趙警寶

（陜西地建土地勘測規(guī)劃設計院有限責任公司，陜西 西安 710075）

引言

在社會經濟轉型以及鄉(xiāng)村振興工作開展的時代發(fā)展背景下，要想提高全域土地綜合整治工作的質量和效率，必須要加強對理論和措施的研究，對現有的土地整治內涵、功能和目標等進行進一步的優(yōu)化和完善。近年來，眾多研究人員對于鄉(xiāng)村土地整治工作的具體內容和方向還存在著一定的分歧，有人提出需要重視功能性建設，也有人提出需要重視經濟、社會和生態(tài)的綜合效益。雖然這些理論和措施仍然處于設計研究階段，但是能夠給農村地區(qū)建設工作的順利開展提供一定的參考。

一、鄉(xiāng)村振興背景下開展土地綜合整治的必要性

（一）鄉(xiāng)村振興重要的實施舞臺

農村發(fā)展的根本在于土地要素，鄉(xiāng)村振興背景下開展土地綜合整治能夠在土地政策平臺的支持下，統籌規(guī)劃出有理論可依、有政策可依的科學土地利用方案，這能為實施“多規(guī)合一”打下堅實的基礎，同時也能夠使土地資源的利用率大幅度提升。為農村建設做好要素配置，實現公共資源均衡配置。毋庸置疑，土地綜合整治能夠在一定程度上推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實行，在這種條件下，利用三產用地等形式，來發(fā)展第三產業(yè)，來解決鄉(xiāng)村就業(yè)問題，激活鄉(xiāng)村發(fā)展的“一池春水”。

（二）土地綜合整治可以有效保護耕地、改善農村環(huán)境

目前，有的鄉(xiāng)村仍然存在耕地資源不足的問題，這不利于國家實行的占補平衡制度。通過土地綜合整治可以有效保護耕地，拓寬耕地補充來源的渠道，減少耕地占補平衡的難度，可以有效改善農村生產生活環(huán)境，促進綠色鄉(xiāng)村建設，對于農田建設需要高質量、高標準要求，增加基礎設施、翻耕、培肥，以達到耕地質量有所提升的目的，發(fā)展綜合生產力，建立具有高質量耕地的鄉(xiāng)村特色新格局。另外，目前大多數鄉(xiāng)村的耕地不成片，分布比較零散，這不利于鄉(xiāng)村實現規(guī)模化經營模式。通過全域土地綜合整治可以有效解決這些問題，實現耕地連片，從而進行鄉(xiāng)村耕地規(guī)?；洜I，加快現代化農業(yè)步伐，有效保護耕地資源。

（三）全域土地綜合整治有助于鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展

鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。鄉(xiāng)村振興不僅是物質層面的鄉(xiāng)村振興，也是精神文化層面的鄉(xiāng)村振興。隨著城鎮(zhèn)化的加速，鄉(xiāng)村人才流出農村，不少地方的農村成為空心村，優(yōu)秀傳統文化的繼承和發(fā)展面臨困難，與社會主義先進文化不符的現象在農村滋生，鄉(xiāng)風文明建設面臨挑戰(zhàn)。全域土地綜合整治注重鄉(xiāng)村的差異性、多樣性，注重傳統文化和建筑的保護，在鄉(xiāng)村文化建設中注重維護農民的主體地位，既重視物質層面的鄉(xiāng)村文化建設，也注重軟件方面的鄉(xiāng)村文化建設。全域土地綜合整治注重全方位發(fā)掘鄉(xiāng)村的個性和特點，盡可能地保留傳統農耕文明和民風民俗中的積極元素，挖掘鄉(xiāng)村的生態(tài)價值和經濟價值，打造農事體驗、全域旅游、民宿經濟等推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內在關系，推動現代工業(yè)文明和傳統鄉(xiāng)風文明相融合，豐富傳統的文化形態(tài)。

二、全域土地綜合整治面臨的問題

（一）頂層設計和政策引導不夠

全域土地綜合整治是在山水林田湖草生命共同體理念下，對村鎮(zhèn)田水路林村進行整體推進、系統整治。相對于傳統的對某一單項工程進行整治的活動，更加注重規(guī)劃管控和空間治理。作為新時期一項新的工作部署，部分省份還不能全面把握全域土地綜合整治“內涵、目標、手段、效益”的系統性、整體性和綜合性，目前的一些做法仍處于探索層面，還沒有健全的制度或實施辦法來指導和規(guī)范工作開展。

（二）缺乏有效的監(jiān)管措施

全域土地綜合整治在試點階段賦予了試點省份調整永久基本農田和結余建設用地指標在省域范圍內流轉兩大政策杠桿。在耕地保護和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建設用地指標的大背景下，如何杜絕地方以地生財，如何引導和管控地方在保障農民權益的基礎上用足用好支持政策，目前還缺乏一系列的監(jiān)管抓手和監(jiān)管措施。

（三）資源和資金整合存在難度

全域土地綜合整治概念的提出為全面整合資源、促進各部門的協同發(fā)展提供了一個良好的契機，同時也給各部門和一些金融機構帶來了不小的挑戰(zhàn)。土地的綜合整治不僅涉及農村，也涉及城市建設、交通運輸等部門和機構，要想更好地推進土地綜合治理也離不開這些部門的努力。但是每個部門之間的要求和特點不同，所需資金也不同，在協調各部門的問題上存在一定的難度，如果部門之間存在不同的意見，會造成資金的投入無法發(fā)揮最大的效用。

（四）農民主體地位有待提高

農民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農民的主體地位。從一些地方的實踐看，在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業(yè)往往擁有項目運作的主導權，自上而下的項目制推進方式雖能保障運作效率，卻忽略了農民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農民參與往往是個體行為，再加之農民群體素質不高，沒有足夠的知識參與和權利行使意識參與全域土地綜合整治，導致農民參與的先天不足和意愿不強，難以在決策過程中發(fā)揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實施的影響很小。

（五）土地資源浪費現象

在鄉(xiāng)村有許多父輩這一代繼承祖輩宅基地的情況，而父輩的宅基地由此則被荒廢或者限制，這造成了很多土地被撂荒。很多年輕人不愿意發(fā)展農業(yè)而選擇進城務工，這一代的宅基地也被閑置。而一些留在鄉(xiāng)村的年輕人因為無力購買城里的房子，選擇在農村新蓋房屋，這樣進一步加劇了土地資源的浪費。

三、全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

（一）加強頂層設計，明確政策指引

國家層面應開展基礎研究和頂層設計，形成長效制度體系，這既有利于統一規(guī)范管理，也為地方開展工作提供技術支撐。一是加快研究編制全域土地綜合整治導向性文件（如導則或技術標準），從國土空間優(yōu)化、生態(tài)保護修復、耕地保護、產業(yè)支撐、群眾權益保障等方面，提出生態(tài)文明理念和生物多樣性發(fā)展要求下的全域土地綜合整治的內涵、整治范圍、整治條件和整治方法，明確土地綜合整治的負面清單，引導地方科學制訂村莊規(guī)劃，有效開展全域土地綜合整治。二是加快研究制定全域土地綜合整治驗收和綜合評估等行業(yè)標準，明確驗收和綜合評估的依據、內容、方法、條件、組織、程序以及技術要求等，規(guī)范全域土地綜合整治驗收及綜合評估工作。

（二）加大全域土地綜合整治項目監(jiān)管力度

從具體運作看，政府和企業(yè)在農村土地整治中占據主導地位，要以土地綜合整治推進鄉(xiāng)村振興，就要加大政府對項目的監(jiān)管力度。農村土地整治管理部門應向社會公開項目實施過程中的具體流程、資金去向、職責權限等事項，主動接受社會和媒體監(jiān)督；在規(guī)劃設計、投資主體準入、新增土地指標、新社區(qū)建設等諸多環(huán)節(jié)加強政府監(jiān)管，建立健全綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺。在日常的項目監(jiān)管中，運用大數據、云計算等新技術，對各類數據進行實時的匯總評估，實現信息資源共享和可追溯管理，做到動態(tài)監(jiān)測。

（三）健全市場化的投融資機制，拓展資金渠道

破除市場準入壁壘，創(chuàng)造良好的社會資本投資環(huán)境，制定引導社會資本參與全域土地綜合整治的鼓勵政策和指導意見，建立健全吸引社會資本投入全域土地綜合整治的長效機制，建立共治共享的市場化格局，確保投資者權益。充分利用農村土地制度改革、農村集體經營性建設用地入市等政策，建立健全建設用地入市收益分配機制，在保障農民權益的基礎上，引導土地入市增值收益投入到全域土地綜合整治中。

（四）堅持農民主體地位

農民是土地整治的最終受益者，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體。只有依靠農民，為農民參與全域土地綜合整治提供有效途徑，才能真正實現鄉(xiāng)村現代化建設。一是充分發(fā)揮村民的自治作用。通過在鄉(xiāng)村一級成立理事會和合作社，鼓勵和引導農戶參與相關項目管理決策，以此來強化農戶主體意識。二是在全域土地整治過程中，高度重視當地居民的實際需求與利益表達，構建平等的合作關系。按以人民為中心的發(fā)展理念推進全域土地綜合整治，保障農民主體的知情權、參與權、決策權，保障農民的利益共享，妥善處理好項目規(guī)劃與農戶生產生活實際需求的關系，從而保障農民在全域土地綜合整治中的主體地位。

（五）用好土地政策

開展全域土地綜合整治需要在原有的土地基礎上不斷地解放思想并做好創(chuàng)新。首先，優(yōu)化土地的布局和利用結構，對在項目區(qū)內比較零散的土地需要采用不同的方法，根據土地的情況合理分配。其次，實行農村土地的集中連片政策，將一些比較零散的土地重新劃分，形成高質量的連體耕地。最后，支持農村的產業(yè)融合，通過村莊與村莊之間的合理歸并，將一些騰出來的土地聯合發(fā)展，可以用于一些養(yǎng)老或者集中生產等用地。通過這些方式實現對于村土地的合理規(guī)劃調整，最大程度利用土地。

（六）多功能生產空間綜合整治

在全域土地綜合整治工作開展過程中，為了保障整治工作的進度和效果，還需要積極地引進科學化的整治技術和手段，使得農村地區(qū)的位置優(yōu)勢和自然優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，使地區(qū)功能和價值導向得到進一步確定。除此之外，還可以通過多功能生產空間來開展綜合整治工作，這樣能夠確定限制土地整治工作開展的因素，進而使土地整治措施的實施效率能夠得到有效提升。在新時代背景下的全域土地整治工作中，還應該給予生態(tài)良田建設足夠的重視，要在土地基本功能得到可靠保障的基礎上，使農村地區(qū)土地的各項社會保障功能得到更加深入地挖掘，確保多功能生產空間整治工作的開展得以實現。

結語

綜上所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項具有重大現實意義的工程，對于我國實現鄉(xiāng)村全面提升，實現綜合發(fā)展，加快推進農村、農業(yè)現代化發(fā)展的進程，具有不可撼動的地位。在鄉(xiāng)村不斷進步和發(fā)展過程中，土地整治作為鄉(xiāng)村振興重要的實施舞臺，可以有效保護耕地，保護鄉(xiāng)土特色，但是土地利用仍然存在著一定的不足，目前存在鄉(xiāng)村人口流失、生產人力資源缺少以及土地資源浪費現象等問題，這在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實行。因此，筆者認為土地整治亟待轉型，并且需要以全域土地綜合整治作為落腳點，以此來提升土地整治的實際效果，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實行。