效果性和認(rèn)同感等動(dòng)態(tài)和靜態(tài)結(jié)合的評(píng)估指標(biāo)。

比如，在立法目的體現(xiàn)方面，該立法在客觀上對(duì)相應(yīng)調(diào)整的社會(huì)內(nèi)容是否具有較好的規(guī)范作用，能否大致實(shí)現(xiàn)該法出臺(tái)時(shí)的立法目的。在主要法條的落實(shí)方面，其制度設(shè)計(jì)落實(shí)情況如何，這些制度設(shè)計(jì)由于各種原因與現(xiàn)狀存在一定程度的差異。在促進(jìn)社會(huì)管理規(guī)范化方面，該法能否產(chǎn)生了積極的作用，總的來(lái)說(shuō)體現(xiàn)為總體社會(huì)的認(rèn)可度。同時(shí)，從具體評(píng)估指標(biāo)來(lái)看，該立法具有合法性，在合理性上，是否符合正當(dāng)性和平等性，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，該立法在社會(huì)適應(yīng)性方面已不完全符合目前的社會(huì)發(fā)展實(shí)際。在協(xié)調(diào)性上，已有的立法與相應(yīng)的同位法和公共政策能夠相互協(xié)調(diào)，但與目前新頒布的某些規(guī)范性文件有抵觸的地方。在專業(yè)性上，該立法中某些規(guī)定相對(duì)落后于實(shí)際社會(huì)發(fā)展的需求，并且，立法中的部分法條規(guī)定較為原則，可操作性有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。在立法技術(shù)上，該立法能否基本符合結(jié)構(gòu)完整、語(yǔ)言準(zhǔn)確，但在某些方面是否有待進(jìn)一步強(qiáng)化，在相關(guān)概念界定方面能否與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)然也包括執(zhí)法的有效性。最后，該立法基于評(píng)估結(jié)論，得出是否建議適時(shí)啟動(dòng)修改程序，修改的重點(diǎn)在于增強(qiáng)立法本身的適應(yīng)性、統(tǒng)一性、專業(yè)性、可操作性以及執(zhí)法的有效性，促進(jìn)該立法的完善和有效實(shí)施。

新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民建立了社會(huì)主義國(guó)家，制定了各項(xiàng)符合中國(guó)國(guó)情的根本制度，實(shí)現(xiàn)了中華民族的繁榮發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)政黨在民主政治和法治建設(shè)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證，在根本上也在敦促中國(guó)共產(chǎn)黨要保障人民當(dāng)家作主的地位，維護(hù)和保障人民的基本權(quán)利。充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅是在司法、行政、立法等法律制度方面，更體現(xiàn)在對(duì)于整個(gè)社會(huì)的思想觀念的引領(lǐng)上，隨著時(shí)代的發(fā)展，城市建設(shè)水平的要求越來(lái)越高，對(duì)于調(diào)整社會(huì)關(guān)系的立法要求也隨之大幅提高。已有的法律在實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢(shì)不相適應(yīng)的問(wèn)題，為了更好地實(shí)施法律和社會(huì)適用，立法后評(píng)估制度的構(gòu)建就顯得尤為必要，就制度設(shè)計(jì)方面，我國(guó)的立法后評(píng)估制度應(yīng)該包括以下幾個(gè)內(nèi)容。

一、立法后評(píng)估制度的總體要求

（一）立法后評(píng)估的階段

評(píng)估工作主要分為以下幾個(gè)階段進(jìn)行：首先，部署階段。包括制定完整的立法后評(píng)估工作方案和針對(duì)性的調(diào)查問(wèn)卷，完成評(píng)估的準(zhǔn)備和部署工作；其次，調(diào)研階段。根據(jù)評(píng)估工作方案，通過(guò)實(shí)地考察、召開(kāi)座談會(huì)、專題調(diào)研、調(diào)查問(wèn)卷、邀請(qǐng)專家評(píng)估等多種方式，開(kāi)展調(diào)研工作。再次，研討和完成立法后評(píng)估工作報(bào)告。以目前理論界對(duì)立法后評(píng)估的相關(guān)研究成果為依據(jù)，對(duì)調(diào)研資料進(jìn)行匯總、梳理、分析，在此基礎(chǔ)上，撰寫(xiě)完成評(píng)估工作報(bào)告的初稿；四、審核、提交報(bào)告階段。報(bào)告初稿提聽(tīng)取意見(jiàn)，并根據(jù)聽(tīng)取意見(jiàn)情況，結(jié)合立法調(diào)整的社會(huì)發(fā)展最新情況和要求，修改形成報(bào)告終稿。

（二）立法后評(píng)估的適用方法

立法后評(píng)估通常采用了以下幾種評(píng)估方法：

1.召開(kāi)座談會(huì)

組織相關(guān)行政主管部門(mén)，相關(guān)建設(shè)單位座談，了解對(duì)現(xiàn)行立法的個(gè)人意見(jiàn)及實(shí)施狀況，指出存在的問(wèn)題以及對(duì)該立法進(jìn)行修改的建議。

2.問(wèn)卷調(diào)查

針對(duì)立法涉及到的行政管理機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和所有適用人員為對(duì)象，制定和發(fā)布相應(yīng)的調(diào)查問(wèn)卷，了解各類主體對(duì)該立法適用和效果的知曉情況，同時(shí)也獲得對(duì)該立法的立法質(zhì)量和實(shí)施效果的總體評(píng)價(jià)。

3.針對(duì)目前的立法進(jìn)行比較研究

將需要評(píng)估的立法與上位法、同位階相關(guān)法律比較，分析其合法性、協(xié)調(diào)性，同時(shí)也要對(duì)比其合理性、專業(yè)性、可操作性等。

4.利用相應(yīng)案例進(jìn)行評(píng)估分析

利用與立法相關(guān)聯(lián)的典型案例，分析其執(zhí)法守法情況和社會(huì)實(shí)際影響。

5.利用關(guān)聯(lián)文獻(xiàn)進(jìn)行分析

對(duì)該立法實(shí)施以來(lái)相關(guān)的政策、文件、報(bào)告、資料進(jìn)行仔細(xì)的整理和分析，同時(shí)把實(shí)證研究中的結(jié)果與這些文獻(xiàn)進(jìn)行對(duì)比，目的在于提高立法后評(píng)估的說(shuō)服力。

二、立法后評(píng)估的主要內(nèi)容

（一）全面評(píng)估

在上述的立法專項(xiàng)調(diào)研、相關(guān)專家座談和問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)研究討論后做出決定，確定該立法的立法理念是否符合當(dāng)時(shí)社會(huì)的實(shí)際需要，并是否能有一部分前瞻性，是不是基本實(shí)現(xiàn)了調(diào)整社會(huì)關(guān)系、加強(qiáng)社會(huì)管理的立法目的，這就是指：

1.該立法的立法目的在何種程度上實(shí)現(xiàn)

立法的目的可以通過(guò)調(diào)整社會(huì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，從分析調(diào)查問(wèn)卷的結(jié)果來(lái)可以推斷的立法目的是否得以完全實(shí)現(xiàn)或者基本實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然也可能立法目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。從立法的專題訪談和相關(guān)聯(lián)部門(mén)座談的情況也可以相應(yīng)的認(rèn)為該立法是不是具有較好的規(guī)范作用，能否基本實(shí)現(xiàn)了出臺(tái)時(shí)的立法目的。

2.立法中主要法律規(guī)定的落實(shí)情況

這個(gè)內(nèi)容設(shè)計(jì)師為了確保立法的制度化、規(guī)范化和有序化，包括：

（1）規(guī)劃許可制度。

從調(diào)研情況來(lái)確定，這些許可制度是否為社會(huì)管理提供了堅(jiān)實(shí)的管理基礎(chǔ)，在未來(lái)社會(huì)調(diào)整和管理工作中，是否仍然有繼續(xù)保留和持續(xù)推進(jìn)的必要。

（2）規(guī)劃配套管理制度。該立法是否規(guī)定了專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃管理等規(guī)劃管理制度。主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)落實(shí)到位，且發(fā)揮出重要作用。

3.關(guān)于對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生的作用

該立法自從實(shí)施以來(lái)，在規(guī)范社會(huì)管理，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城市運(yùn)行等方面是否發(fā)揮了相應(yīng)的作用。主要包括以下三個(gè)方面：一是建立起了較為完善的法律支撐體系，有效保證了該立法規(guī)定的各項(xiàng)措施得到基本落實(shí)；二是能否有效規(guī)范了社會(huì)關(guān)系。三是有沒(méi)有基本實(shí)現(xiàn)了良性的社會(huì)管理模式。

4.立法后的社會(huì)認(rèn)可度問(wèn)題

通過(guò)立法后評(píng)估的社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以得出，作為專業(yè)性較強(qiáng)的立法活動(dòng)，社會(huì)公眾對(duì)立法的知曉度總體上程度如何，但同時(shí)，也要考慮到大眾的總體社會(huì)認(rèn)可度問(wèn)題。立法目的基本實(shí)現(xiàn)與否；關(guān)聯(lián)的行政主管部門(mén)是否基本履行了立法所規(guī)定的職責(zé)問(wèn)題。立法所設(shè)計(jì)法律制度無(wú)論是合理性還是實(shí)效性都顯示如何，能否基本達(dá)到了制度設(shè)定的初衷。

（二）分項(xiàng)評(píng)估

結(jié)合本次立法后評(píng)估的目的立法實(shí)施的具體情況，重點(diǎn)從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、立法技術(shù)、實(shí)效性、認(rèn)可度等七個(gè)方面進(jìn)行逐項(xiàng)評(píng)估，從而得出相應(yīng)的立法后評(píng)估結(jié)論。

三、評(píng)估建議

綜合以上所有立法后評(píng)估的具體問(wèn)題，針對(duì)立法提出適當(dāng)?shù)男抻?，重點(diǎn)在適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、可操作性、實(shí)效性等方面加以完善。適時(shí)廢舊立新，進(jìn)一步增強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)性，進(jìn)一步增強(qiáng)立法的可操作性，進(jìn)一步完善立法技術(shù)，立法后的評(píng)估就其自身來(lái)說(shuō)并不是最終目的，最后在于對(duì)評(píng)估結(jié)果符合進(jìn)行利用。立法后評(píng)估針對(duì)結(jié)果的實(shí)施包括：一是用于本次立法修改完善，二是用于對(duì)立法進(jìn)行實(shí)施的指引。立法后評(píng)估同時(shí)也可以有舉一反三的價(jià)值，我們通過(guò)對(duì)一些立法項(xiàng)目進(jìn)行立法后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)該次立法中發(fā)生的普遍性、規(guī)律性的問(wèn)題，在今后的立法工作中可以充分修改，從而指導(dǎo)之后立法工作。