房芳

（山東省消防救援總隊，山東濟南 250102）

0.引言

2019年新修改的《消防法》是順應(yīng)國家機構(gòu)職能改革、貫徹“放管服”改革思路的具體體現(xiàn)，構(gòu)建了新的消防監(jiān)督管理體系，進一步提高了消防法治建設(shè)水平。全省消防救援機構(gòu)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真落實習(xí)近平總書記在國家綜合性消防救援隊伍授旗儀式上的重要訓(xùn)詞精神，堅持以人民為中心，堅持安全發(fā)展理念，按照深化“放管服”改革決策部署，推動消防執(zhí)法理念、制度、作風全方位深層次變革，打造清正廉潔、作風優(yōu)良、服務(wù)為民的消防執(zhí)法隊伍，構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系，增強全社會火災(zāi)防控能力，確保全省消防安全形勢持續(xù)穩(wěn)定向好，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了安全保障。本文通過對《消防法》貫徹實施情況進行調(diào)研，掌握我省消防工作現(xiàn)狀，分析存在的問題，提出推進完善《消防法》的對策建議，不斷提升全省消防監(jiān)督執(zhí)法工作水平。

1.《消防法》貫徹實施情況的現(xiàn)狀

《消防法》是消防事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)和依據(jù)，各級黨委和政府十分重視，以貫徹執(zhí)行《消防法》為抓手，有力推動消防事業(yè)發(fā)展。

1.1 持續(xù)推進消防工作法治化進程

近年來，山東省緊緊圍繞服務(wù)社會民生、創(chuàng)新消防管理的工作理念，認真貫徹《中華人民共和國消防法》，大力推進地方消防立法工作，先后制定出臺了《山東省消防條例》《山東省高層建筑消防安全管理規(guī)定》《山東省火災(zāi)高危單位消防安全管理規(guī)定》等6部地方性消防法規(guī)、政府規(guī)章和28部消防類地方標準，為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供了重要的法治保障。壓實政府行業(yè)部門消防安全責任，2018年率先制定出臺政府規(guī)章《山東省實施消防安全責任制規(guī)定》[1]。2019年《消防法》修訂后，主動作為，密切配合省人大、省司法廳等部門，提請打包修正地方性法規(guī)、政府規(guī)章，健全消防法治體系[2]。

1.2 消防安全責任制進一步落實

省政府將2019年確定為消防“工作落實年”，將2020年確定為消防安全“重點工作攻堅年”，每年向市級政府下達年度消防工作目標任務(wù)；省政府消防安全委員會建立“風險提醒、事故約談”長效機制，分管副省長定期組織召開成員單位會議，組織打通“生命通道”治理行動提醒談話，研究推進冬春火災(zāi)防控等重點工作，壓實各方責任，形成綜治合力。省消防救援總隊聯(lián)合省委組織部開展領(lǐng)導(dǎo)干部消防安全“三學(xué)一提升”大培訓(xùn)，組織領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)應(yīng)急常識、學(xué)崗位職責、學(xué)斗爭本領(lǐng)，提升防范化解消防安全風險能力，累計培訓(xùn)96名廳級、401名縣處級和200名科級干部。

1.3 公共消防安全環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

提請省政府安委會發(fā)文，建立公安、應(yīng)急、消防聯(lián)勤聯(lián)防聯(lián)治“三聯(lián)”機制，組織41.7萬家“九小場所”落實“三自主兩公開一承諾”，拆除影響消防安全的彩鋼板違章建筑12萬余平方米，拆除影響消防車通行的限高、限寬障礙1960余處。統(tǒng)籌推進消防安全專項整治三年行動，制定四類場所治理、老舊場所及新材料新業(yè)態(tài)風險整治、重點行業(yè)標準化管理等22項重點項目清單，開展打通“生命通道”治理，推動新增、開放停車位3萬余個，公共建筑、新建居民住宅全部完成消防車通道標識化管理工作；開展校園消防安全整治行動，摸排學(xué)校3.9萬余所，整改隱患5萬余處。全面推行“雙隨機一公開”工作模式，將消防安全納入全省部門間“雙隨機一公開”聯(lián)合監(jiān)督抽查范圍；創(chuàng)新實施“專家查隱患”工作，以政府購買服務(wù)方式，2020年完成對全省4369家火災(zāi)高危單位的消防安全評估，今年已經(jīng)啟動對1647棟二類高層公共建筑、190個地下建筑、479個大型物流倉儲場所的消防安全評估。

1.4 消防“放管服”改革穩(wěn)步推進

2018來4月，總隊出臺《山東省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程消防服務(wù)十條措施》，并召開省政府新聞發(fā)布會，從行政審批、監(jiān)督檢查、火災(zāi)撲救、火災(zāi)調(diào)查、消防培訓(xùn)等各個方面，提出全鏈條、全職能的優(yōu)化服務(wù)措施10條27項，明確取消審批事項2項，下放審批權(quán)力2項，合并辦理3項，簡化15項材料，容缺8項受理材料，優(yōu)化6項審批流程，提供5項免費服務(wù)，大大減輕企業(yè)負擔，提高了消防行政審批效能。消防執(zhí)法改革以來，總隊于2020年4月再次出臺《打造精簡高效政務(wù)生態(tài)優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法五項措施》，實施容缺后補、預(yù)約辦理、跨層聯(lián)辦、一對一專辦等便利化措施。各市消防救援機構(gòu)也結(jié)合實際制定出臺便民利企服務(wù)措施[3]。

1.5 消防宣傳教育培訓(xùn)扎實推進

占據(jù)線上線下宣傳新戰(zhàn)場，在主流媒體開設(shè)消防專刊（欄）89個，微信、微博、抖音、快手、今日頭條等官方賬號平臺建設(shè)不斷完善。舉辦第二屆山東省119消防獎、首屆“齊魯最美消防員”評選表彰和首屆山東消防主題馬拉松活動，我省7個集體、10名個人受到第四屆、第五屆全國119消防獎表彰。加大消防科普宣傳教育工作力度。聯(lián)合13部門下發(fā)《關(guān)于推進消防安全宣傳教育進企業(yè)進農(nóng)村進社區(qū)進學(xué)校進家庭工作的實施細則》。全國首個地方標準《山東省消防科普教育基地標準》開始實施。全省已建成各類消防科普場館577家，實現(xiàn)了科普教育基地省、市、縣全覆蓋，其中臨沂市消防科普教育基地成為消防救援局命名的首批8個國家級應(yīng)急消防科普教育基地之一。截至2020年底，全省注冊消防志愿者人數(shù)為11萬余人，注冊志愿者隊伍481支，全民學(xué)習(xí)平臺累計學(xué)習(xí)達131.5萬余人，日照市消防志愿者協(xié)會榮獲全國學(xué)雷鋒志愿服務(wù)“四個100”先進典型[4]。

2.《消防法》實施過程中存在的問題

2.1 部門間法定職責邊界不明確

由于地方政府部門也在進行機構(gòu)改革、職責調(diào)整，加之《消防法》對行業(yè)部門的消防安全監(jiān)管職責未作明確規(guī)定，實際工作中“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)必須管安全”“誰主管、誰負責”的要求落實還不到位，行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)對安全隱患疏于檢查、監(jiān)管不力，消防工作聯(lián)動機制還未真正建立起來。比如新修訂的《消防法》僅規(guī)定公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查，且未賦予行政執(zhí)法權(quán)，基層公安派出所履職不積極，消防救援機構(gòu)與公安機關(guān)溝通協(xié)調(diào)難度大，“九小場所”和居民社區(qū)成為消防監(jiān)管盲區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)，“小火亡人”事故頻發(fā)。住建部門承接建設(shè)工程消防審驗職責后，在建設(shè)工程消防驗收時工作尺度不一，出現(xiàn)住建部門消防驗收合格的建筑在消防監(jiān)督檢查時仍發(fā)現(xiàn)有違反消防技術(shù)標準的現(xiàn)象，加大了消防救援機構(gòu)日常監(jiān)管難度。相關(guān)行業(yè)部門以沒有執(zhí)法權(quán)為理由，將涉及消防安全的問題都推到消防救援機構(gòu)處理，形成“只要是消防隱患就是消防部門責任”的錯誤觀點，部門監(jiān)管責任得不到落實，消防救援機構(gòu)作為監(jiān)管鏈條的最末端，往往成為社會矛盾焦點。

2.2 企業(yè)安全主體責任未有效落實

《消防法》對消防違法行為處罰力度偏軟，企業(yè)和個人消防違法成本低，對消防安全重視不夠，重生產(chǎn)、輕安全的現(xiàn)象多有發(fā)生。有的企業(yè)缺乏高素質(zhì)管理人才或消防安全“明白人”，存在僥幸心理，片面追求經(jīng)濟效益，不主動檢查、發(fā)現(xiàn)、整改火災(zāi)隱患，與消防救援機構(gòu)玩“躲貓貓”，對查出的隱患就改，未發(fā)現(xiàn)的問題就不改，在實際經(jīng)營中存在建設(shè)、裝修時單純考慮經(jīng)營要求，不落實消防技術(shù)標準要求，形成“先天性”消防隱患；消防安全培訓(xùn)不到位，員工崗前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)流于形式，缺乏發(fā)現(xiàn)隱患、撲救初起火災(zāi)的能力。近年來“高、低、大、化”重點領(lǐng)域風險隱患突出，沿街商鋪火災(zāi)高發(fā)，農(nóng)村地區(qū)火災(zāi)居高不下，物流倉儲場所火災(zāi)突出。社會單位消防安全主體責任不落實，消防監(jiān)督仍然還是“保姆式”監(jiān)管模式。

2.3 消防監(jiān)管措施不滿足現(xiàn)實工作需要

全省大多數(shù)農(nóng)村消防工作基礎(chǔ)依然薄弱，基層組織消防力量匱乏，消防網(wǎng)格化管理不健全，網(wǎng)格員職責不明晰，身份不明確，不具有消防執(zhí)法權(quán)，消防救援大隊人數(shù)有限，難以覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，基層消防監(jiān)管存在“真空”。改制轉(zhuǎn)隸后，消防執(zhí)法不再適用公安機關(guān)行政案件辦理規(guī)定，缺少傳喚等剛性措施，對違法行為執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到違法行為人不配合詢問、不配合現(xiàn)場勘查、甚至當事人拒不到場等現(xiàn)象，造成執(zhí)法權(quán)威性下降，執(zhí)法難度增大。另外，由于沒有盡職免責相關(guān)規(guī)定，部分消防監(jiān)督人員反映問責壓力過大，想干好卻缺少“剛性”措施、不干會被追責、干不到位也會被追責，存在畏難情緒。

2.4 社會消防安全意識不夠高

近年來，消防知識的覆蓋面、知曉率逐年上升，但總體看群眾接受消防教育的渠道依然偏少，消防安全宣傳的普及面和影響面不夠廣泛、深入，與消防安全工作的形勢和任務(wù)相比還有差距，群眾缺乏基本的安全意識和消防常識，用火用電不安全不規(guī)范，自防自救能力不強，往往既是火災(zāi)受害者也是肇事者，尤其是“九小場所”從業(yè)人員60%以上不具備消防安全“四個能力”。企業(yè)重點崗位違規(guī)違章操作問題突出，2020年693起生產(chǎn)作業(yè)場所火災(zāi)有41%是由違章操作引發(fā)的，近年來電動車違規(guī)充電引發(fā)火災(zāi)、沿街門面商鋪生產(chǎn)住宿違規(guī)“三合一”造成人員傷亡的火災(zāi)事故呈高發(fā)趨勢。

2.5 消防規(guī)劃執(zhí)行不到位

《消防法》規(guī)定地方政府要制定消防規(guī)劃，并按規(guī)劃進行消防安全布局、建設(shè)公共消防設(shè)施，但沒有條款保障落實。有的市縣政府出于經(jīng)濟發(fā)展、財政經(jīng)費緊張等原因，在城市建設(shè)時將中心區(qū)域消防站遷到郊區(qū)，出現(xiàn)消防站布點“空心化”現(xiàn)象。有的市縣政府在城市建設(shè)中，未按規(guī)劃同步建設(shè)消防站或預(yù)留消防站建設(shè)用地，造成消防站布局、數(shù)量達不到規(guī)劃要求。有的地方消火栓未與市政供水管網(wǎng)同步規(guī)劃、同步建設(shè)，天然水源處未設(shè)置消防車取水碼頭，消防水源難以滿足滅火救援需要。部分地區(qū)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中未統(tǒng)籌考慮消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村消防通道、消防供水管網(wǎng)和消火栓配置與消防安全要求差距較大。

3.推進完善《消防法》的對策建議

3.1 明確消防監(jiān)管體系架構(gòu)和職責分工

（1）強化頂層設(shè)計，將“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)必須管安全”寫入消防法，明確消防救援機構(gòu)為消防安全綜合監(jiān)管部門，對規(guī)模以上的大型人員密集場所進行重點監(jiān)管，對政府相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦履行消防監(jiān)管職責情況進行行業(yè)監(jiān)管。（2）劃清消防與住建、公安等部門的職責邊界，界定監(jiān)管范圍、明確執(zhí)法主體，建立監(jiān)督執(zhí)法、移交接收、部門聯(lián)合等工作機制，避免失控漏管。（3）明確公安派出所消防監(jiān)督職責，公安派出所作為執(zhí)法主體，獨立對職責范圍內(nèi)的社會單位開展消防監(jiān)督檢查、執(zhí)法等工作。（4）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦執(zhí)法主體資格，明確消防救援機構(gòu)可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)急辦、基層綜合執(zhí)法局等單位實施消防監(jiān)督、行政處罰，填補基層消防執(zhí)法力量空白。（5）賦予剛性執(zhí)法措施，明確消防救援機構(gòu)在辦理行政案件時可以采取傳喚等執(zhí)法措施，可以直接辦理“失火罪”“消防安全責任事故罪”。（6）明確“盡職免責”情形。以法律條文明確懲罰失職瀆職執(zhí)法人員，同時也保護履職盡責的執(zhí)法人員。

3.2 進一步壓實消防安全責任

充分吸收《安全生產(chǎn)法》《政府消防安全責任制實施辦法》等法律規(guī)章的成功經(jīng)驗，落實消防安全工作領(lǐng)導(dǎo)責任，按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的原則，健全政府消防工作領(lǐng)導(dǎo)和考評機制，定期分析消防安全形勢，協(xié)調(diào)解決重大問題。壓實行業(yè)部門的監(jiān)管職責，在《消防法》中明確要求行業(yè)部門定期對監(jiān)管領(lǐng)域的消防安全形勢進行分析研判、督促整改，并制定條款對監(jiān)管不到位的行業(yè)部門和個人進行責任追究。落實社會單位消防安全主體責任，切實按照“安全自查、隱患自除、責任自負”的要求，要求單位全面加強消防安全管理，杜絕安全隱患；提高消防違法成本，對存在重大隱患拒不整改的，追究相關(guān)人員的刑事責任；將消防安全納入誠信體系建設(shè)，運用社會、經(jīng)濟等杠桿的力量倒逼社會單位落實消防安全主體責任。

3.3 進一步加強公共消防設(shè)施建設(shè)

要建立完善消防經(jīng)費保障標準體系，明確公共消防設(shè)施建設(shè)資金在各級政府可支配財力中比重。加強消防規(guī)劃編制、審批、實施環(huán)節(jié)的管理，定期開展消防規(guī)劃實施情況的評估考評，確保消防站、市政消火栓、消防道路等公共消防基礎(chǔ)設(shè)施與其他市政基礎(chǔ)建設(shè)同規(guī)劃、同設(shè)計、同實施、同驗收。在《消防法》中明確規(guī)定違反消防規(guī)劃、導(dǎo)致公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及消防安全布局不符合要求時，對地方政府和行業(yè)部門、社會單位的處理措施。

3.4 進一步加強消防宣傳教育培訓(xùn)

在《消防法》中明確消防宣傳教育培訓(xùn)是教育、人社等部門，新聞廣播電視等單位，工會、共青團、婦聯(lián)等團體的法定義務(wù)，并規(guī)定工作的具體要求、考評方法和獎懲措施，從法律上把消防宣傳納入公益宣傳范圍、把消防常識納入大中小學(xué)教育課程內(nèi)容、把消防培訓(xùn)納入黨校（行政學(xué)院）的培訓(xùn)內(nèi)容。充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)站等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等新媒體，開設(shè)消防安全教育專題欄目、開展公益性消防宣傳教育。大力推進消防安全宣傳“五進”，不斷提高社會的消防安全意識。加強對黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、企事業(yè)單位負責人和學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、車站碼頭等重點防控單位的消防教育和培訓(xùn)；完善消防宣傳固定設(shè)施、科普教育基地，組織群眾開展逃生、自救、互救等消防技能訓(xùn)練；鼓勵和支持社會力量開展消防培訓(xùn)工作，將社會普及性消防培訓(xùn)納入政府購買公共服務(wù)內(nèi)容，有針對性地對群眾開展消防安全培訓(xùn)。

3.5 進一步明確職責邊界

針對住建部門消防驗收（備案）合格的建筑物，不再進行是否符合消防技術(shù)規(guī)范的實質(zhì)性核查，只對是否改變驗收時的使用性質(zhì)、是否保持完整等內(nèi)容進行檢查；對住建部門消防驗收合格、消防救援機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違反消防技術(shù)規(guī)范、存在重大隱患的建筑物，函告住建部門，并明確隱患整改由住建部門負責督促實施；明確建設(shè)工程施工工地由住建部門負責監(jiān)管。針對教育、文旅等相關(guān)政府部門辦理行政許可需要申請人提交消防安全證明的情況，按照“放管服”工作要求，由國家層面制定出臺文件，取消相關(guān)政府部門的行政許可前置，或者將此類場所納入公眾聚集場所開業(yè)前消防安全檢查范圍，實施源頭管控。

4.結(jié)語

在推進消防執(zhí)法改革的進程中，要筑牢法治保障的基石，按照在法治下推進改革、在改革中完善法治的要求，抓緊清理修改所有不符合消防改制新理念、不適應(yīng)消防執(zhí)法改革新形勢的法律法規(guī)規(guī)章制度，及時把改革中形成的成熟經(jīng)驗法制化、制度化。堅持問題導(dǎo)向、源頭治理，從社會反映強烈的消防執(zhí)法突出問題抓起，全面改革消防監(jiān)督管理工作，從源頭上堵塞制度漏洞、防范化解風險。要堅持公開透明、規(guī)范有序，健全執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、完善執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強執(zhí)法監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。