文/錢賈蕾（蘇州高新區(qū)（虎丘區(qū)）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中心）

一、研究背景

國有企業(yè)以參股等多種方式與各類所有制企業(yè)合資合作,對提高國有資本運(yùn)行和配置效率、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)起到了重要促進(jìn)作用，但實踐中也存在部分企業(yè)參股投資決策不規(guī)范、國有股權(quán)管控不到位等問題，影響國有資本配置效率，造成國有資產(chǎn)流失。隨著混合所有制改革深入推進(jìn)，通過出資新設(shè)、投資并購等方式，參股經(jīng)營投資還將不斷增加，加強(qiáng)管理的重要性和緊迫性更加凸顯，相較國有控股企業(yè)而言，目前國家關(guān)于參股企業(yè)管理的法律法規(guī)較少。

2019年12月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會下發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)加強(qiáng)參股管理有關(guān)事項的通知》，為規(guī)范中央企業(yè)加強(qiáng)參股管理，從三個方面明確監(jiān)管要求，以解決在實踐中部分企業(yè)參股投資決策不規(guī)范、國有股權(quán)管控不到位等問題；為確保相關(guān)規(guī)定落實落地，2020年3月，又印發(fā)《關(guān)于做好中央企業(yè)參股經(jīng)營投資自查整改工作的通知》，要求中央企業(yè)對參股經(jīng)營投資進(jìn)行全面檢查并逐項梳理，重點(diǎn)對參股非國有企業(yè)涉及的投資方向、合作方、無形資產(chǎn)使用等深入分析評估，截至2020年6月底，自查共發(fā)現(xiàn)問題7046個，涉及5114家參股企業(yè)；各中央企業(yè)高度重視，全面自查整改建立長效機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)參股經(jīng)營投資管理；多地國資委又相繼出臺了規(guī)范國有資本參股股權(quán)管理意見，細(xì)化管理措施，落實管理責(zé)任，切實維護(hù)國有股東權(quán)益，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。

二、國有企業(yè)參股投資的動因

（一）戰(zhàn)略投資發(fā)展的目的

一方面，國有企業(yè)在發(fā)展某項事業(yè)時，需要借助于其他合作方的人才、技術(shù)、市場等資源，當(dāng)合作方不愿意放棄控股權(quán)時，國有企業(yè)可通過參股實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目的。另一方面，在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)領(lǐng)域，對那些尚處于孵化培育階段的企業(yè)進(jìn)行投資時，考慮到投資風(fēng)險等因素，可以選擇參股而非控股。

（二）獲得財務(wù)回報的目的

國有企業(yè)作為財務(wù)投資的參與者，投資給一些有發(fā)展?jié)摿Φ某砷L性企業(yè)、上市前公司，或者購買優(yōu)質(zhì)的上市公司股權(quán)，以期望獲得穩(wěn)定的財務(wù)回報。

（三）國企體制機(jī)制的原因

實踐中，一些國有企業(yè)的主管部門對其設(shè)置了較為嚴(yán)格的管控政策，在員工編制、工資報酬、決策權(quán)限等方面收緊口子，因此，部分公司為了解決業(yè)務(wù)發(fā)展過程中必須突破的政策限制，選擇參股而不是控股，直接規(guī)避主管部門的政策管控。

（四）其他歷史方面的原因

除了上述原因外，大部分國有企業(yè)在其長期發(fā)展歷程中，都或多或少有一些在不同階段形成的股權(quán)資產(chǎn)，或是政策原因，或是體制機(jī)制原因，或是一些其他情況復(fù)雜的歷史原因，這些股權(quán)資產(chǎn)歷經(jīng)多次變化，變成了今時今日的參股狀態(tài)。

三、目前國有企業(yè)參股投資存在的問題

與國有控股企業(yè)“管人管事管資產(chǎn)”的嚴(yán)格管控方式不同，參股企業(yè)屬于“遠(yuǎn)親”，由于不納入投資主體的合并報表，一般不太引人注目，這樣的位置處于管理真空地帶，游離于監(jiān)管體系之外，非常容易產(chǎn)生一些打擦邊球的機(jī)會，如果這些“套利空間”被不恰當(dāng)或是錯誤地運(yùn)用，就成為參股公司管理的缺位地帶。因此，筆者梳理下來，目前國有企業(yè)參股投資主要存在以下幾方面的問題：

（一）參股投資審核環(huán)節(jié)缺位

由于參股投資涉及的股權(quán)比例小，較控股投資而言投資金額也不大，因此在部分國有企業(yè)中容易產(chǎn)生投前可行性研究論證不充分的現(xiàn)象，主要是體現(xiàn)在：一是未認(rèn)真開展投前可行性研究論證，前期盡調(diào)工作流于形式；二是審核環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，特別是法規(guī)部門、投資管理部門等沒有基于自身職責(zé)提出相應(yīng)的專業(yè)意見建議，以供領(lǐng)導(dǎo)層決策參考。這容易產(chǎn)生規(guī)避主業(yè)監(jiān)管要求，通過參股等方式開展投資項目負(fù)面清單規(guī)定的禁止類業(yè)務(wù)、投資一些資質(zhì)信譽(yù)差且經(jīng)營管理水平低的“李鬼”企業(yè)等問題。

（二）容易人為刻意規(guī)避監(jiān)管

目前，不少國有企業(yè)對參股企業(yè)投資管理處于真空地帶，將參股企業(yè)作為謀取自身不法利益的工具，成為國有資產(chǎn)跑冒滴漏的重要出血點(diǎn)，如，中國恒天集團(tuán)有限公司原黨委書記、董事長張杰的違紀(jì)違法問題，很多都發(fā)生在恒天集團(tuán)參股企業(yè)內(nèi)部，刻意規(guī)避上級部門監(jiān)管，使參股企業(yè)成為其擅權(quán)妄為、謀取私利的“自留地”。

（三）對于制度建設(shè)重視不夠

隨著國企改革的逐步推進(jìn)，雖然多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)向參股企業(yè)派駐了董事、監(jiān)事、高級管理人員，但大部分屬于兼職而非全職，且實際上長期處于掛名狀態(tài)，并不直接參與公司的日常經(jīng)營管理，無法充分履行忠實勤勉義務(wù)，存在履職不到位、失職失察、對參股公司的經(jīng)營管理缺乏有力監(jiān)督等問題。究其原因，主要是：一是未在公司內(nèi)部投資管理制度中約定外派參股公司董事、監(jiān)事、高級管理人員管理制度，對參股公司董事、監(jiān)事、高級管理人員的任職資格、決策權(quán)限、考核辦法、法律權(quán)責(zé)等事項不明確；二是未在章程或協(xié)議中約定參股股東的經(jīng)營管理參與權(quán)、重大事項審批權(quán)、重大事項知情權(quán)等重要股東權(quán)益，容易造成參股后被排除出參股企業(yè)的管理核心，小股東的權(quán)益無法得到保障；三是未在章程或協(xié)議中約定退出機(jī)制及退出路徑，這導(dǎo)致一旦出現(xiàn)影響投資預(yù)期效果實現(xiàn)的重大不利變化或是出于戰(zhàn)略考慮需要退出時，無法做到全身而退。

四、如何加強(qiáng)對國有企業(yè)參股投資管理

根據(jù)上述對國有企業(yè)參股股權(quán)管理存在問題的分析，為切實維護(hù)國有股東權(quán)益，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，筆者提出以下對策建議，從投前審核、權(quán)益約定、建章立制、定期跟蹤這四個維度入手，建立一套完整的國有參股股權(quán)管理體系。

（一）嚴(yán)格履行參股投資審核環(huán)節(jié)

夯實基礎(chǔ)，嚴(yán)格履行參股投資審核環(huán)節(jié)。應(yīng)認(rèn)真開展投前可行性研究論證，進(jìn)行充分盡職調(diào)查，可以通過全國企業(yè)信用公示系統(tǒng)、裁判文書網(wǎng)、第三方調(diào)查等方式審查意向合作方資格資質(zhì)信譽(yù)，重點(diǎn)審查意向合作方的發(fā)展前景、經(jīng)營情況、財務(wù)信息、風(fēng)險狀況等，考慮是否與國有企業(yè)自身的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、價值理念一致或趨同，對存在失信及違規(guī)違法記錄的意向合作方，要視情節(jié)嚴(yán)重程度審慎或禁止合作；對與參股投資主體及其各級控股股東領(lǐng)導(dǎo)人員存在特定關(guān)系（指配偶、子女及其配偶等親屬關(guān)系，以及共同利益關(guān)系等）的合作方不予考慮；必要時納入“三重一大”的研究決策范圍，嚴(yán)格要求，專業(yè)決策。

（二）高度重視合作協(xié)議權(quán)益約定

加強(qiáng)談判，高度重視合作協(xié)議權(quán)益約定。在合同協(xié)議中事先約定好各個股東的權(quán)益，是維護(hù)各股東權(quán)益的最直接和最有效的方式，因此，國有企業(yè)部門需要在這方面多下功夫，加強(qiáng)談判，挖好投資之前的“護(hù)城河”。建議以優(yōu)化和完善公司章程為核心，將國有股東的權(quán)益要求寫到各方投資者都認(rèn)可的公司章程中，同時盡力爭取三大權(quán)利，一是重大事項表決權(quán)，對于重大事項增加事項通過門檻的形式，縮小與控股股東之間的表決權(quán)差距，進(jìn)而間接地增強(qiáng)參股股東對參股公司的話語權(quán)；二是特殊事項國有股東明確擁有一票否決權(quán)，當(dāng)發(fā)生大股東損害小股東權(quán)益等特殊事項時，可以通過一票否決權(quán)來實現(xiàn)對股東權(quán)益的自我保護(hù)；三是退出路徑選擇權(quán)，在參股協(xié)議中，事先約定好退出的路徑，確保國有企業(yè)在投資預(yù)期目標(biāo)沒有達(dá)到或是出現(xiàn)其他需要退出事項情況的時候，能夠迅速地退出參股公司。比如參股公司長期未分紅、長期虧損或非持續(xù)經(jīng)營，在這種情況下，就可以選擇適時退出參股公司。

（三）建立完善參股股權(quán)管理辦法

落實制度，建立完善參股股權(quán)管理辦法。目前，大部分國有企業(yè)對于控股企業(yè)已有一套完善的投資管理辦法，但是對于參股股權(quán)的管理在制度上仍缺位，因此，筆者建議在已有的投資管理辦法的基礎(chǔ)上細(xì)化制定和完善參股股權(quán)管理辦法，理順股權(quán)關(guān)系和管理關(guān)系，把握幾個重點(diǎn)，一是厘清職責(zé)權(quán)限，規(guī)范參股股權(quán)管理，主要是理順國資主管部門、參股股東和股權(quán)代表的三個主體職責(zé)；二是明確外派參股公司董事、監(jiān)事、高級管理人員任職資格、決策權(quán)限、考核辦法、法律權(quán)責(zé)等事項，強(qiáng)化責(zé)任意識，提高參股股權(quán)管理水平；三是明確對參股企業(yè)后續(xù)管理，增持、減持或退出機(jī)制，長期未分紅、長期虧損或非持續(xù)經(jīng)營的參股企業(yè)股權(quán)處置方式等事項；四是對實踐中普遍存在的因特殊目的而參股投資的做法進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。

（四）規(guī)范參股股東權(quán)益長期保護(hù)

定期跟蹤，規(guī)范參股股東權(quán)益長期保護(hù)。首先，對現(xiàn)有的參股股權(quán)進(jìn)行梳理分析，歸納為四類：Ⅰ進(jìn)一步增持以取得控股權(quán)、Ⅱ維持現(xiàn)有狀態(tài)、Ⅲ減持、Ⅳ退出，并且予以持續(xù)跟蹤調(diào)整。其次分類管理，一是對于Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類采用內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)測手段，內(nèi)部可以以季度為單位分析參股公司的財務(wù)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化財務(wù)風(fēng)險防范意識，當(dāng)發(fā)現(xiàn)參股公司出現(xiàn)經(jīng)營異?；蚴侵卮蠼?jīng)營、財務(wù)、安全及法律風(fēng)險時及時報告管理層。以年度為單位將評價結(jié)果與投資初期的目標(biāo)進(jìn)行比對分析，找出差異并以投資后評價報告的形式提交管理層；外部可以盡可能獲得參股企業(yè)財務(wù)審計報告，通過征信、媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式及時關(guān)注參股公司的社會信息披露，重點(diǎn)關(guān)注參股企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)是否健全及有效運(yùn)作，經(jīng)營發(fā)展是否符合預(yù)期目標(biāo)戰(zhàn)略，關(guān)聯(lián)交易是否有失公允；二是對于Ⅳ類，及時采取有效措施，制訂清退計劃，積極開展清退。

五、結(jié)語

國有企業(yè)參股管理一直是一個難點(diǎn)問題，也是當(dāng)下國有企業(yè)管理者需重視的主要問題，為了提高參股公司的投資回報水平，切實維護(hù)國有股東權(quán)益，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，國有企業(yè)必須對參股股權(quán)管理給予足夠的重視，要認(rèn)識到參股股權(quán)管理的重要性和必要性，在進(jìn)行管理時，應(yīng)把握四個維度，從嚴(yán)格履行參股投資審核環(huán)節(jié)、高度重視合作協(xié)議權(quán)益約定、建立完善參股股權(quán)管理辦法以及規(guī)范參股股東權(quán)益長期保護(hù)出發(fā)，實現(xiàn)對國有參股企業(yè)股權(quán)的科學(xué)、有效管理。