宿美蓉

（山東省高密市自然資源和規(guī)劃局，山東高密 261500）

1.土地資源保護(hù)的概念

1.1 土地資源保護(hù)的理論依據(jù)

無論國內(nèi)還是國際，都有專業(yè)人士從不同角度提出過很多方面的土地資源保護(hù)理論，但其核心無非是在保護(hù)耕地的同時(shí)，科學(xué)配置土地資源，解決各項(xiàng)社會(huì)矛盾問題，大體上土地資源保護(hù)包含土地稀缺、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)平衡等理論，都有著很重要的現(xiàn)實(shí)意義。

土地稀缺理論闡述了土地資源與社會(huì)問題的相互影響，人口與土地矛盾導(dǎo)致了社會(huì)問題激增，土地的稀缺既包含土地面積、供給量，也包含了人口需求，如果資源不存在稀缺，則本身就沒有了保護(hù)意義。

可持續(xù)發(fā)展理論認(rèn)為，合理利用土地才是社會(huì)發(fā)展的根本，因此應(yīng)遵循人口的平衡，合理配置土地，站在宏觀角度調(diào)控，讓土地實(shí)現(xiàn)無退化開發(fā)，并制造出供給-利用-翻新-產(chǎn)出的良性循環(huán)，讓土地邊利用邊提升質(zhì)量。

1.2 土地資源保護(hù)的內(nèi)涵

土地的資源保護(hù)意義重大，其內(nèi)涵是由于土地資源是有限的，應(yīng)隨著社會(huì)的變革的同時(shí)，讓土地的品質(zhì)或面積始終如一，或是針對性進(jìn)行各領(lǐng)域的保護(hù)手段，防止各行業(yè)無節(jié)制地盲目開發(fā)土地，從而影響國家的經(jīng)濟(jì)。

土地資源保護(hù)應(yīng)從多方面入手，土地資源的保護(hù)應(yīng)包括對土地的面積、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等的保護(hù)，因此土地資源應(yīng)針對某一行業(yè)或某一用法，進(jìn)行合理分配與利用，保護(hù)地力，維持土地的資源生產(chǎn)水平。而同時(shí)也應(yīng)保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境，維持土地環(huán)境的生態(tài)平衡，讓土地一直保持在較為良好的狀態(tài)，防止土地被污染，做好綠化，最大限度地避免土地因荒漠化與鹽堿化，而導(dǎo)致的水土流失與退化等現(xiàn)象，將各項(xiàng)破壞控制在較小的范圍內(nèi)[1]。

2.土地可持續(xù)利用的概念

2.1 土地可持續(xù)利用的理論依據(jù)

土地可持續(xù)利用理論最先是在1960年左右由國際各界學(xué)者所提出，這項(xiàng)理論被提出后立刻得到了國際社會(huì)各界的廣泛支持與采用，但也由于各個(gè)國家都有不同的國情與制度，因此無法得到統(tǒng)一的理論體系，之后正式由聯(lián)合國提出，并優(yōu)化了其細(xì)節(jié)方面的問題，提出了新的評審標(biāo)準(zhǔn)。

土地可持續(xù)利用的基本理論，是為了評價(jià)各個(gè)國家的土地持續(xù)利用現(xiàn)狀與問題，提出了持續(xù)土地利用與管理的明確標(biāo)準(zhǔn)與概念，土地可持續(xù)利用應(yīng)遵循生產(chǎn)性、穩(wěn)定性、接受性、可行性及保護(hù)性五大原則，將土地利用的長久持續(xù)積極貫徹與落實(shí)。土地資源是人類社會(huì)的重要組成部分，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注各個(gè)國家自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對土地的影響與利用，防止土地因影響因素導(dǎo)致的衰退。

2.2 土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵

土地可持續(xù)利用概念中雖然包含了很多方面，而且由于國情不同、制度不同，但其核心思想?yún)s是一樣的，就在于以聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，衡量自身土地的社會(huì)效益，力求生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理，從有限的土地中，在保護(hù)土地環(huán)境的同時(shí)挖掘出更多利益，確保未來人們的生存。

而還有一種內(nèi)涵就是強(qiáng)調(diào)了土地的資源與環(huán)境的隔代人類問題，應(yīng)滿足當(dāng)前人們與后代人們的共同需求，貫徹可持續(xù)發(fā)展的核心概念，利用技術(shù)與管理手段實(shí)現(xiàn)土地資源的持續(xù)開發(fā)與利用，既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人造成影響，從根本上解決土地與社會(huì)的矛盾問題，并在此基礎(chǔ)上逐步提高土地的品質(zhì)與生產(chǎn)力，形成永動(dòng)效果，保證土地的利用符合可持續(xù)發(fā)展的準(zhǔn)則，達(dá)到土地可持續(xù)利用最初的目標(biāo)。

3.當(dāng)前土地利用所存在的問題

3.1 人均土地較少

我國雖然占地面積遼闊，但人數(shù)眾多，因此人均可使用土地也較少，而隨著人口的不斷增加，人均可得資源就會(huì)越來越貧瘠，由此造成的人口與土地的矛盾也是我國社會(huì)中較為明顯的矛盾問題。我國的人均耕地面積只有世界平均耕地面積的一半，而且主要分布于東北與西北地區(qū)，內(nèi)陸城市來說更是少之又少。因此我國土地資源更加需要合理的改善手段，積極調(diào)整，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

3.2 土地利用率偏低

我國土地資源的利用率也偏低，大量的土地由于傳統(tǒng)上的重耕輕養(yǎng)，已經(jīng)顯著降低了土地原有的生產(chǎn)力與品質(zhì)，其潛力沒有被充分發(fā)揮出來?，F(xiàn)階段我國也有很多土地貧瘠、鹽堿化、荒漠化，缺乏對水源地利用與對土地的養(yǎng)護(hù)，造成了我國土地的肥力有所下降，再加上還存在很多的污染情況與水土流失情況，我國土地的利用率遠(yuǎn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)值，因此應(yīng)采取科學(xué)合理的手段予以養(yǎng)護(hù)，積極調(diào)整[2]。

3.3 城市用地結(jié)構(gòu)不科學(xué)

我國城市用地也存在不合理的現(xiàn)象，由于很多城市的建造中脫離實(shí)際，盲目擴(kuò)張，建設(shè)用地粗放的現(xiàn)象較為普遍，再加上許多開發(fā)區(qū)過度膨脹，讓更多的土地與金錢成本不合理地增加。

合理的城市布局可以有效發(fā)揮城市自身的潛力與作用，但我國很多城市中，城市的住宅、綠化、交通等低于第三產(chǎn)業(yè)的比重，許多重工業(yè)用地與工廠用地都混在住宅區(qū)中，破壞了環(huán)境，也影響了人們?nèi)粘Ｉ畹慕】?。而隨著城市的擴(kuò)大，很多土地閑置嚴(yán)重，房屋的容積也變得更低，導(dǎo)致資金方面等各項(xiàng)成本無節(jié)制地支出，城市用地結(jié)構(gòu)不科學(xué)的情況

3.4 農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在矛盾

我國土地布局中，農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況存在偏差，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在持續(xù)提高，但農(nóng)業(yè)用地的布局卻始終存在問題。由于我國集約程度較低，因此我國用地的區(qū)域布局或是生產(chǎn)的專業(yè)水平等都與市場出現(xiàn)脫軌現(xiàn)象，更是與國際標(biāo)準(zhǔn)值有差距，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)提倡用地布局的科學(xué)化與規(guī)?；?，不應(yīng)粗放用地。

同時(shí)我國耕地的收益分配也需要合理調(diào)配，我國農(nóng)村農(nóng)民收入較低，但卻需要承擔(dān)高額的稅收，表面上較為明確的收益分配，實(shí)則含糊其辭，中間還存在克扣現(xiàn)象，無不讓農(nóng)民的積極性大打折扣，也有地方為了緩解這一問題，一味地增加土地使用者的投機(jī)方向，大面積擴(kuò)大農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的面積，從而側(cè)面降低了農(nóng)民的預(yù)期，這種方法顯得較為不理性，阻礙了我國土地資源合理保護(hù)與可持續(xù)利用工作的進(jìn)展[3]。

4.土地資源保護(hù)的合理規(guī)劃

4.1 保護(hù)農(nóng)地與耕地

為實(shí)現(xiàn)土地資源保護(hù)的目的，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)重視力度，應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地與耕地，對各種建設(shè)用地的占地進(jìn)行嚴(yán)密把控，杜絕建筑用地占用過多的耕地規(guī)模。也應(yīng)積極滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)需求，依靠合理使用土地，挖掘現(xiàn)代化城市的潛力與功能，提倡農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展方向多元化與全面化，積極保持土地本該有的生態(tài)環(huán)境與景觀，在保護(hù)土地的同時(shí)也做到美觀，讓農(nóng)田耕地的保護(hù)工作從量變轉(zhuǎn)化為質(zhì)變。

4.2 保護(hù)農(nóng)田基本建設(shè)

除保護(hù)農(nóng)地耕地的面積外，也應(yīng)積極保護(hù)農(nóng)田的基本設(shè)施，并建設(shè)農(nóng)田用地中的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，全面規(guī)劃制度，并結(jié)合農(nóng)村居民的實(shí)際需求與生活目標(biāo)，集中建設(shè)保護(hù)區(qū)。同時(shí)也應(yīng)完善市場機(jī)制，按照自愿與公平的原則，共同維護(hù)農(nóng)民自身的合法權(quán)益，允許農(nóng)民可以售賣或轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，合理促進(jìn)農(nóng)田耕地的經(jīng)營規(guī)模。

相關(guān)部門也應(yīng)積極建立農(nóng)田的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，為促進(jìn)農(nóng)田生產(chǎn)力的發(fā)展，應(yīng)提高耕地地區(qū)的農(nóng)田質(zhì)量，專門開展對農(nóng)民的培訓(xùn)活動(dòng)，或聘請專業(yè)人員，到各個(gè)地區(qū)幫助農(nóng)民進(jìn)行土地的養(yǎng)護(hù)工作與相關(guān)農(nóng)具農(nóng)機(jī)的日常維護(hù)工作，幫助農(nóng)民節(jié)省成本，幫助農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)積極性。

4.3 維護(hù)土地生態(tài)安全

我國也應(yīng)積極維護(hù)各地區(qū)土地的生態(tài)環(huán)境，建立自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景區(qū)，也可以建立濕地公園等更加有價(jià)值的保護(hù)區(qū)，精心保養(yǎng)，共同促進(jìn)我國土地的品質(zhì)與環(huán)境的改善與修復(fù)。

在各個(gè)自然保護(hù)區(qū)、公園等生態(tài)保護(hù)場所中，應(yīng)用科學(xué)手段建立高質(zhì)量的綠化帶或防護(hù)林，在城市中建設(shè)綠化場地時(shí)，也可以為提升綠化的層次與美觀而進(jìn)行見縫插針，在城市中穿插著綠化建設(shè)，并加強(qiáng)與城市外界綠地與生態(tài)環(huán)境的連接性，既可以增強(qiáng)城市的美觀性，也可以增加土地生態(tài)環(huán)境。

5.土地可持續(xù)利用的對策

5.1 加大土地整治力度

為了土地的可持續(xù)利用工作得到完美實(shí)施，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對土地的整治力度，首先應(yīng)最大程度增加或維持耕地的面積，并對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行治理，禁止其他單位或個(gè)人借由各種非正當(dāng)理由進(jìn)行耕地的侵占，并對農(nóng)村民眾的用地加以控制，也不可能無節(jié)制地開墾荒地，盲目增加耕地面積，應(yīng)按照實(shí)際生產(chǎn)需求，有計(jì)劃有節(jié)制地開墾。

其次也應(yīng)對現(xiàn)有耕地進(jìn)行養(yǎng)護(hù)與治理，以便改善耕地的品質(zhì)，提升土地的經(jīng)濟(jì)收益，減少非農(nóng)用建筑所占耕地的面積，一邊也要積極加強(qiáng)治理力度，對于未開墾的荒地進(jìn)行合理整頓，提升農(nóng)業(yè)用地土地的品質(zhì)。

5.2 調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)

對于城市的用地結(jié)構(gòu)，也應(yīng)進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，優(yōu)化城市布局。在城市調(diào)整中應(yīng)該對城市各行業(yè)的特性進(jìn)行地區(qū)劃分與調(diào)整，形成科學(xué)的環(huán)狀結(jié)構(gòu)，即城市中心是商務(wù)區(qū)與金融區(qū)，居民住宅與學(xué)校等設(shè)施在城市商務(wù)區(qū)周圍環(huán)繞修建，最后將工廠、倉庫等有污染的或人數(shù)較少的邊緣化，設(shè)在城市周邊，讓土地使用粗放有度，提高城市的價(jià)值與土地使用，積極利用閑置土地。

城市的調(diào)整過程中，也應(yīng)依靠城鎮(zhèn)自身發(fā)展需求進(jìn)行針對性調(diào)整，讓城市各個(gè)產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)，提高城市價(jià)值，也可以使用提高稅收政策，首先提高中心區(qū)稅收，促進(jìn)有條件的有能力支付稅收的金融業(yè)與商業(yè)在城市中心，讓支付能力較弱的工廠等自動(dòng)邊緣化，并出具合理政策，退地還耕，遷村并點(diǎn)等，加強(qiáng)農(nóng)村居民的規(guī)劃管理力度與自覺性。

5.3 合理分配土地經(jīng)濟(jì)收益

合理分配土地的收益中，首要工作是增加農(nóng)民耕種的積極性，當(dāng)前很多負(fù)責(zé)生產(chǎn)糧食的農(nóng)民，普遍收入不高，而收入高的農(nóng)民大多是種植果樹與養(yǎng)殖的，而更加富裕的是搞土地商業(yè)化的農(nóng)民，所以應(yīng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)整稅收制度，減免賦稅的同時(shí)，增加土地的補(bǔ)償機(jī)制。

政府不應(yīng)動(dòng)用非營利目的土地的征地權(quán)，一個(gè)積極推進(jìn)地質(zhì)改革政策，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地質(zhì)量來計(jì)算地租價(jià)格，并通過抬高耕地的成本來引入市場機(jī)制，抑制耕地過度。

5.4 嚴(yán)抓土地管理制度

農(nóng)耕用地在轉(zhuǎn)換性質(zhì)時(shí)，特別是在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)對其進(jìn)行嚴(yán)格檢查與測驗(yàn)，分析耕地方案與耕地資金的落實(shí)，推進(jìn)耕地儲(chǔ)備制度，并加強(qiáng)對各類建設(shè)用途的監(jiān)管，對于選址不合規(guī)的耕地開墾費(fèi)列入工程的，不得進(jìn)行批準(zhǔn)與設(shè)計(jì)。

同時(shí)要健全建設(shè)的預(yù)審報(bào)告，完善各項(xiàng)流程的審批制度，實(shí)行全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查，依照土地利用總體規(guī)劃布局審批建設(shè)用地，只能批準(zhǔn)有完善的開墾資金的，落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上的耕地，并積極與有關(guān)部門協(xié)商，逐漸完善并優(yōu)化各項(xiàng)制度，保護(hù)農(nóng)民群眾的合法利益。

各地區(qū)也應(yīng)結(jié)合自身情況，制定具體條例的實(shí)施辦法，推進(jìn)土地管理法制的落實(shí)，完善土地管理的各項(xiàng)流程，只能審批符合城市自身性質(zhì)的、消耗資源較低的、投資與產(chǎn)出比較高的項(xiàng)目，對于違反規(guī)劃政策的項(xiàng)目應(yīng)做到堅(jiān)決反對。

各部門也應(yīng)加大執(zhí)法力度，對于非法用地與非法開墾的應(yīng)從嚴(yán)處理，并依靠媒體與群眾的力量積極進(jìn)行監(jiān)督，也可以開設(shè)反饋平臺，聽取人民群眾的意見與建議，依法查處私自動(dòng)工的建設(shè)，加強(qiáng)管理，促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)政策。

6.結(jié)語

土地資源保護(hù)與土地可持續(xù)利用是社會(huì)各界廣泛關(guān)注的問題之一，隨著社會(huì)發(fā)展與人口的增加，對于土地的需求越來越高，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)管理，充分落實(shí)各項(xiàng)政策制度，緩解土地與社會(huì)之間的矛盾與土地資源浪費(fèi)等問題，為土地資源保護(hù)與土地可持續(xù)發(fā)展這一社會(huì)性進(jìn)展工作作出卓越貢獻(xiàn)。