程芳

（肥西縣自然資源和規(guī)劃局,安徽 肥西 231200）

引言

所謂的耕地保護(hù)主要是指對(duì)耕地的數(shù)量及質(zhì)量的保護(hù)，即是涉獵經(jīng)濟(jì)、行政、法律、技術(shù)等方面行為的一種措施。該保護(hù)措施以確保國(guó)家糧食安全為根基，牽連著廣大人民的衣食住行，尤其是農(nóng)民群眾的自身利益，可以說(shuō)是解決人口和糧食之間矛盾的重要途徑。然而，由于部分區(qū)域?qū)Ω乇Ｗo(hù)的意識(shí)不夠，在城市建設(shè)過(guò)程中，大量開(kāi)采和利用部分農(nóng)業(yè)土地，甚至為了追求自身的經(jīng)濟(jì)利益，更是盲目圈占，旨在于招商引資，這樣不僅違反了土地管理的相關(guān)政策，且嚴(yán)重阻礙了耕地資源的持續(xù)性發(fā)展。故而，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立完善的法律規(guī)制來(lái)加強(qiáng)土地管理，對(duì)耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量予以進(jìn)一步的保護(hù)，遏制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)象，積極夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基，從而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

一、我國(guó)耕地保護(hù)制度的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民的耕地保護(hù)意識(shí)偏弱

伴隨城市化建設(shè)的發(fā)展，愈發(fā)多的農(nóng)村人員到城市務(wù)工和生活，致使很多農(nóng)耕土地被承包或是被荒廢。一方面是由于城市化建設(shè)的驅(qū)動(dòng)，日益增加了農(nóng)民的生活壓力，單憑耕地的收入，難以維系他們的生活，故選擇了放棄耕種，而進(jìn)城務(wù)工或是尋其他的謀生路徑；另一方面則是相關(guān)政策的推動(dòng)。即城區(qū)附近的大量土地被國(guó)家征收，以予以錢(qián)財(cái)補(bǔ)償?shù)姆绞?，使其放棄了耕地。加之，耕地的農(nóng)民為了生產(chǎn)而常面使用大量的化學(xué)肥料，導(dǎo)致土地營(yíng)養(yǎng)成分逐漸流失，這樣不僅會(huì)降低土地的肥力，還會(huì)影響到糧食的質(zhì)量，這便顯現(xiàn)出了農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)薄弱的問(wèn)題。另外，我國(guó)耕地制度的設(shè)定不夠完善，從而致使存在較多耕地使用不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象，同時(shí)加劇了土地的酸堿化程度，繼而造就了耕地使用率下降的問(wèn)題。

（二）村集體對(duì)土地的保護(hù)意識(shí)不足

縱觀我國(guó)大部分農(nóng)村土地情況，其所有權(quán)多數(shù)落入了村干部組織或是村委會(huì)的手中，即由其來(lái)對(duì)村集體的土地進(jìn)行管理?？梢允?，大部分農(nóng)民失去了對(duì)土地的直接管理全，甚至有些村集體組織，為了謀一己之利，而對(duì)集體土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)源藖?lái)獲取一定的利益，這便降低了對(duì)耕地的保護(hù)。

（三）土地管理方面的保護(hù)意識(shí)薄弱

在城鎮(zhèn)化建設(shè)之下，隨之而來(lái)的是環(huán)境污染的問(wèn)題，為此國(guó)家出臺(tái)了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)和綠化的規(guī)定和政策，但是該管理機(jī)制更加傾向生態(tài)文明城市的建設(shè)，即主要是為了保護(hù)綠植和生態(tài)環(huán)境。而這并沒(méi)有凸顯出對(duì)耕地的保護(hù)，將土地管理的重心過(guò)多投入在城市生天文明的建設(shè)之中，必然就會(huì)削弱對(duì)耕地的保護(hù)力度，甚至為了保護(hù)城市而將一些工廠(chǎng)搬到了城邊，而這更是加大了對(duì)耕地的危害?？偟膩?lái)說(shuō)，在人們生活經(jīng)濟(jì)水平提升的發(fā)展趨勢(shì)下，人們對(duì)于糧食的需求愈發(fā)增加，故而更加需要加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，即設(shè)定完善土地管理機(jī)制，并努力宣傳對(duì)耕地保護(hù)的政策，全面提高人們對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)。

二、土地管理機(jī)制中耕地保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）耕地面積與利用率減低

當(dāng)下我國(guó)耕地管理機(jī)制中的問(wèn)題，首要因素則是耕地面積在持續(xù)減少，這與我國(guó)城市化建設(shè)的發(fā)展有著直接的關(guān)聯(lián)性，即為了更好地拓展城市建設(shè)范圍，必定會(huì)牽扯到對(duì)耕地的占用，繼而減少了耕地的面積。另一方面，則是受社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，促使更多的農(nóng)村人員選擇放棄耕種而進(jìn)城務(wù)工，這便降低了耕地的使用率，導(dǎo)致大量耕地?zé)o人管理，而造成耕地資源被浪費(fèi)的現(xiàn)象。同時(shí)，現(xiàn)下人們?cè)诜N植過(guò)程中，過(guò)于使用化學(xué)肥料，長(zhǎng)期以往便造就了土地?fù)p失嚴(yán)重的問(wèn)題，導(dǎo)致部分土地失去了營(yíng)養(yǎng)而不能用于耕種，進(jìn)而亦減低了土地的使用率。

（二）農(nóng)民權(quán)益未能有效保護(hù)

所謂的農(nóng)民的權(quán)益，其主要體現(xiàn)在其耕地使用權(quán)方面，對(duì)其而言，耕種就是他們的主要的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，可以說(shuō)農(nóng)民就是主要依靠土地而生活的。然而伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展，很多耕地被占用，盡管會(huì)給他們發(fā)放相應(yīng)的錢(qián)財(cái)補(bǔ)償，諸如土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)，但是這些費(fèi)用只是緩解一時(shí)之渴，并不是長(zhǎng)久之計(jì)，并沒(méi)有完善的社會(huì)保障體系來(lái)作為他們的權(quán)益保障的后盾，缺乏對(duì)其權(quán)益的有效保護(hù)。

（三）土地利用規(guī)劃不夠全面

我國(guó)大部分區(qū)域都不具備完善的土地利用規(guī)劃體系，通常情況下，在征用土地時(shí)都較為隨意，并未做好對(duì)耕地的具體保護(hù)舉措。即未能結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際情況做出分析，甚至還存在一些隨意調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或是更改耕地位置的現(xiàn)象，在批地方面也缺乏完整的土體規(guī)劃，故而導(dǎo)致土地資源被浪費(fèi)或被損害。

（四）土地管理制度不完善

縱觀當(dāng)下的土地管理制度，還不夠全面和完善，尤其是在預(yù)審和審核工作上，其還處于一種表面化，并未能真正得以落實(shí)，同時(shí)監(jiān)督和管理工作亦不夠到位，故而導(dǎo)致很多地區(qū)的征地過(guò)程會(huì)發(fā)生很多問(wèn)題。譬如，集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)土地補(bǔ)償?shù)闹黧w，但是在這些集體成員之中卻不包含某些失地的農(nóng)民，這便使其失去了對(duì)退敵承包和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，繼而難以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償和權(quán)益；國(guó)家在耕地征用工作中，雖然設(shè)定了具體的流程，但是在實(shí)際操作中，由于缺乏有力的監(jiān)督體系，導(dǎo)致存在買(mǎi)賣(mài)、占用等越權(quán)審批的現(xiàn)象，甚至存在非法轉(zhuǎn)讓或是鉆法律之空來(lái)實(shí)現(xiàn)占地等問(wèn)題，這些皆導(dǎo)致了土地資源的流失。此外，審批審查工作過(guò)于形式化，針對(duì)項(xiàng)目用地規(guī)模的實(shí)際情況調(diào)查不夠嚴(yán)謹(jǐn)，故而留下了很多對(duì)耕地保護(hù)不利的問(wèn)題；加之農(nóng)民占地補(bǔ)償機(jī)制的缺失，致使很多工作都沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行操作，這些皆是影響耕地保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益的表現(xiàn)。

三、完善耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制的對(duì)策措施

（一）明確城鄉(xiāng)界限，避免耕地?cái)U(kuò)張

在之前我國(guó)實(shí)行的土地管理制度主要為城鄉(xiāng)一體化，在此制度的指導(dǎo)下，我國(guó)土地管理模式發(fā)生了扭轉(zhuǎn)。即從單一化轉(zhuǎn)為多元化，同時(shí)在相關(guān)政策的加持下，促進(jìn)了城市與農(nóng)村土地管理工作的良好發(fā)展，并取得一些成就，彰顯出了對(duì)耕地的保護(hù)力度。但是該管理模式伴隨社會(huì)的發(fā)展，已經(jīng)難以滿(mǎn)足時(shí)代的需求，當(dāng)下的城鄉(xiāng)一體化管理模式中，逐漸顯現(xiàn)出了管理人員責(zé)任意識(shí)不足，對(duì)耕地保護(hù)措施的實(shí)行過(guò)于隨意，缺乏重視，為此，在此基礎(chǔ)上需要做出改善和革新。針對(duì)城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題，做出明確界限劃分，即實(shí)施土地分級(jí)管理，根據(jù)城鎮(zhèn)的地址外面和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以及建設(shè)規(guī)劃做好長(zhǎng)期的規(guī)劃，同時(shí)實(shí)施對(duì)土地的統(tǒng)一化管理，避免城市建設(shè)而對(duì)耕地的侵占。

（二）提高保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

針對(duì)占用耕地問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度，為了保障其基本的生活水平，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)置出具體的補(bǔ)貼政策和規(guī)定，竭力達(dá)成將補(bǔ)償落實(shí)在農(nóng)民個(gè)人手里。同時(shí)，可以為其規(guī)劃和提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而幫助他們拓展更寬廣的經(jīng)濟(jì)收入渠道。此外，為了進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的根本權(quán)益，可對(duì)土地收入的分配機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整，即結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)具體用地情況而設(shè)定相應(yīng)的補(bǔ)償形式。

（三）建立健全的土地管理機(jī)制

1.建立完備的土地資料庫(kù)

當(dāng)下是信息化時(shí)代，為此可在土地管理機(jī)制中可借此構(gòu)建完善的電子化土地資料庫(kù)，即可以利用航空攝影手段為底圖建立信息庫(kù)，或是利用衛(wèi)星方式對(duì)當(dāng)下的土地的使用狀況和相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行記錄和保存，以此作為管理的重要參考。此外，要定期對(duì)土地狀況進(jìn)行普查，以此有效把握土地使用的真實(shí)情況，在此基礎(chǔ)上建立完備的管理信息系統(tǒng)，繼而為日后的土地規(guī)劃提供借鑒。

2.完善土地變更及統(tǒng)計(jì)制度

在開(kāi)展耕地保護(hù)管理工作中，首當(dāng)其沖要構(gòu)建一個(gè)完善的土地變更制度，這是因?yàn)楦孛娣e本身具有一定的不確定性，基本每年都會(huì)發(fā)生變化。如果有耕地變更制度的束縛，便能有效統(tǒng)計(jì)耕地面積，同時(shí)，亦能為相關(guān)管理部門(mén)提供參考數(shù)據(jù)，推動(dòng)土地管理機(jī)制更加全面化、科學(xué)化。另外，土地變更制度要提高數(shù)據(jù)的精確性，由于當(dāng)下我國(guó)所實(shí)施的變更制度多是從下向上逐層遞交，其中涉獵的部門(mén)與環(huán)節(jié)偏多且繁復(fù)，很容易致使數(shù)據(jù)發(fā)生偏差，為此應(yīng)當(dāng)對(duì)此變更制度要進(jìn)行改善。諸如，由于如果由于農(nóng)業(yè)因素導(dǎo)致耕地面積發(fā)生變化，則可采取從下向上的遞交模式；如果是由于城市建設(shè)的影響，則應(yīng)當(dāng)由城市的規(guī)劃區(qū)來(lái)處理，以此不僅減少了中間流程且能確保數(shù)據(jù)的精確性。

3.落實(shí)耕地保護(hù)監(jiān)督責(zé)任制

為了更好地落實(shí)耕地保護(hù)機(jī)制，則可指定年底耕地保護(hù)目標(biāo)，并設(shè)定相應(yīng)的考核機(jī)制，即實(shí)行指標(biāo)預(yù)算、規(guī)模預(yù)核等詳細(xì)化的指標(biāo)機(jī)制，以此讓耕地保護(hù)和相關(guān)部門(mén)的工作直接先掛鉤。同時(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府耕地保護(hù)有量的考核機(jī)制，針對(duì)各個(gè)單位以及集體的用地量開(kāi)展考核制度并排名，從而保障耕地的保有量，以及對(duì)耕種面積的寶華，促進(jìn)耕地占卜的平衡發(fā)展。此外，要將具體監(jiān)督責(zé)任落實(shí)，即對(duì)未能完成耕地保護(hù)目標(biāo)的單位或組織要追究責(zé)任，以此建立長(zhǎng)效的耕地保護(hù)機(jī)制。

總結(jié)

綜上，實(shí)行耕地保護(hù)管理機(jī)制，是確保國(guó)家糧食充足，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施，同時(shí)也是確保土地資源合理配置、提高農(nóng)民權(quán)益的重要手段，故而必須要構(gòu)建科學(xué)、完善的耕地保護(hù)管理新機(jī)制，并明確各項(xiàng)制度。即要根據(jù)城市建設(shè)及農(nóng)村發(fā)展的具體情況來(lái)進(jìn)行有機(jī)的調(diào)控，繼而進(jìn)行合理、全面的規(guī)劃與管理，同時(shí)可借助各種新型技術(shù)手段，構(gòu)筑健全的耕地資料庫(kù)，并加大對(duì)耕地保護(hù)工作的監(jiān)督力度，致力于全面推進(jìn)該項(xiàng)工作的健康發(fā)展，保障耕地資源的有效保護(hù)。