莫東明

(廣西壯族自治區(qū)國(guó)有三門(mén)江林場(chǎng) 廣西，柳州 545000)

從1980年起，我國(guó)試行建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理制度，到1990年時(shí)已經(jīng)在全國(guó)實(shí)行。在1997年所頒布的《中華人民共和國(guó)建筑法》中，將“國(guó)家推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理制度”在法律中進(jìn)行了明立，同時(shí)也確立了建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)理的法律地位。直到20世紀(jì)末期，我國(guó)已全面進(jìn)行林業(yè)項(xiàng)目監(jiān)理制度的實(shí)施，廣西營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)理隊(duì)伍從一開(kāi)始就在小規(guī)模上大規(guī)模成長(zhǎng)，監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)也從一開(kāi)始的毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)可言，逐漸的積累了起來(lái)，監(jiān)理工作的實(shí)施，使得廣西的營(yíng)造林工程的整體質(zhì)量水平以及工程效果做出了重大的貢獻(xiàn)。但是，營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)理體系作為一個(gè)與以往完全不同的質(zhì)量監(jiān)督實(shí)施措施，在成熟過(guò)程中有漸進(jìn)的成長(zhǎng)時(shí)間以及持續(xù)的改善[1]。

1 廣西實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理制度現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1.1 營(yíng)造林工程的監(jiān)理廣度

廣西目前的營(yíng)造林工程施工監(jiān)理對(duì)象主要是政府所投資的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目工程,原則上在社會(huì)企業(yè)和民間資金投資的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的工程并不屬于監(jiān)理對(duì)象,在眾多的營(yíng)造林工程當(dāng)中，已經(jīng)實(shí)行了監(jiān)理制度，占多數(shù)的是林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目，而其他的材林以及經(jīng)濟(jì)林與其他建設(shè)項(xiàng)目會(huì)實(shí)施工程監(jiān)理制度則占少數(shù)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是目前我國(guó)的民間資本對(duì)林業(yè)項(xiàng)目的投資較低，政府對(duì)林業(yè)項(xiàng)目的投資主要以綠色建設(shè)為主，大部分資金以工程贈(zèng)款的形式投入。

1.2 營(yíng)造林工程的監(jiān)理深度

目前監(jiān)理制度只在建設(shè)和造林項(xiàng)目的兩個(gè)連接環(huán)節(jié)實(shí)施，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建設(shè)、批準(zhǔn)的全過(guò)程監(jiān)理過(guò)程尚未實(shí)施。并且接受、項(xiàng)目建設(shè)單位（所有者）監(jiān)理單位只賦予建設(shè)質(zhì)量管理及建設(shè)進(jìn)行管理兩個(gè)對(duì)象的監(jiān)督權(quán)限，沒(méi)有賦予投資控制監(jiān)督權(quán)限[2]。

1.3 已實(shí)施監(jiān)理制度的主要營(yíng)造林工程項(xiàng)目

自從造林項(xiàng)目監(jiān)督體系切實(shí)實(shí)施之后，廣西開(kāi)展了生態(tài)景觀造林項(xiàng)目、海岸休息區(qū)造林項(xiàng)目、水資源保護(hù)造林項(xiàng)目、森林碳隔離造林項(xiàng)目、雙方生態(tài)景觀等造林項(xiàng)目監(jiān)督的主要項(xiàng)目以及干道森林帶事業(yè)、干道綠化及造林事業(yè)、森林造林事業(yè)、病害蟲(chóng)救濟(jì)事業(yè)、低效率、蓄水率林木重建事業(yè)、地皮再生造林事業(yè)、巖層沙漠化綜合林建設(shè)事業(yè)、美化農(nóng)村綠化事業(yè)都實(shí)行了營(yíng)造林的工程監(jiān)理制度。

1.4 營(yíng)造林工程監(jiān)理特點(diǎn)

營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)理不同于其他項(xiàng)目監(jiān)理，營(yíng)造林制度有著其獨(dú)特的特點(diǎn)。營(yíng)造林項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程基本是露天的，并且占地面積大，時(shí)間長(zhǎng)，季節(jié)和氣候影響大。大部分造林項(xiàng)目位于高山、長(zhǎng)路、惡劣作業(yè)條件的偏僻山區(qū)，監(jiān)理人員應(yīng)配備特殊車(chē)輛及其他必要裝備。中青年山林造景事業(yè)的工期短，與城市造景事業(yè)相比，一般造林事業(yè)施工監(jiān)理時(shí)間長(zhǎng)，大部分造林事業(yè)施工監(jiān)理合同期限為三年，最短為一年，各工程的工期為土地準(zhǔn)備、種植、表土、打理等工期基本上不連續(xù)。因此，造林項(xiàng)目的監(jiān)督成本無(wú)論是人力、物力還是時(shí)間投入，都遠(yuǎn)高于造景等項(xiàng)目的監(jiān)督成本。造林項(xiàng)目的監(jiān)督費(fèi)用要高得多[3]。

2 營(yíng)造林工程建設(shè)引入工程監(jiān)理制的必要性分析

2.1 過(guò)程管理的需要

2.1.1 苗木環(huán)節(jié) 就一般情況而言，工程造林的要求會(huì)比一般造林要求更苛刻，因此在項(xiàng)目審批、基金支持、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施等方面都有嚴(yán)格的程序和要求，對(duì)樹(shù)苗規(guī)格的要求事項(xiàng)也不例外，可是在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，營(yíng)造林項(xiàng)目當(dāng)中反復(fù)禁止使用“人情苗”、“關(guān)系苗”，但是仍然有此現(xiàn)象發(fā)生，仍然存在與標(biāo)準(zhǔn)相差極大的現(xiàn)象。

2.1.2 栽植環(huán)節(jié) 工程造林計(jì)劃及設(shè)計(jì)文件根據(jù)事業(yè)的必要和要求事項(xiàng)制定的造林實(shí)施計(jì)劃書(shū)或因各種原因，在施工過(guò)程中隨時(shí)發(fā)生工程設(shè)計(jì)的變更及造林樹(shù)種的替代。在有些環(huán)節(jié)常會(huì)出現(xiàn)不能滿(mǎn)足設(shè)計(jì)規(guī)格的要求。如挖穴、澆水以及培土、補(bǔ)植。

2.1.3 管理環(huán)節(jié) 廣西的一般樹(shù)種在三年的造林期當(dāng)中仍沒(méi)有造林成功，而造林成功之后，其管理護(hù)養(yǎng)工作不到位或者是護(hù)養(yǎng)效率不高的話(huà)，項(xiàng)目造林的存活率就無(wú)法保障，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)營(yíng)造林的建設(shè)計(jì)劃就無(wú)法達(dá)標(biāo)，所以為了避免造林建設(shè)的計(jì)劃目標(biāo)當(dāng)中，出現(xiàn)工程管理中不合理、不規(guī)則的運(yùn)營(yíng)行為，營(yíng)造林的項(xiàng)目計(jì)劃是急需引進(jìn)工程監(jiān)理系統(tǒng)。

2.2 成本管理的需要

其實(shí)依照客觀的來(lái)說(shuō)，營(yíng)造林管理歸屬于經(jīng)營(yíng)行為中的一類(lèi)，所以就需要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律處理相關(guān)事宜，在進(jìn)行營(yíng)造林時(shí)，其中的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)進(jìn)行成本核算。當(dāng)前，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)并不富裕的情況下，中央財(cái)政每年將數(shù)百億的資金投入林業(yè)建設(shè)，管好、用好工程建設(shè)資金，林業(yè)主管部門(mén)責(zé)任重大。實(shí)行營(yíng)造林工程監(jiān)理制，成本管理可以工程和階段性地進(jìn)行，可以在工程管理的同時(shí)進(jìn)行。工程或階段結(jié)束后，不違反規(guī)定，在指標(biāo)滿(mǎn)足設(shè)計(jì)文件要求的條件下，監(jiān)理工程師簽字后，建設(shè)所有者批準(zhǔn)項(xiàng)目資金后進(jìn)行。達(dá)成建設(shè)森林的下一個(gè)過(guò)程（或階段）建設(shè)目標(biāo)[4]。

2.3 完善林業(yè)管理體制的需要

實(shí)現(xiàn)造林項(xiàng)目監(jiān)理制度是從根本上保障造林項(xiàng)目的投資效益，為加強(qiáng)林業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)?，F(xiàn)在廣西有很多專(zhuān)業(yè)造林隊(duì)，有著獨(dú)立的法人資格，并積極參與營(yíng)造林工程建設(shè)；實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理制，從事后確認(rèn)和接受項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的事實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量流程的監(jiān)督和檢查，有助于改善項(xiàng)目質(zhì)量管理系統(tǒng)，提高項(xiàng)目建設(shè)效率的適時(shí)性。

3 廣西營(yíng)造林工程監(jiān)理工作中的存在問(wèn)題

3.1 營(yíng)造林工程監(jiān)理費(fèi)用低

中國(guó)對(duì)造林項(xiàng)目的投資資金一般很低。中央或道國(guó)庫(kù)以補(bǔ)助金形式投資資金，除了部分海岸經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)地區(qū)外，大部分市郡只支援間接費(fèi)用，貧困山區(qū)連間接費(fèi)用都不支援。廣西目前規(guī)定造林項(xiàng)目的監(jiān)督費(fèi)用為項(xiàng)目直接投資費(fèi)用的1%～3%，一般實(shí)施為1.5%～2.5%，部分項(xiàng)目更低。按照上述標(biāo)準(zhǔn)確定監(jiān)理費(fèi)，很難保證造林項(xiàng)目監(jiān)理工作的正常發(fā)展[5]。這必然導(dǎo)致以下情況：一是建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員不足，二是監(jiān)理人員不足導(dǎo)致建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位是獨(dú)立的社會(huì)企業(yè)單位，也是經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)執(zhí)行的各項(xiàng)目監(jiān)理項(xiàng)目進(jìn)行費(fèi)用會(huì)計(jì)。但是，人工費(fèi)、社會(huì)保障優(yōu)惠、運(yùn)輸、作業(yè)裝備、辦公費(fèi)用等國(guó)家規(guī)定的各種稅金及手續(xù)費(fèi)，監(jiān)理單位根據(jù)項(xiàng)目監(jiān)理費(fèi)用會(huì)計(jì)決定項(xiàng)目監(jiān)理人員。因此，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員的不足成為了一個(gè)顯著的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。由于影響項(xiàng)目監(jiān)督效果的建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員不足，遠(yuǎn)程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)和項(xiàng)目隱藏的程序往往無(wú)法原地監(jiān)督。特別是，如果沒(méi)有足夠的監(jiān)督者來(lái)監(jiān)督基礎(chǔ)肥料是非、商道是非等廢棄程序，就很難保障是非的數(shù)量和質(zhì)量。

3.2 具有營(yíng)造林工程監(jiān)理上崗證的監(jiān)理人員嚴(yán)重不足

廣西營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)理隊(duì)伍在規(guī)模的建設(shè)上，無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前林業(yè)生態(tài)建設(shè)的所需的數(shù)量。當(dāng)中存在最大問(wèn)題的其實(shí)不是社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)單位的數(shù)量問(wèn)題，而在能夠獲得監(jiān)理資質(zhì)的人才明顯缺乏；其中，相當(dāng)一部分是州、市林業(yè)部門(mén)的公務(wù)員。在目前的管理體制下，他們只能領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目。不能夠參與建筑工程的監(jiān)理工作。因此，在工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)理工作的工作人員當(dāng)中真正持有建筑監(jiān)理資格證書(shū)的人很少。

3.3 施工監(jiān)理人員的監(jiān)理業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)不足

廣西造林項(xiàng)目監(jiān)管與造林項(xiàng)目監(jiān)管制度實(shí)施的預(yù)期效果相去甚遠(yuǎn)。這種情況有很多原因。其中一個(gè)原因是，大部分從事前沿造林項(xiàng)目監(jiān)管工作的監(jiān)管人員沒(méi)有拿到監(jiān)管崗位證書(shū)，而主管業(yè)務(wù)部門(mén)缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督，業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn).對(duì)于這些管理者來(lái)說(shuō)，更不用說(shuō)在專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面不斷培訓(xùn)管理者了。

3.4 部分工程施工標(biāo)段規(guī)模過(guò)大

各建設(shè)單位每年的建設(shè)任務(wù)都很大，有的建設(shè)單位只進(jìn)行一次大型工程建設(shè)招標(biāo)，無(wú)論是1萬(wàn)畝左右，還是1萬(wàn)多畝。一旦項(xiàng)目招標(biāo)規(guī)模超過(guò)中標(biāo)者的建筑能力，而且由于植樹(shù)造林季節(jié)的時(shí)間限制很緊，中標(biāo)者將按照合同期限將部分工程移交給其他施工隊(duì)執(zhí)行任務(wù)，并將接管其他施工隊(duì).工程已分為多個(gè)包，供幾個(gè)較小的施工隊(duì)使用.經(jīng)過(guò)幾次分包，造林資金的直接投資大幅度減少。此外，施工隊(duì)質(zhì)量參差不齊，也給工程監(jiān)理增加了很大困難，必然導(dǎo)致工程質(zhì)量下降[6]。

3.5 營(yíng)造林工程監(jiān)理缺少規(guī)范化操作

由于監(jiān)理成本低、監(jiān)理薄弱，監(jiān)理人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)參差不齊。到目前為止，廣西造林項(xiàng)目監(jiān)管體系的實(shí)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管的規(guī)范化運(yùn)行。因此，只有在解決了上述問(wèn)題之后，才能逐步實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域造林項(xiàng)目監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化。

4 建議

4.1 提高營(yíng)造林工程的監(jiān)理費(fèi)用

增加營(yíng)造林項(xiàng)目監(jiān)管成本的更現(xiàn)實(shí)方法是增加營(yíng)造林項(xiàng)目的固定投資成本（成本）。提高造林項(xiàng)目投資配額成本，不僅為引進(jìn)新的營(yíng)造林技術(shù)、提高營(yíng)造林項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了條件，還保證了營(yíng)造林工程的質(zhì)量效果；同時(shí)，通過(guò)提高營(yíng)造林項(xiàng)目的固定成本，相應(yīng)提高了營(yíng)造林項(xiàng)目的監(jiān)理成本，為保證營(yíng)造林工程建設(shè)質(zhì)量的提高.

4.2 完善營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍建設(shè)

首先，是不斷發(fā)展擴(kuò)大的造林項(xiàng)目監(jiān)理組，要能夠應(yīng)付林業(yè)生態(tài)建設(shè)的發(fā)展需要。一個(gè)十分有效的方法便是為監(jiān)理單位的監(jiān)理人員舉辦定期訓(xùn)練課程，加強(qiáng)在職訓(xùn)練和考試，以及認(rèn)證的入門(mén)培訓(xùn)。同時(shí)建議專(zhuān)業(yè)院校開(kāi)辦人工林工程監(jiān)督課程，使學(xué)生掌握林業(yè)工程施工監(jiān)督知識(shí)，同時(shí)掌握林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí).很快成為林業(yè)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)骨干。其次，是提高造林項(xiàng)目管理人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。植樹(shù)造林項(xiàng)目的策展人不僅是工程處，還包括裁判員和協(xié)調(diào)員，規(guī)范施工方、施工方和監(jiān)理方三方關(guān)系。因此，監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)非常重要。針對(duì)監(jiān)督過(guò)程中存在的問(wèn)題或不足，沒(méi)有定期對(duì)現(xiàn)場(chǎng)造林項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)；定期組織造林項(xiàng)目策展人開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流和研討，并不斷總結(jié)和提高廣西造林工程監(jiān)管水平；在培訓(xùn)的同時(shí)提高監(jiān)督組造林項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，必須加強(qiáng)監(jiān)督組的職業(yè)道德，以過(guò)硬的技能和素質(zhì)打造一支真正的造林工程監(jiān)理隊(duì)伍。因此，建議制定《營(yíng)造林工程監(jiān)理人員守則》，限制造林項(xiàng)目管理人員的行為，在林業(yè)項(xiàng)目管理人員中形成榮譽(yù)感和責(zé)任感，確保林業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管的純潔性。森林工程指揮監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和公正性[7]。

4.3 加強(qiáng)對(duì)林業(yè)基層干部和施工單位管理人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)

保證工程的施工質(zhì)量和設(shè)計(jì)效果，不能只看監(jiān)督組的事，但需要施工單位（業(yè)主）、監(jiān)督組和施工單位的配合配合配合。特別是施工單位不了解實(shí)施工程監(jiān)理制度的目的、相關(guān)程序和監(jiān)理工作要求的，認(rèn)為認(rèn)為這純粹是監(jiān)管與受監(jiān)管設(shè)施的關(guān)系，不會(huì)積極配合建筑單位和監(jiān)管小組。只有當(dāng)三方明白了實(shí)施工程監(jiān)理制度的目的，以及相關(guān)的監(jiān)理程序和工作要求時(shí)，才能互相思考，相互配合，及時(shí)達(dá)到預(yù)先確定的項(xiàng)目目標(biāo)、質(zhì)量和數(shù)量。

4.4 加強(qiáng)營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍的管理

對(duì)具有造林項(xiàng)目監(jiān)督資格的社會(huì)監(jiān)督單位和監(jiān)督人員，應(yīng)當(dāng)實(shí)行年度考核制度和檔案管理制度。廣西林業(yè)局可以對(duì)縣（市）年度造林項(xiàng)目中的造林項(xiàng)目監(jiān)督小組進(jìn)行評(píng)估（如目前四大造林工程等）作為每年審查監(jiān)督單位的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，對(duì)具有良好監(jiān)督效果的領(lǐng)導(dǎo)和單位給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，業(yè)務(wù)熟練，原則堅(jiān)定，善于協(xié)調(diào)工作；個(gè)人業(yè)務(wù)素質(zhì)低，怕困難，不適應(yīng)偏袒原則，甚至徇私枉法或失職，導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量不高，不良管理者會(huì)對(duì)其進(jìn)行批評(píng)和教育，或?qū)ζ溥m用孫如取消監(jiān)事資格，未通過(guò)資格認(rèn)證的監(jiān)事單位將降低其監(jiān)事資格。

4.5 對(duì)面積較大的營(yíng)造林工程項(xiàng)目嚴(yán)格控制施工標(biāo)段的規(guī)模

根據(jù)準(zhǔn)備種植以及種植季節(jié)的在時(shí)間上的緊迫性、施工難度、建設(shè)單位的施工能力等因素去確定施工標(biāo)段段的大小，對(duì)于中標(biāo)施工單位而言，要保證能夠在特許權(quán)施工的最佳季節(jié)內(nèi)完成項(xiàng)目。本標(biāo)段各工序的施工任務(wù)旨在確保實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目合同”的工期目標(biāo)，同時(shí)防止或限制項(xiàng)目移交的發(fā)生。根據(jù)我們近年來(lái)的監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)種植工人的準(zhǔn)備、種植、護(hù)理和其他過(guò)程，每個(gè)種植工人的平均種植面積約為6.67 km2。如果超過(guò)此值，將對(duì)施工時(shí)間或者質(zhì)量產(chǎn)生相應(yīng)影響。

4.6 制定適合廣西營(yíng)造林工程監(jiān)理的管理和實(shí)施辦法

《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)督管理辦法(試行)》是國(guó)家林業(yè)局所制定，以此為參考并且將廣西現(xiàn)實(shí)狀況情以及10年間開(kāi)展?fàn)I造林工程監(jiān)理工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整理總結(jié)之后，用于參照。制定出了符合廣西營(yíng)造林工程監(jiān)理工作的相關(guān)管理方案以及實(shí)施方案，從而規(guī)范廣西化造林工程監(jiān)理工作。

4.7 逐步推薦營(yíng)造林工程監(jiān)理的深度和廣度

伴隨著營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍的不斷發(fā)展以及隊(duì)伍的素質(zhì)的不斷提高，并且在監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)得以豐富的同時(shí)，營(yíng)造林工程監(jiān)理的深入程度和范圍也應(yīng)需要擴(kuò)大。并且需要逐步將工程設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)和工程投資控制目標(biāo)加入監(jiān)理的范圍當(dāng)中，最終實(shí)現(xiàn)所有的社會(huì)和私營(yíng)企業(yè)有投資一定規(guī)模的營(yíng)造林工程項(xiàng)目都采用工程監(jiān)理制度。