邴杰 高尚一 趙娟

（青島市即墨區(qū)自然資源局，山東 青島 266200）

引言

國土空間規(guī)劃是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一項(xiàng)重要工作。完善國土空間規(guī)劃工作能夠?qū)崿F(xiàn)對我國土地資源的合理開發(fā)和利用，從而促進(jìn)不同地區(qū)的土地利用以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為國土空間規(guī)劃的合理運(yùn)行提供便利。可見，在土地空間規(guī)劃工作中應(yīng)用城市地理信息大數(shù)據(jù)技術(shù)，可提升國土空間的規(guī)劃質(zhì)量以及效率，同時(shí)也推動大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用。

一、地理信息大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵及國土空間規(guī)劃的基本任務(wù)

（一）地理信息大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵

一般的地理信息數(shù)據(jù)基本就和其字面意思一樣，就是進(jìn)行相關(guān)的地理方面的測繪工作。其在工作中主要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的規(guī)范性和精準(zhǔn)性。將其與大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)進(jìn)行比較，大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)顯得更加的智能化，比一般的地理信息數(shù)據(jù)更具靈活性和豐富性。在當(dāng)下，大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)已經(jīng)開始在我國的各個(gè)方面展開了一定程度的應(yīng)用。比如我國的人口流動情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析或者是對我國的商業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，這些都充分的利用了大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)的在信息采集方面的便利性。之前的地理信息系統(tǒng)還有著來源困乏、數(shù)量少、格式簡單、信息零散等一些缺點(diǎn)。但在大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)的加持下，這些缺點(diǎn)都一定程度上減輕了不少。大數(shù)據(jù)讓地理信息數(shù)據(jù)變得更加的便捷、精準(zhǔn)，使我國國土資源局在進(jìn)行數(shù)據(jù)提取時(shí)，能夠更加直觀有效的對我國的土地使用情況有一個(gè)更加清晰的認(rèn)識。在我國的北斗系統(tǒng)全面組網(wǎng)之后，我國的國土測繪局就可以借助衛(wèi)星對我國的土地使用情況進(jìn)行更加細(xì)致的觀察。大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)就是一個(gè)更加有效的信息整合系統(tǒng)，借助該平臺我國可以更好進(jìn)行數(shù)據(jù)的及時(shí)查詢、提取和統(tǒng)計(jì)，這樣就能夠有效的避免國土建設(shè)中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)重復(fù)問題。

（二）國土空間規(guī)劃的基本任務(wù)

國土空間規(guī)劃是國家空間規(guī)劃戰(zhàn)略體系的基礎(chǔ)，其面向的對象是全面涵蓋自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)各種要素的復(fù)合空間，需要統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，深化“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“剛性管控”的空間公共政策，不僅要落實(shí)糧食保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全等宏觀調(diào)控目標(biāo)，而且要體現(xiàn)社會服務(wù)、公共安全和休閑娛樂等微觀目標(biāo)。為滿足具有多樣性和層次性的國土空間治理總體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域空間要素的優(yōu)化配置，必須在“山水林田湖草?！鄙餐w理念的指導(dǎo)下，綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用“五大理念”，即以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為指引，以“以人為本、共治共享”為主線，以“空間協(xié)同、永續(xù)利用”為手段，以“優(yōu)化配置、品質(zhì)生活”為目標(biāo)，將自然經(jīng)濟(jì)社會等屬性要素融入綜合保護(hù)與開發(fā)2個(gè)維度的空間格局中，最終實(shí)現(xiàn)“合理保護(hù)、保障安全”的新時(shí)代國土空間總體格局。

二、國土空間規(guī)劃的重要性

國土空間規(guī)劃和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接聯(lián)系，關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性目標(biāo)的落實(shí)。進(jìn)行合理的國土空間規(guī)劃，要結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和國家政治文化因素，明確具體的工作，科學(xué)制定國土規(guī)劃方案。在開展國土規(guī)劃工作的過程中，要認(rèn)識到其重要作用，相關(guān)管理部門要根據(jù)總體布局，制定戰(zhàn)略性目標(biāo)。還要根據(jù)我國現(xiàn)階段環(huán)境治理情況和國土規(guī)劃實(shí)況，采取有效的分析體系，開展科學(xué)、高效的國土規(guī)劃工作。從整體角度來看，要整合國土資源，提升國土資源的利用效益。從應(yīng)用角度來看，要針對國土資源的實(shí)際狀況和相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，從城市建設(shè)角度入手，進(jìn)行國土資源的優(yōu)化整合。我國國土面積大，涉及范圍廣，面臨著較為復(fù)雜的影響因素，因此給整體工作帶來極大的難度?，F(xiàn)階段我國國土規(guī)劃工作沒有統(tǒng)一的參考體系，在進(jìn)行市級、縣級等國土規(guī)劃工作時(shí)，地方標(biāo)準(zhǔn)各不相同，難以實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理工作，在后續(xù)操作過程中很難實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，容易出現(xiàn)矛盾和管理權(quán)限沖突等問題。隨著信息技術(shù)的應(yīng)用，提升了國土空間規(guī)劃的智能水平。其中線性技術(shù)的有效應(yīng)用，融入了大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效減輕了國土規(guī)劃工作的負(fù)擔(dān)。結(jié)合現(xiàn)代化技術(shù)，在原有的國土規(guī)劃工作基礎(chǔ)上，不斷踐行應(yīng)用技術(shù)的革新工作，重建更加高效的工作體系，采用更為完善的分析數(shù)據(jù)，將國土規(guī)劃工作朝著科學(xué)化和規(guī)范化的方向發(fā)展。

三、國土空間規(guī)劃中的問題

（一）“以地生財(cái)”的“土地財(cái)政”模式

我國的城市化進(jìn)程起步較晚，在改革開放后迎來了新的發(fā)展階段，城市化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始邁入良性循環(huán)軌道，但是，在國土空間規(guī)劃的初期階段，大部分城鎮(zhèn)都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心任務(wù)；在改革開放后，土地成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的重要自然資源，許多城鎮(zhèn)形成了“以地生財(cái)”的“土地財(cái)政”模式。盡管這種發(fā)展模式加快了我國的城市化進(jìn)程，對構(gòu)建現(xiàn)代化國土空間規(guī)劃體系具有一定的促進(jìn)作用，但這種發(fā)展模式過于追求經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重阻礙了我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃缺乏前瞻性和科學(xué)性。另外，由于不同用地性質(zhì)的土地價(jià)格不同，城市土地大多以居住用地出讓，不利于國土空間整體布局。

（二）國土空間規(guī)劃管理缺少數(shù)據(jù)共享管理平臺

現(xiàn)階段，在城市建設(shè)中，國土空間規(guī)劃是政府職能部門的一項(xiàng)重要工作，只有做好國土空間規(guī)劃工作，才能保證城市化進(jìn)程的穩(wěn)定和健康發(fā)展，國土空間規(guī)劃工作的重點(diǎn)是城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃。城市是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，其中有不同的社會階層，因此，國土空間規(guī)劃工作涵蓋了不同社會階層的利益訴求。然而，我國的國土空間規(guī)劃管理缺乏基礎(chǔ)信息共享，國土空間規(guī)劃缺乏科學(xué)性和可行性，不同規(guī)劃用途的土地增值收益很難平衡。

（三）國土規(guī)劃工作職責(zé)不明確

從我國國土空間規(guī)劃的發(fā)展情況來看，涉及部門較多，在設(shè)計(jì)方面會存在許多矛盾，各個(gè)部門之間相互制約。在國土規(guī)劃發(fā)展初期，主要進(jìn)行自然環(huán)境的探測工作，對自然資源進(jìn)行科學(xué)劃分，但空間分類的方式也會導(dǎo)致國土資源的完整性受到破壞。從另一個(gè)角度來說，國土規(guī)劃工作職責(zé)不明確，各部門的工作職能難以有效區(qū)分，協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，無法高效完成國土空間規(guī)劃工作。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來說，國土規(guī)劃工作職能不明顯，難以有效促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；難以提升我國國土資源管理效率；也難以解決土地供需矛盾，不利于社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足

從我國國土空間規(guī)劃的角度來說，普遍存在于各部門之間的問題難以得到有效解決。綜合來看，國土部門各工作環(huán)節(jié)的規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，雖然有一定的溝通機(jī)制，但缺乏明確的規(guī)劃指導(dǎo)，這就容易在規(guī)劃工作中出現(xiàn)各種問題，比如重復(fù)規(guī)劃、劃分盲區(qū)等。從當(dāng)前階段發(fā)展情況來看，沒有有效提升國土資源規(guī)劃的合理性，也難以實(shí)現(xiàn)最大限度的利用率。中央政府和各級地方政府之間的溝通效率不佳，難以從整體角度考慮國土空間規(guī)劃的重要性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，無法形成統(tǒng)一的管理體系。

四、城市地理信息大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用

（一）提高效率及協(xié)調(diào)統(tǒng)一

要建立一個(gè)兼顧人口、生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會等各方面內(nèi)容的整體規(guī)劃性管理系統(tǒng)，需要借助地理信息大數(shù)據(jù)平臺。在地理信息大數(shù)據(jù)平臺上可全面系統(tǒng)地分析數(shù)據(jù)，能夠在短時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)與規(guī)劃相應(yīng)的數(shù)據(jù)，完成相對應(yīng)的國土規(guī)劃工作。對整個(gè)國土空間的規(guī)劃工作來說，地理信息大數(shù)據(jù)可以從空間、時(shí)間等方面對其進(jìn)行科學(xué)有效的銜接。在工程的建設(shè)管理方面，需要政府提供相應(yīng)的幫助，對工作進(jìn)行時(shí)間方面的協(xié)調(diào)管理，避免國土空間規(guī)劃過程中存在標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。在此基礎(chǔ)上，對各種資源進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧，從時(shí)間、空間兩個(gè)方面來提高國土資源工作的效率，控制審批時(shí)間。

（二）提供具有空間位置的數(shù)據(jù)源

國土空間規(guī)劃的對象是整個(gè)區(qū)域地理信息，大數(shù)據(jù)包含位置信息及平面信息，這些數(shù)據(jù)具有一定的社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性。對于這些零散的碎片化的不具有結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)的數(shù)據(jù)源，我們可以利用地理信息大數(shù)據(jù)平臺以及相應(yīng)的空間關(guān)系進(jìn)行關(guān)聯(lián)。國土空間規(guī)劃的最終目標(biāo)是在整體規(guī)模不變的基礎(chǔ)上對其相應(yīng)的關(guān)系進(jìn)行一定的平衡及規(guī)劃保護(hù)。在整體規(guī)模不變的情況下，相關(guān)人員通過調(diào)整相應(yīng)的空間位置，優(yōu)化實(shí)際布局，而地理信息大數(shù)據(jù)平臺正好能夠提供大量中間媒介的位置信息，例如公共交通的軌跡、商業(yè)活動的具體情況以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的覆蓋范圍等，可為我國國土空間規(guī)劃提供科學(xué)的數(shù)據(jù)。

（三）建立大數(shù)據(jù)平臺

建立地理信息大數(shù)據(jù)工作平臺，對國土空間規(guī)劃工作有著至關(guān)重要的意義。首先，在空間管理方面需要有效了解地理信息大數(shù)據(jù)平臺的相關(guān)工作內(nèi)容，工作人員需要對國土資源劃分進(jìn)行決策，通過統(tǒng)籌管理模式基于大數(shù)據(jù)技術(shù)在整個(gè)空間結(jié)構(gòu)方面對全局進(jìn)行有效把控。除此之外，針對各個(gè)不同區(qū)域的土地規(guī)劃工作，相關(guān)工作人員要進(jìn)行必要的信息溝通和協(xié)調(diào)。其次，在土地資源管理工作方面，由于國土規(guī)劃工作本質(zhì)意義上是針對國有土地資源進(jìn)行必要管理，不同區(qū)域所負(fù)責(zé)的國土管理工作有著一定的差異性。因此，要想有效保證相互之間的土地管理權(quán)責(zé)清晰明了，避免在工作領(lǐng)域內(nèi)部產(chǎn)生相互交叉問題，需要對地理信息技術(shù)進(jìn)行更加明確的劃分，最大限度地降低國土規(guī)劃工作產(chǎn)生的誤差問題。最后，在地理信息大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)完成之后，基于更加先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用，相關(guān)研究工作人員利用地理數(shù)據(jù)平臺中的豐富數(shù)據(jù)信息，對國土信息規(guī)劃管理工作進(jìn)行進(jìn)一步完善和革新，可以為國土空間規(guī)劃決策工作提供更深層次的保障，并且為相關(guān)國土空間規(guī)劃工作的有效開展提供必要的建議和意見。

（四）提高廣大民眾的參與度

城市地理信息系統(tǒng)的擴(kuò)容不光需要政府的相關(guān)部門去進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，同時(shí)也可以有效的發(fā)動群眾來對我國的大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)進(jìn)行建設(shè)。大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)不僅僅只是政府相關(guān)部門的工具，同時(shí)也是為市民提供便利的平臺，所以更加有效的去建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺，也應(yīng)該需要更多的人民群眾參與進(jìn)來，這樣才能真正有效的促進(jìn)我國大數(shù)據(jù)地理信息采集系統(tǒng)的不斷進(jìn)步，才能讓我國的大數(shù)據(jù)建設(shè)變得越來越完善。

結(jié)語

隨著城市地理信息大數(shù)據(jù)的不斷發(fā)展，國土空間規(guī)劃工作更加合理化、規(guī)范化、流程化，國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)更加全面、準(zhǔn)確。目前，國土空間規(guī)劃的重點(diǎn)在民生及生態(tài)建設(shè)方面，城市地理信息大數(shù)據(jù)可以為其提供相應(yīng)的技術(shù)及數(shù)據(jù)支持，從而大大提升我國國土空間規(guī)劃工作的效率和質(zhì)量。