蘇紅

（北京特種機械研究所，北京 100143）

引言

電子文件單套制管理是指對電子設(shè)備生成的各類文件僅以電子方式進行歸檔、保存、管理和利用而不再生成紙質(zhì)檔案的管理方式。在信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在航天事業(yè)各領(lǐng)域的快速推進和廣泛應(yīng)用的背景下，記錄和傳遞信息的主流載體形式已由電子載體所替代，特別是在產(chǎn)品設(shè)計開發(fā)和科研管理領(lǐng)域，已經(jīng)可以實現(xiàn)全程三維電子文件的無紙化研制生產(chǎn)。作為國家檔案全宗的重要組成部分，航天檔案工作也應(yīng)順應(yīng)發(fā)展趨勢，客觀面對現(xiàn)有管理模式下的不足，客觀思考“單套制”的管理必然，不斷提高檔案管理現(xiàn)代化水平，為航天事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展夯實智慧基礎(chǔ)。

一、航天檔案“雙套制”管理現(xiàn)狀及不足分析

就筆者了解的航天檔案管理現(xiàn)狀，大致可以歸納為以下三種情況：其一是只認(rèn)紙質(zhì)文件存檔的“紙質(zhì)單套制”；其二是紙質(zhì)與電子一起歸檔的“雙套制”；其三是在認(rèn)可紙質(zhì)文件原始憑證作用的基礎(chǔ)上以電子文件作為參考使用的“電子輔助制”。此類管理模式都是強調(diào)紙質(zhì)檔案，但隨著航天事業(yè)全業(yè)務(wù)領(lǐng)域信息化程度的加深和紙質(zhì)文件效用的逐漸下降，其管理缺陷也不斷顯現(xiàn)。

（一）日常管理工作量大且效率低下

“雙套制”下紙質(zhì)文件和電子文件需保持內(nèi)容上的完全一致，所以存在歸檔時的雙向整理，即電子文件打印輸出為紙質(zhì)文件，紙質(zhì)文件數(shù)字化為電子文件，不僅需要耗費大量的打印時間和費用，而且在對紙質(zhì)文件和電子文件的一致性進行核對時上也需要投入大量的人力。僅以現(xiàn)行的文書檔案為例，每年通過OA辦理或其他機要渠道傳遞的應(yīng)歸檔的文件約1000余份/2萬余張，歸檔時均打印紙質(zhì)文件后裝入6cm 厚度檔案盒40 余個，經(jīng)預(yù)立卷人員整理并移交至檔案部門，檔案人員接收歸檔，進行清點、檢查、建賬、錄入系統(tǒng)、上架、保管并提供利用，其紙質(zhì)文件年度借查閱利用不超過10 人次；而型號產(chǎn)品檔案的工作量更是巨大，在現(xiàn)有的繪制底圖并曬制藍圖的管理方式下，每年繪制底圖1.5 萬張并曬制藍圖，一份文件同時存在電子文件、底圖、藍圖三種狀態(tài)，而且還經(jīng)常出現(xiàn)一份藍圖底圖文件對應(yīng)多個版本的電子設(shè)計文件，或是沒有對應(yīng)的電子設(shè)計文件，又或出現(xiàn)軟件版本不兼容及系統(tǒng)差異等原因造成的二者不符的情況。航天企業(yè)檔案部門多承擔(dān)受控文件輸出制作、印章標(biāo)識、分發(fā)傳遞至科研生產(chǎn)現(xiàn)場使用并確保各類文件技術(shù)狀態(tài)管理受控的職責(zé)，此種矛盾沖突下使得檔案部門將大量的人力投入到現(xiàn)行文件的服務(wù)保障上，對檔案信息資源的深度挖掘和提供利用無暇顧及，不利于有保管價值檔案作用的發(fā)揮和檔案工作整體水平的提升。

（二）資源占用多而作用發(fā)揮小

按照本單位歸檔結(jié)果，一個年度的文書檔案歸檔后約占用1m3的庫房空間；一個復(fù)雜產(chǎn)品平放或卷放的底圖約占用5m3的庫房空間；一個年度的會計憑證約占用3m3的庫房空間等等。如此大量的紙質(zhì)檔案保管占用了大量的場地和設(shè)備資源，檔案庫房建設(shè)、日常維護以及相應(yīng)配套的“八防”設(shè)施，包括符合保密要害部門部位管理的軟硬件設(shè)施方面，都存在不菲的資金投入。加之紙質(zhì)檔案容易磨損或毀壞，耐久性不強，同時在模糊查找利用時需要從大量的文件中翻找，耗時費力、效率低下。因此，但凡有電子文件保存的單位或部門，在遇到不以紙質(zhì)文件提供憑證的借查閱利用時，電子文件多成為提供者和利用者的首選。如此，大量的紙質(zhì)文件以備案防患的身份保存，使用率低下，檔案作用發(fā)揮小，企業(yè)的投入不少但是難以產(chǎn)生效益。

（三）電子文件得不到規(guī)范管理

“雙套制”側(cè)重于紙質(zhì)文件的做法使得本應(yīng)成為重點管理對象的電子文件多作為參考信息保留使用，因此并沒有從電子文件產(chǎn)生的技術(shù)和管理源頭予以重視并針對開展相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)章制度建設(shè)，形成針對電子文件收集、整理、歸檔、保管保存、檢查確認(rèn)、提供利用等全過程的操作細(xì)則，造成大量電子文件滯留于各業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)；對于部分具備歸檔條件的電子文件，因缺乏有效的物理或邏輯歸檔分類標(biāo)準(zhǔn)，使得電子文件真實可靠完整可用的“四性”無法保證。如此不規(guī)范的管理形式下，不僅電子文件的質(zhì)量得不到有效保證，工作效率也無法提升，還可能容易產(chǎn)生混亂甚至事故，為管理者和使用者帶來諸多不便。

二、電子文件“單套制”管理條件分析

從紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)化為數(shù)字形態(tài)，從雙套管理轉(zhuǎn)變?yōu)閱诬墕翁祝枰碌墓芾碇c來支撐和規(guī)范，歸納起來主要可以從法律、政策、技術(shù)和管理實踐四個方面來體現(xiàn)。

（一）法律保障

法律保障主要解決的是承認(rèn)電子文件的證據(jù)效力，為單套制管理推廣應(yīng)用奠定法律基礎(chǔ)。三大訴訟法從國家法律層面上承認(rèn)了電子數(shù)據(jù)的證據(jù)效力；《機關(guān)檔案管理規(guī)定》中明確指出電子載體檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力；從地方及各職能部門的法規(guī)和行政規(guī)章中來看，對電子文件的證據(jù)力也是予以確認(rèn)，此類檔案包括電子商事檔案、電子證照、電子合同、電子發(fā)票、電子證據(jù)等。而隨著各領(lǐng)域信息化進程的不斷加快，有關(guān)電子文件證據(jù)力的法律法規(guī)會越來越普遍和明確，從而為電子文件單套制管理的推行掃清法律制約。[1]

（二）政策定位

國家或行業(yè)出臺的有關(guān)電子文件管理的政策和制度能從宏觀上解決電子文件單套制管理的方向、定位和規(guī)范等問題，用以推進實現(xiàn)文件檔案的無紙化運行和管理，此類政策多體現(xiàn)在戰(zhàn)略、規(guī)劃和實施策略方面。在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中指出要開展并推進電子檔案單套制、單軌制管理試點，以及《機關(guān)檔案管理規(guī)定》中所明確的不具有永久保存價值的電子文件可以僅以電子形式歸檔等條款內(nèi)容也為各行業(yè)開展“單套制”管理指明了方向。

（三）技術(shù)支持

電子文件單套制管理的技術(shù)支持主要體現(xiàn)在兩個方面，其一是各個業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)之初便考慮需歸檔文件記錄的生成、流轉(zhuǎn)、處理和最終的歸檔要求，從技術(shù)上保證各階段電子文件管理的全面規(guī)范符合，并且能實現(xiàn)在線歸檔；其二是檔案信息管理系統(tǒng)本身的建設(shè)必須解決電子文件接收歸檔、有效保管和長期保存的難題，為電子檔案管以致用奠定基礎(chǔ)。[2]

（四）管理實踐

對于電子檔案“單套制”管理，很多行業(yè)或部門已進行了大膽實踐并取得了良好的成績。其中上海市自2015 年以來依托《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的法制保障和政策優(yōu)勢，開展了電子文件“單套制”歸檔管理模式探索，結(jié)合電子政務(wù)推廣應(yīng)用的實踐，推動實現(xiàn)電子文件的全程化、專業(yè)化管理；國家開發(fā)銀行以助學(xué)貸款合同管理為抓手開展合同電子化和全流程無紙化試點；浙江省檔案局開展了浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)行政審批文件電子化歸檔試點；青島等地對電子文件單套管理從技術(shù)和操作等多方面進行充分調(diào)研并選擇有條件的企業(yè)開展會計電子檔案單套制歸檔管理試點。[3]這些先行試點工作的展開，為航天檔案電子文件單套制管理的思考和實踐提供了有益的借鑒和參考。

三、航天檔案電子文件“單套制”管理實踐探索

（一）建章立制，有法可依

航天檔案工作領(lǐng)域，在各項檢查、審查、認(rèn)證、審計等工作中，對電子載體與紙質(zhì)載體同等效力的認(rèn)識也在普及和深化，對實施電子文件單套制管理奠定了一定的思想和實踐基礎(chǔ)。航天科工集團公司和三院在兩級檔案工作發(fā)展規(guī)劃及各年度工作要點中均明確提出“存量檔案數(shù)字化，增量檔案電子化”的推進模式，以數(shù)字檔案館（室）的統(tǒng)籌建設(shè)為平臺，在實現(xiàn)各門類檔案名錄統(tǒng)計檢索管理的基礎(chǔ)上推進電子檔案在線歸檔和利用的展開。新修訂的QJ2839-2018《電子文件和電子檔案管理規(guī)定》對電子文件和電子檔案的管理提出系統(tǒng)全面的管理要求，但是在操作層面上還未針對具體的檔案門類形成操作規(guī)程并指導(dǎo)落實。同時，前期在集團公司牽引下開展的諸如《電子文件歸檔管理模式研究》、《三維技術(shù)環(huán)境中電子文件歸檔管理研究》等業(yè)務(wù)課題多是停留在理論研究方面，未結(jié)合各單位電子檔案管理的實際和發(fā)展的需要形成標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范；在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，結(jié)合各業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)的運行針對開展打通電子文件歸檔流程等工作，但是未對具體的應(yīng)用進行指導(dǎo)。為此，還需要針對航天檔案管理特點，結(jié)合國家檔案管理法律法規(guī)要求，建立涵蓋集團公司全層級管理的規(guī)章制度體系，立足信息和技術(shù)應(yīng)用的源頭，從頂層策劃、業(yè)務(wù)協(xié)同、操作執(zhí)行、技術(shù)保障、監(jiān)督考核等多方面對電子文件“單套制”管理建立完善有效的制度保證，確保電子文件“單套制”有法可依、有法必依，真正做到“增量電子化”。

（二）試點先行，打通流程

信息化手段和管理信息系統(tǒng)在航天工作領(lǐng)域已全方位應(yīng)用為“單套制”管理試點創(chuàng)造了良好的先決條件。本階段的試點不再是管理理論和技術(shù)實踐的初次嘗試，而是具備條件的檔案門類均開展單套制試點。在三級管理模式下，可以是集團公司提出管理要求，院局基地列計劃，部廠所實施，具體操作中可以是自愿自薦或是任務(wù)分配，結(jié)合各單位產(chǎn)品研發(fā)和業(yè)務(wù)管理工作的重點以及檔案管理工作的情況，試點單位選擇一個門類的檔案試行“單套制”，建立檔案管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一鍵式接口，從文件生成、流轉(zhuǎn)、處理、轉(zhuǎn)換、歸檔、管理、使用全流程等多個環(huán)節(jié)形成策略、制度、機制和操作流程并固化，經(jīng)過多輪測試評審無誤后將結(jié)果在其他單位內(nèi)進行推廣，進而實現(xiàn)某一門類檔案電子文件單套制管理的規(guī)范性和一致性，同時不同的試點單位也要作為推廣單位接受并應(yīng)用其他試點單位某一試點門類檔案電子文件單套制管理的過程和結(jié)果，如此最終形成全門類檔案單套制管理的普及和全面。相對而言，此種試點模式可以集中優(yōu)勢力量逐個攻破不同門類檔案單套制管理的難題，比起在一個單位全門類檔案全面鋪開的試點要有序有力有效。

（三）夯實技術(shù)，穩(wěn)步提升

在電子文件單套制管理模式下，技術(shù)壁壘主要存在于兩個方面，一是生成電子文件的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)實現(xiàn)歸檔文件格式轉(zhuǎn)換和在線歸檔技術(shù)的保證和實時更新上，其中從管理層面上講就是要在信息系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃上應(yīng)將單套制管理的各要素嵌入信息系統(tǒng)布置實施的各階段，確保電子文件的規(guī)范和流程的順暢；二是接收歸檔的電子文件必須確保真實性、具備長期保存保管的條件。開發(fā)和維護好數(shù)字檔案管理信息系統(tǒng)成為首要工作，如此才能建立其電子檔案全流程內(nèi)完整、連續(xù)、可證的保管鏈。必須加強對元數(shù)據(jù)管理、文件格式轉(zhuǎn)換的一致性和電子簽章等技術(shù)應(yīng)用的研究和應(yīng)用，實現(xiàn)在線、定點、動態(tài)開展對歸檔的電子文件進行原始性、可靠性、完整性、安全性等的檢測，以及自動獲取歸檔電子文件版式格式及其元數(shù)據(jù)等。按照《DA/T47-2009 版式電子文件長期保存格式需求》中明確的格式開放、不綁定硬件等11 項要求等實現(xiàn)對于電子檔案長期可讀存儲，并在此基礎(chǔ)上進行封裝和遷移。此外，技術(shù)方面還需要強化的是對電子檔案信息利用技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，包括日常的借查閱檢索、條目信息提取匯總和深度信息編研等，最大限度地發(fā)揮電子檔案的利用價值，使其得到更為廣泛的認(rèn)可，從而為單套制管理的持續(xù)提升奠定意識基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)。

結(jié)語：

綜上所述，航天檔案電子文件單套制管理作為各項業(yè)務(wù)信息化建設(shè)的歸宿，也是檔案工作適應(yīng)新時代新技術(shù)的必然趨勢。只有理清不足，找準(zhǔn)支點，并從頂層制度建設(shè)、基層試點先行、全面夯實技術(shù)等多方面切實落實，才能滿足檔案管理的新需要，為航天檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展打開良好的局面。