程芳
(肥西縣自然資源和規(guī)劃局,安徽 肥西 231200)
所謂的耕地保護(hù)主要是指對(duì)耕地的數(shù)量及質(zhì)量的保護(hù),即是涉獵經(jīng)濟(jì)、行政、法律、技術(shù)等方面行為的一種措施。該保護(hù)措施以確保國(guó)家糧食安全為根基,牽連著廣大人民的衣食住行,尤其是農(nóng)民群眾的自身利益,可以說(shuō)是解決人口和糧食之間矛盾的重要途徑。然而,由于部分區(qū)域?qū)Ω乇Wo(hù)的意識(shí)不夠,在城市建設(shè)過(guò)程中,大量開(kāi)采和利用部分農(nóng)業(yè)土地,甚至為了追求自身的經(jīng)濟(jì)利益,更是盲目圈占,旨在于招商引資,這樣不僅違反了土地管理的相關(guān)政策,且嚴(yán)重阻礙了耕地資源的持續(xù)性發(fā)展。故而,國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立完善的法律規(guī)制來(lái)加強(qiáng)土地管理,對(duì)耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量予以進(jìn)一步的保護(hù),遏制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)象,積極夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基,從而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
伴隨城市化建設(shè)的發(fā)展,愈發(fā)多的農(nóng)村人員到城市務(wù)工和生活,致使很多農(nóng)耕土地被承包或是被荒廢。一方面是由于城市化建設(shè)的驅(qū)動(dòng),日益增加了農(nóng)民的生活壓力,單憑耕地的收入,難以維系他們的生活,故選擇了放棄耕種,而進(jìn)城務(wù)工或是尋其他的謀生路徑;另一方面則是相關(guān)政策的推動(dòng)。即城區(qū)附近的大量土地被國(guó)家征收,以予以錢(qián)財(cái)補(bǔ)償?shù)姆绞?,使其放棄了耕地。加之,耕地的農(nóng)民為了生產(chǎn)而常面使用大量的化學(xué)肥料,導(dǎo)致土地營(yíng)養(yǎng)成分逐漸流失,這樣不僅會(huì)降低土地的肥力,還會(huì)影響到糧食的質(zhì)量,這便顯現(xiàn)出了農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)薄弱的問(wèn)題。另外,我國(guó)耕地制度的設(shè)定不夠完善,從而致使存在較多耕地使用不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象,同時(shí)加劇了土地的酸堿化程度,繼而造就了耕地使用率下降的問(wèn)題。
縱觀我國(guó)大部分農(nóng)村土地情況,其所有權(quán)多數(shù)落入了村干部組織或是村委會(huì)的手中,即由其來(lái)對(duì)村集體的土地進(jìn)行管理??梢允?,大部分農(nóng)民失去了對(duì)土地的直接管理全,甚至有些村集體組織,為了謀一己之利,而對(duì)集體土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)源藖?lái)獲取一定的利益,這便降低了對(duì)耕地的保護(hù)。
在城鎮(zhèn)化建設(shè)之下,隨之而來(lái)的是環(huán)境污染的問(wèn)題,為此國(guó)家出臺(tái)了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)和綠化的規(guī)定和政策,但是該管理機(jī)制更加傾向生態(tài)文明城市的建設(shè),即主要是為了保護(hù)綠植和生態(tài)環(huán)境。而這并沒(méi)有凸顯出對(duì)耕地的保護(hù),將土地管理的重心過(guò)多投入在城市生天文明的建設(shè)之中,必然就會(huì)削弱對(duì)耕地的保護(hù)力度,甚至為了保護(hù)城市而將一些工廠(chǎng)搬到了城邊,而這更是加大了對(duì)耕地的危害??偟膩?lái)說(shuō),在人們生活經(jīng)濟(jì)水平提升的發(fā)展趨勢(shì)下,人們對(duì)于糧食的需求愈發(fā)增加,故而更加需要加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù),即設(shè)定完善土地管理機(jī)制,并努力宣傳對(duì)耕地保護(hù)的政策,全面提高人們對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)。
當(dāng)下我國(guó)耕地管理機(jī)制中的問(wèn)題,首要因素則是耕地面積在持續(xù)減少,這與我國(guó)城市化建設(shè)的發(fā)展有著直接的關(guān)聯(lián)性,即為了更好地拓展城市建設(shè)范圍,必定會(huì)牽扯到對(duì)耕地的占用,繼而減少了耕地的面積。另一方面,則是受社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng),促使更多的農(nóng)村人員選擇放棄耕種而進(jìn)城務(wù)工,這便降低了耕地的使用率,導(dǎo)致大量耕地?zé)o人管理,而造成耕地資源被浪費(fèi)的現(xiàn)象。同時(shí),現(xiàn)下人們?cè)诜N植過(guò)程中,過(guò)于使用化學(xué)肥料,長(zhǎng)期以往便造就了土地?fù)p失嚴(yán)重的問(wèn)題,導(dǎo)致部分土地失去了營(yíng)養(yǎng)而不能用于耕種,進(jìn)而亦減低了土地的使用率。
所謂的農(nóng)民的權(quán)益,其主要體現(xiàn)在其耕地使用權(quán)方面,對(duì)其而言,耕種就是他們的主要的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源,可以說(shuō)農(nóng)民就是主要依靠土地而生活的。然而伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展,很多耕地被占用,盡管會(huì)給他們發(fā)放相應(yīng)的錢(qián)財(cái)補(bǔ)償,諸如土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi),但是這些費(fèi)用只是緩解一時(shí)之渴,并不是長(zhǎng)久之計(jì),并沒(méi)有完善的社會(huì)保障體系來(lái)作為他們的權(quán)益保障的后盾,缺乏對(duì)其權(quán)益的有效保護(hù)。
我國(guó)大部分區(qū)域都不具備完善的土地利用規(guī)劃體系,通常情況下,在征用土地時(shí)都較為隨意,并未做好對(duì)耕地的具體保護(hù)舉措。即未能結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際情況做出分析,甚至還存在一些隨意調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或是更改耕地位置的現(xiàn)象,在批地方面也缺乏完整的土體規(guī)劃,故而導(dǎo)致土地資源被浪費(fèi)或被損害。
縱觀當(dāng)下的土地管理制度,還不夠全面和完善,尤其是在預(yù)審和審核工作上,其還處于一種表面化,并未能真正得以落實(shí),同時(shí)監(jiān)督和管理工作亦不夠到位,故而導(dǎo)致很多地區(qū)的征地過(guò)程會(huì)發(fā)生很多問(wèn)題。譬如,集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)土地補(bǔ)償?shù)闹黧w,但是在這些集體成員之中卻不包含某些失地的農(nóng)民,這便使其失去了對(duì)退敵承包和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,繼而難以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償和權(quán)益;國(guó)家在耕地征用工作中,雖然設(shè)定了具體的流程,但是在實(shí)際操作中,由于缺乏有力的監(jiān)督體系,導(dǎo)致存在買(mǎi)賣(mài)、占用等越權(quán)審批的現(xiàn)象,甚至存在非法轉(zhuǎn)讓或是鉆法律之空來(lái)實(shí)現(xiàn)占地等問(wèn)題,這些皆導(dǎo)致了土地資源的流失。此外,審批審查工作過(guò)于形式化,針對(duì)項(xiàng)目用地規(guī)模的實(shí)際情況調(diào)查不夠嚴(yán)謹(jǐn),故而留下了很多對(duì)耕地保護(hù)不利的問(wèn)題;加之農(nóng)民占地補(bǔ)償機(jī)制的缺失,致使很多工作都沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行操作,這些皆是影響耕地保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益的表現(xiàn)。
在之前我國(guó)實(shí)行的土地管理制度主要為城鄉(xiāng)一體化,在此制度的指導(dǎo)下,我國(guó)土地管理模式發(fā)生了扭轉(zhuǎn)。即從單一化轉(zhuǎn)為多元化,同時(shí)在相關(guān)政策的加持下,促進(jìn)了城市與農(nóng)村土地管理工作的良好發(fā)展,并取得一些成就,彰顯出了對(duì)耕地的保護(hù)力度。但是該管理模式伴隨社會(huì)的發(fā)展,已經(jīng)難以滿(mǎn)足時(shí)代的需求,當(dāng)下的城鄉(xiāng)一體化管理模式中,逐漸顯現(xiàn)出了管理人員責(zé)任意識(shí)不足,對(duì)耕地保護(hù)措施的實(shí)行過(guò)于隨意,缺乏重視,為此,在此基礎(chǔ)上需要做出改善和革新。針對(duì)城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題,做出明確界限劃分,即實(shí)施土地分級(jí)管理,根據(jù)城鎮(zhèn)的地址外面和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以及建設(shè)規(guī)劃做好長(zhǎng)期的規(guī)劃,同時(shí)實(shí)施對(duì)土地的統(tǒng)一化管理,避免城市建設(shè)而對(duì)耕地的侵占。
針對(duì)占用耕地問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度,為了保障其基本的生活水平,政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)置出具體的補(bǔ)貼政策和規(guī)定,竭力達(dá)成將補(bǔ)償落實(shí)在農(nóng)民個(gè)人手里。同時(shí),可以為其規(guī)劃和提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì),從而幫助他們拓展更寬廣的經(jīng)濟(jì)收入渠道。此外,為了進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的根本權(quán)益,可對(duì)土地收入的分配機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整,即結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)具體用地情況而設(shè)定相應(yīng)的補(bǔ)償形式。
1.建立完備的土地資料庫(kù)
當(dāng)下是信息化時(shí)代,為此可在土地管理機(jī)制中可借此構(gòu)建完善的電子化土地資料庫(kù),即可以利用航空攝影手段為底圖建立信息庫(kù),或是利用衛(wèi)星方式對(duì)當(dāng)下的土地的使用狀況和相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行記錄和保存,以此作為管理的重要參考。此外,要定期對(duì)土地狀況進(jìn)行普查,以此有效把握土地使用的真實(shí)情況,在此基礎(chǔ)上建立完備的管理信息系統(tǒng),繼而為日后的土地規(guī)劃提供借鑒。
2.完善土地變更及統(tǒng)計(jì)制度
在開(kāi)展耕地保護(hù)管理工作中,首當(dāng)其沖要構(gòu)建一個(gè)完善的土地變更制度,這是因?yàn)楦孛娣e本身具有一定的不確定性,基本每年都會(huì)發(fā)生變化。如果有耕地變更制度的束縛,便能有效統(tǒng)計(jì)耕地面積,同時(shí),亦能為相關(guān)管理部門(mén)提供參考數(shù)據(jù),推動(dòng)土地管理機(jī)制更加全面化、科學(xué)化。另外,土地變更制度要提高數(shù)據(jù)的精確性,由于當(dāng)下我國(guó)所實(shí)施的變更制度多是從下向上逐層遞交,其中涉獵的部門(mén)與環(huán)節(jié)偏多且繁復(fù),很容易致使數(shù)據(jù)發(fā)生偏差,為此應(yīng)當(dāng)對(duì)此變更制度要進(jìn)行改善。諸如,由于如果由于農(nóng)業(yè)因素導(dǎo)致耕地面積發(fā)生變化,則可采取從下向上的遞交模式;如果是由于城市建設(shè)的影響,則應(yīng)當(dāng)由城市的規(guī)劃區(qū)來(lái)處理,以此不僅減少了中間流程且能確保數(shù)據(jù)的精確性。
3.落實(shí)耕地保護(hù)監(jiān)督責(zé)任制
為了更好地落實(shí)耕地保護(hù)機(jī)制,則可指定年底耕地保護(hù)目標(biāo),并設(shè)定相應(yīng)的考核機(jī)制,即實(shí)行指標(biāo)預(yù)算、規(guī)模預(yù)核等詳細(xì)化的指標(biāo)機(jī)制,以此讓耕地保護(hù)和相關(guān)部門(mén)的工作直接先掛鉤。同時(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府耕地保護(hù)有量的考核機(jī)制,針對(duì)各個(gè)單位以及集體的用地量開(kāi)展考核制度并排名,從而保障耕地的保有量,以及對(duì)耕種面積的寶華,促進(jìn)耕地占卜的平衡發(fā)展。此外,要將具體監(jiān)督責(zé)任落實(shí),即對(duì)未能完成耕地保護(hù)目標(biāo)的單位或組織要追究責(zé)任,以此建立長(zhǎng)效的耕地保護(hù)機(jī)制。
綜上,實(shí)行耕地保護(hù)管理機(jī)制,是確保國(guó)家糧食充足,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施,同時(shí)也是確保土地資源合理配置、提高農(nóng)民權(quán)益的重要手段,故而必須要構(gòu)建科學(xué)、完善的耕地保護(hù)管理新機(jī)制,并明確各項(xiàng)制度。即要根據(jù)城市建設(shè)及農(nóng)村發(fā)展的具體情況來(lái)進(jìn)行有機(jī)的調(diào)控,繼而進(jìn)行合理、全面的規(guī)劃與管理,同時(shí)可借助各種新型技術(shù)手段,構(gòu)筑健全的耕地資料庫(kù),并加大對(duì)耕地保護(hù)工作的監(jiān)督力度,致力于全面推進(jìn)該項(xiàng)工作的健康發(fā)展,保障耕地資源的有效保護(hù)。