陶成剛 田 菲 張全林 TAO Chenggang, TIAN Fei, ZHANG Quanlin

0 引言

1980年代起我國開始大范圍實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革，上海所在的東部沿海地區(qū)也率先推進(jìn)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并優(yōu)化了郊區(qū)資源的整合利用，促進(jìn)資源向保留鎮(zhèn)集聚，一定程度上推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而，眾多被撤并的城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)（以下簡稱“撤制鎮(zhèn)區(qū)”）則面臨十分嚴(yán)峻的發(fā)展困境，因行政地位下降而產(chǎn)生的管理難度增加、經(jīng)濟(jì)衰退、人口流失、服務(wù)欠缺等問題愈發(fā)突出。

2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展指明方向。同年，上海市松江區(qū)圍繞“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”總體目標(biāo)，出臺《松江區(qū)關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體方案（2018—2020）》，強(qiáng)調(diào)松江區(qū)要爭當(dāng)國際都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的排頭兵和示范區(qū)[1]。2019年獲批的《松江區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）》也明確提出松江區(qū)在戰(zhàn)略舉措上推進(jìn)浦南和浦北、城區(qū)和農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展[2]。這反映出上海遠(yuǎn)郊區(qū)在推動鄉(xiāng)村振興中應(yīng)承擔(dān)的角色。遠(yuǎn)郊撤制鎮(zhèn)區(qū)地處城鄉(xiāng)之間，擁有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和公共服務(wù)資源，對鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動具備天然優(yōu)勢。但由于撤并后發(fā)展停滯甚至倒退，撤制鎮(zhèn)區(qū)不僅無法發(fā)揮好紐帶作用，而且一定程度上影響城鄉(xiāng)的進(jìn)一步融合。松江撤制鎮(zhèn)區(qū)具備上海遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的典型特征，且作為鄉(xiāng)村振興和國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，具有先行先試的擔(dān)當(dāng)。本文以上海市松江區(qū)撤制鎮(zhèn)區(qū)為例，研究遠(yuǎn)郊區(qū)撤制鎮(zhèn)區(qū)的現(xiàn)狀特征和存在問題，探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機(jī)遇下的發(fā)展路徑及對策。對于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和諧發(fā)展，推進(jìn)撤制鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)的振興能更好地滿足城鄉(xiāng)居民對美好生活的需要，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 研究對象界定

1.1 上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并歷程

從20世紀(jì)90年代起，上海為改變郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、布局過于分散、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、公共服務(wù)能級低等狀況，開始對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制進(jìn)行撤制合并。1984年前上海郊區(qū)共有33個建制鎮(zhèn)、206個鄉(xiāng)；2000年起對規(guī)模小、布局分散的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，初步歸并成153個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)；2000—2006年間，上海市對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行進(jìn)一步合并調(diào)整，至2006年全市郊區(qū)行政建制上確定106個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)[3]32。同年出臺《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，按照“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系規(guī)劃目標(biāo)，建設(shè)一批與上海國際大都市發(fā)展水平相適應(yīng)的新城、新市鎮(zhèn)，即1個中心城、9個新城、60個新市鎮(zhèn)、600個中心村。

至2019年，上海郊區(qū)共103個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量對比2000年少了32.7%（見圖1）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并采取兩鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)或三至四鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)的方法，被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為100個左右，主要集中在外環(huán)線以外[3]32。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量的減少，每個鎮(zhèn)轄區(qū)的平均面積明顯增長。

圖1 2000年以來上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并時(shí)空變化圖Fig.1 Spatial-temporal changes of merged towns in Shanghai since 2000

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后形成的小城鎮(zhèn)可以分為3類：一是撤并后保留原政府駐地的城鎮(zhèn)為保留鎮(zhèn)，其鎮(zhèn)區(qū)為新建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)；二是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地取消、行政管理等級調(diào)整的城鎮(zhèn)為“撤制鎮(zhèn)”，其鎮(zhèn)區(qū)為由新建制鎮(zhèn)管的鎮(zhèn)改社區(qū)；三是保留鎮(zhèn)與撤制鎮(zhèn)合并后形成的“新建制鎮(zhèn)”。本文中的“撤制鎮(zhèn)區(qū)”主要指撤制鎮(zhèn)的原政府駐地所在鎮(zhèn)區(qū)。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并類型與特征

一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并可以分為強(qiáng)強(qiáng)合并型、以強(qiáng)帶弱型、優(yōu)化組合型[4]。（1）強(qiáng)強(qiáng)合并型指撤并之前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)且產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)靠近中心市區(qū)。（2）以強(qiáng)帶弱型一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的中心鎮(zhèn)合并掉城鎮(zhèn)缺乏特色或優(yōu)勢不突出的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨著經(jīng)濟(jì)衰退、管理與服務(wù)不到位、設(shè)施建設(shè)落后等問題。（3）優(yōu)化組合型則是撤并之前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和特色產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)發(fā)展相對較好，按照“功能互補(bǔ)，突出特色”的原則合并發(fā)展。

以人口聚集作為體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并前后發(fā)展水平變化的指標(biāo)，利用撤并前撤制鎮(zhèn)和保留鎮(zhèn)的最大人口規(guī)模及最大人口占比離差分析來看，上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并是以強(qiáng)帶弱型為主（見圖2-圖3）。全市近70%鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為以強(qiáng)帶弱型，其中多數(shù)為遠(yuǎn)郊區(qū)的強(qiáng)弱組合，保留鎮(zhèn)相對優(yōu)勢較弱，合并后總體水平偏弱；其余30%則是弱弱組合，即撤并前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口聚集水平均較弱。撤并后保留鎮(zhèn)集聚吸引力進(jìn)一步增強(qiáng)，撤制鎮(zhèn)的角色與分工進(jìn)一步弱化[5]13-14。

圖2 上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并組合模式示意圖Fig.2 Combined mode of merged towns in Shanghai

圖3 上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并前后總?cè)丝诰奂兓卣魇疽鈭DFig. 3 Characteristics of population aggregation before and after townships merging in Shanghai

1.3 研究對象

松江區(qū)在2001年初便完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，張澤鎮(zhèn)、五厙鎮(zhèn)、李塔匯鎮(zhèn)、大港鎮(zhèn)、天馬鎮(zhèn)分別并入葉榭鎮(zhèn)、泖港鎮(zhèn)、石湖蕩鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)、佘山鎮(zhèn)，由此形成張澤、五厙、李塔匯、大港、天馬5個撤制鎮(zhèn)，其撤制鎮(zhèn)區(qū)分別為張澤社區(qū)、五厙社區(qū)、李塔匯社區(qū)、大港社區(qū)和天馬社區(qū)（見圖4）。其中，位于浦北的佘山鎮(zhèn)天馬社區(qū)和小昆山鎮(zhèn)大港社區(qū)、浦南的石湖蕩鎮(zhèn)李塔匯社區(qū)為總體偏弱的強(qiáng)弱組合（D區(qū)），浦南葉榭鎮(zhèn)張澤社區(qū)和泖港鎮(zhèn)五厙社區(qū)為弱弱組合（C區(qū)）。5個撤制鎮(zhèn)區(qū)一定程度上代表了全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并組合的多數(shù)類型。本文選取松江區(qū)案例作為主要研究對象，可以反映上海市多數(shù)撤制鎮(zhèn)區(qū)在現(xiàn)階段存在的普遍問題，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機(jī)遇要求，為遠(yuǎn)郊撤制鎮(zhèn)區(qū)的振興發(fā)展提供參考。

圖4 松江區(qū)撤制鎮(zhèn)區(qū)位圖Fig. 4 Location of merged towns in Songjiang

2 現(xiàn)狀特征與問題

2.1 人口與用地

2.1.1 人口規(guī)?？傮w遞減，老齡化水平較高

2018年末，5個撤制鎮(zhèn)區(qū)戶籍人口11374人，常住人口24811人，相較于2016年末均呈現(xiàn)遞減趨勢。其中，浦北的大港、天馬人口穩(wěn)中遞減；浦南的李塔匯和張澤人口有所增加，呈現(xiàn)一定的集聚功能，五厙人口多年來基本保持穩(wěn)定。外來人口比重逐漸增大，平均外來人口占比超50%，僅天馬的外來人口比例較低，為25%。

同時(shí)，5個撤制鎮(zhèn)區(qū)常住人口老齡化程度介于20%—40%之間，整體老齡化水平偏高（見圖5）。其中大港老齡化程度最高，達(dá)到40%，五厙?yán)淆g化程度最低，為21%。常住人口整體教育水平偏低，高中及以下文化程度占比在77%—98%之間。其中，天馬情況相對較好，大專、大學(xué)及以上占23%，五厙高中及以下文化程度高達(dá)98%（見圖6）。

圖5 2018年撤制鎮(zhèn)區(qū)老齡化率Fig. 5 Aging rate of merged towns in 2018

圖6 2018年撤制鎮(zhèn)區(qū)高中及以下文化程度人口占比Fig. 6 Proportion of population with high school education or below of merged towns in 2018

2.1.2 空間建成度高，可開發(fā)用地較少

2016年5 個撤制鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀總用地規(guī)模中，李塔匯總用地面積最大，為340.0 hm2，大港、天馬、張澤、五厙總用地面積在50—70 hm2之間；現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)以建設(shè)用地為主，建設(shè)用地占比方面，大港和天馬占比都超過90%，五厙占比最低，但也達(dá)到近60%。

撤制鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀土地總體建成率平均達(dá)81.8%，未來可用開發(fā)空間較少，增量發(fā)展較為困難（見表1）。其中，浦北的大港、天馬建設(shè)用地中工礦倉儲用地比例較高，低效工業(yè)用地亟待減量。浦南的五厙北部位于二級水源保護(hù)區(qū)，現(xiàn)狀老街不能進(jìn)行新的經(jīng)營性開發(fā)行為。李塔匯老鎮(zhèn)區(qū)用地混雜，零散工業(yè)用地對周邊環(huán)境影響較大。張澤相比其他撤制鎮(zhèn)區(qū)，可開發(fā)利用的潛力相對較大，目前張澤學(xué)校、徐氏宗祠、部分農(nóng)村居民點(diǎn)處于閑置狀態(tài)，有一定空間挖掘潛力。

表1 撤制鎮(zhèn)2016年現(xiàn)狀土地總量及結(jié)構(gòu) Tab. 1 Total land area and construction area of merged towns in 2016

2.2 產(chǎn)業(yè)與資源

2.2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一，具備就業(yè)吸納力

撤制鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，存在較大差異，總體上與周邊工業(yè)區(qū)關(guān)系密切的撤制鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展普遍較好。如大港和李塔匯鄰近工業(yè)園區(qū)，二產(chǎn)及產(chǎn)業(yè)配套類的三產(chǎn)功能較突出，從事第三產(chǎn)業(yè)的比例逐步增加，但存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、特色不明顯等問題。浦南的張澤一產(chǎn)相對發(fā)達(dá)，從事二產(chǎn)的比例呈逐年下降的趨勢。

職住平衡方面，大港、張澤、五厙職住相對平衡，勞動人口中本地居住和工作的占比均超過60%；天馬和李塔匯職住分離明顯但又有區(qū)別，天馬就業(yè)吸引力弱，本地居住、外地就業(yè)的占比高達(dá)74%，李塔匯產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)，外地居住、本地就業(yè)的比例為41%，有一定就業(yè)吸引力。

2.2.2 歷史底蘊(yùn)深厚，文旅資源豐富

總體上，各撤制鎮(zhèn)區(qū)及周邊的文化和生態(tài)資源都較為豐富。如大港北臨小昆山，地處松郡九峰的最南端，為著名西晉文學(xué)家陸機(jī)、陸云的故鄉(xiāng)；天馬緊鄰佘山國家森林公園和天馬山生態(tài)旅游區(qū)；張澤有養(yǎng)殖山羊、烹制羊肉的典故，羊肉飲食文化和羊肉特色餐飲豐富。李塔匯有文物保護(hù)單位李塔，始建于初唐時(shí)期，明天順年間重建，又名禮塔，塔身四周有磚雕像、菩薩像200余尊。然而，文旅資源的價(jià)值目前尚未得到充分發(fā)揮，對撤制鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的推動力有限，未來應(yīng)在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向中加以強(qiáng)化利用。

2.3 公共設(shè)施與住房

2.3.1 公共服務(wù)基礎(chǔ)差，與居民需求差距大遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較大，撤并后形成的新建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)在服務(wù)能級與資源供應(yīng)上將進(jìn)一步提升，但其目前還未在鎮(zhèn)域基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮有效作用。原因在于鎮(zhèn)區(qū)的地理位置從新建制鎮(zhèn)域范圍來看更偏于一側(cè)，且鄉(xiāng)村地區(qū)公共交通服務(wù)水平有限，造成不同農(nóng)村居民點(diǎn)到鎮(zhèn)區(qū)的出行成本存在明顯差異，遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的鄉(xiāng)村居民不得不付出更多時(shí)間精力去鎮(zhèn)區(qū)使用服務(wù)，導(dǎo)致居民獲取基本公共服務(wù)的機(jī)會不平等。以松江區(qū)泖港鎮(zhèn)為例，撤并后的鎮(zhèn)區(qū)位置明顯偏于鎮(zhèn)域東側(cè)，位于西側(cè)鎮(zhèn)邊緣的部分農(nóng)村居民點(diǎn)到達(dá)鎮(zhèn)區(qū)的車行時(shí)間是鄰近鎮(zhèn)區(qū)居民點(diǎn)出行時(shí)間的2—3倍。

同時(shí)，由于缺少政策與資金支持，目前撤制鎮(zhèn)區(qū)各類公共設(shè)施多依托撤并前原有的基礎(chǔ)，設(shè)施功能不齊全、設(shè)備老舊落后、服務(wù)水平低等問題突出，基本公共服務(wù)供應(yīng)能力下降，與居民服務(wù)需求之間的矛盾日益凸顯。如大港、張澤、天馬的文化體育等休閑類活動設(shè)施及場地不足，行政、衛(wèi)生服務(wù)功能少，設(shè)施分布不均；李塔匯、五厙設(shè)施規(guī)模小、設(shè)備陳舊，可新建用地有限等，不利于居民就近便捷地獲得基本公共服務(wù)。

2.3.2 住房產(chǎn)權(quán)不清晰，改造責(zé)任主體不明確

撤制鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)房屋以農(nóng)民自建房、供銷社集資房、安置房為主（見圖7）。雖然人均居住面積在22—55 m2之間，水平較好，但是除安置房外，多數(shù)自建房和集資房建設(shè)較早，居住品質(zhì)較差。大部分住宅由于產(chǎn)權(quán)不明晰，無責(zé)任主體，缺少維修基金，居民生活的安全與品質(zhì)無法保證。

圖7 張澤農(nóng)民自建房和集資房小區(qū)現(xiàn)狀照片F(xiàn)ig. 7 Self-built houses and fund-raising houses in Zhangze

2.4 問題總結(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整使得新建制鎮(zhèn)的發(fā)展重心向保留鎮(zhèn)傾斜，能夠發(fā)揮保留鎮(zhèn)優(yōu)勢資源的集聚效應(yīng)。但事實(shí)上，上海遠(yuǎn)郊多數(shù)保留鎮(zhèn)本身發(fā)展實(shí)力偏弱，保留鎮(zhèn)與撤制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)之間發(fā)展差距相對較小，撤并后作為新建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)對撤制鎮(zhèn)區(qū)的輻射帶動能力十分有限。我國撤制鎮(zhèn)區(qū)可以分為單純行政管理職能為主的“由鎮(zhèn)變村”型，傳統(tǒng)集貿(mào)中心所在的“由鎮(zhèn)變集”型，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的“由鎮(zhèn)變區(qū)”型[6]100。松江區(qū)的撤制鎮(zhèn)區(qū)均擁有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，屬于“由鎮(zhèn)變區(qū)”或“由鎮(zhèn)變集”型。撤制鎮(zhèn)區(qū)作為經(jīng)過幾十年發(fā)展形成的集鎮(zhèn)區(qū)，雖然行政管理等級調(diào)整為社區(qū)后由居委會承擔(dān)管理職能[3]32，但實(shí)際管理區(qū)域和任務(wù)遠(yuǎn)比一般意義上的居委會繁重。其自身不僅有一定的產(chǎn)業(yè)與資源基礎(chǔ)，而且具備一定的人口集聚能力，同時(shí)還承擔(dān)著原有的經(jīng)濟(jì)社會職能，需要保證原居民對公共服務(wù)、就業(yè)、居住等方面的需求。撤制鎮(zhèn)區(qū)是真正發(fā)揮聯(lián)系城鄉(xiāng)的“城鄉(xiāng)混合型居民點(diǎn)”[7]。

總體上看，目前制約撤制鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的主要原因在于自身的功能定位不明確及外部環(huán)境支持不充分。一方面，撤制鎮(zhèn)區(qū)在規(guī)劃體系中容易被忽視。頂層缺乏差別化的引導(dǎo)和明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，新市鎮(zhèn)總規(guī)層面撤制鎮(zhèn)區(qū)地位被弱化，控規(guī)編制明顯缺位[5]16。這使得撤制鎮(zhèn)區(qū)對于未來發(fā)展的方向與定位不明確，自我成長的能力有所欠缺。另一方面，資金、資源投入和維護(hù)管理能力不足，撤制鎮(zhèn)在空間、功能上并沒有與保留鎮(zhèn)完全融為一體，新建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)服務(wù)功能無法充分輻射覆蓋，導(dǎo)致當(dāng)下撤制鎮(zhèn)區(qū)的建成環(huán)境水平與居民生活品質(zhì)較低。

3 鄉(xiāng)村振興背景下遠(yuǎn)郊撤制鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展 思路與對策

遠(yuǎn)郊撤制鎮(zhèn)區(qū)的問題并非短期內(nèi)能解決，但意識到自身在城鄉(xiāng)關(guān)系中的優(yōu)勢，并充分把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機(jī)遇，是當(dāng)前撤制鎮(zhèn)區(qū)擺脫發(fā)展困境的重要著力點(diǎn)。應(yīng)通過明確功能定位、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、創(chuàng)造良好人居環(huán)境等對策，實(shí)現(xiàn)撤制鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)的共同發(fā)展。

3.1 明確功能定位， 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施為遠(yuǎn)郊撤制鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展帶來巨大的發(fā)展機(jī)遇。撤制鎮(zhèn)區(qū)離部分村莊較近，又具備基本的公共服務(wù)功能，是離土農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住的首選地。同時(shí)，撤制鎮(zhèn)區(qū)作為一產(chǎn)深度發(fā)展延伸區(qū)、二產(chǎn)三產(chǎn)相對集聚區(qū)，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要承載地。按照松江區(qū)鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案，應(yīng)統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)村的功能分工，構(gòu)建“新城—新市鎮(zhèn)—小集鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)社區(qū)）—村莊”的城鄉(xiāng)體系。因此，應(yīng)利用好撤制鎮(zhèn)區(qū)獨(dú)特的地理、功能優(yōu)勢，明確撤制鎮(zhèn)未來的功能定位與發(fā)展路徑。在工業(yè)化發(fā)展一般和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)和農(nóng)村居住聚集的中心[8]。上海遠(yuǎn)郊區(qū)工業(yè)化發(fā)展一般，尤其如松江浦南地區(qū)多以農(nóng)業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用顯得尤為重要。而在整個城鄉(xiāng)體系中，鎮(zhèn)區(qū)是新建制鎮(zhèn)的行政管理、公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，撤制鎮(zhèn)區(qū)基于自身原有的經(jīng)濟(jì)職能與資源基礎(chǔ)，應(yīng)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新建制鎮(zhèn)域內(nèi)公共服務(wù)資源配置的重要節(jié)點(diǎn)。在新建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)尚未充分實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)域發(fā)展帶動的過渡時(shí)期，撤制鎮(zhèn)區(qū)需要承擔(dān)起輔助鎮(zhèn)區(qū)的重要責(zé)任。之后與新建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)更好地協(xié)同發(fā)展，作為副中心集鎮(zhèn)輻射帶動周邊村莊[9]，突出與鄉(xiāng)村地區(qū)的相互促進(jìn)關(guān)系，積極改變撤制鎮(zhèn)區(qū)被動弱化的局面，發(fā)揮其連接城鄉(xiāng)的節(jié)點(diǎn)和紐帶作用，推動撤制鎮(zhèn)區(qū)成為鄉(xiāng)村振興的橋頭堡。

結(jié)合 “十四五”規(guī)劃研究，從全區(qū)層面系統(tǒng)思考謀劃撤制鎮(zhèn)區(qū)的近期發(fā)展；將撤制鎮(zhèn)區(qū)納入新市鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮新市鎮(zhèn)（新建制鎮(zhèn)）和撤制鎮(zhèn)區(qū)的協(xié)同發(fā)展；結(jié)合郊野單元規(guī)劃編制，安排好農(nóng)民集中居住用地。確保撤制鎮(zhèn)區(qū)能夠根據(jù)自身?xiàng)l件與潛力，演化為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、居住、服務(wù)的平臺[10]。同時(shí)通過優(yōu)化行政管理體制，提高撤制鎮(zhèn)區(qū)的管理水平與規(guī)劃執(zhí)行力。建議將撤制鎮(zhèn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為社區(qū)工作委員會，作為新建制鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，與一般居民委員會相區(qū)別。加強(qiáng)警務(wù)、城管等執(zhí)法力量的配置，提高居民的安全感。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展

撤制鎮(zhèn)區(qū)多具備較穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或突出的文旅資源，不應(yīng)在行政職能轉(zhuǎn)移后被忽視。建議根據(jù)撤制鎮(zhèn)區(qū)的功能定位，大力發(fā)展撤制鎮(zhèn)區(qū)的特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，因地制宜地充分利用資源稟賦，重點(diǎn)發(fā)掘鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)、生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)效益，加大農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)相關(guān)要素的聚合力度。吸引資金、人才、技術(shù)等要素，加強(qiáng)與高等院校、科研院所等共建孵化基地，推動校鎮(zhèn)合作、產(chǎn)研、產(chǎn)教融合，增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展動力。

從松江區(qū)各撤制鎮(zhèn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，名山環(huán)繞的天馬可打造為生態(tài)旅游型“禪意生態(tài)度假小鎮(zhèn)”；有產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)的李塔匯可打造為商貿(mào)物流型“電商物流小鎮(zhèn)”；大港可打造為產(chǎn)業(yè)配套型“智能制造小鎮(zhèn)”；浦南張澤可打造為產(chǎn)業(yè)發(fā)展型“民族醫(yī)藥特色小鎮(zhèn)”；并培育羊肉特色產(chǎn)業(yè)；五厙可打造為鄉(xiāng)村服務(wù)型“健康醫(yī)養(yǎng)小鎮(zhèn)”等。探索建立浦北經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)對口幫扶浦南各鎮(zhèn)的機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、管理、項(xiàng)目協(xié)助，全面提升撤制鎮(zhèn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，提高撤制鎮(zhèn)區(qū)的職住平衡指數(shù)，讓小鎮(zhèn)居民在家門口就能找到工作，讓鄉(xiāng)村居民就近實(shí)現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)化，真正做到產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展。

3.3 公共服務(wù)均等化與差異化并行

城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)配置內(nèi)容與能級上存在差異，行政村“三室一點(diǎn)”①“三室一點(diǎn)”是指村委的辦公室、老年活動室、衛(wèi)生室和健身點(diǎn)。為鄉(xiāng)村居民提供基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)配置的公共服務(wù)設(shè)施目標(biāo)為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居民提供高等級公共服務(wù)。按照《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的目標(biāo)，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)大體均衡，基本實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域資源均衡配置。在現(xiàn)階段鄉(xiāng)村地區(qū)服務(wù)配送機(jī)制不完善和公交出行條件較差的情況下，以設(shè)施為載體適度均衡配置服務(wù)資源，一定程度上是擴(kuò)大服務(wù)覆蓋范圍的積極措施，有利于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向廣大鄉(xiāng)村地區(qū)延伸。撤制鎮(zhèn)區(qū)行政職能遷移后，其固有的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)無法在短期內(nèi)消失，仍是本撤制鎮(zhèn)區(qū)、周邊鄉(xiāng)村居民，以及產(chǎn)業(yè)區(qū)人員獲取公共服務(wù)的主要來源。根據(jù)泖港鎮(zhèn)的村民訪談得知，出于習(xí)慣和便利性，周邊村民日常仍會優(yōu)先騎行10 min到五厙社區(qū)看病、購物，不會選擇服務(wù)水平更高但出行距離過遠(yuǎn)的鎮(zhèn)區(qū)。可見，擁有區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展基礎(chǔ)的撤制鎮(zhèn)區(qū)，作為新建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和行政村之間的銜接層級，應(yīng)為鄉(xiāng)村居民、產(chǎn)業(yè)人員提供較高能級的公共服務(wù)依托，成為鎮(zhèn)域內(nèi)均衡公共服務(wù)資源配置的重要節(jié)點(diǎn)，與鎮(zhèn)區(qū)共同搭建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)資源配置體系。建議適當(dāng)完善撤制鎮(zhèn)區(qū)設(shè)施的硬件配置與服務(wù)水平，加強(qiáng)基本公共服務(wù)供應(yīng)，提高城鄉(xiāng)居民公平獲得服務(wù)的機(jī)會。針對各撤制鎮(zhèn)的差異化特征，有側(cè)重地豐富設(shè)施功能，在保障標(biāo)準(zhǔn)配置的基礎(chǔ)上提升撤制鎮(zhèn)區(qū)的服務(wù)品質(zhì)[11]。如大港和李塔匯可適當(dāng)增加生產(chǎn)性服務(wù)功能，為周邊產(chǎn)業(yè)園提供支持；考慮到鄉(xiāng)村人口老齡化水平和“健康中國”的發(fā)展趨勢，重點(diǎn)增補(bǔ)養(yǎng)老和醫(yī)療設(shè)施；兼顧?quán)l(xiāng)村兒童的就學(xué)需求，完善基礎(chǔ)教育資源的配備。撤制鎮(zhèn)區(qū)既是鎮(zhèn)區(qū)基本公共服務(wù)功能延伸的載體，也是有效統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源的重要平臺。對于自身或周邊鄉(xiāng)村擁有較豐富產(chǎn)業(yè)資源的撤制鎮(zhèn)區(qū)如天馬、張澤，可增設(shè)統(tǒng)籌參觀旅游、體驗(yàn)活動、農(nóng)業(yè)展銷的鄉(xiāng)村宣傳服務(wù)中心，帶動周邊鄉(xiāng)村發(fā)展，并為城市居民提供了解鄉(xiāng)村的窗口服務(wù)。在公共服務(wù)供應(yīng)方式上，建議梳理存量公共服務(wù)資源和閑置場地建筑，采用各種方式盤活利用，注入新形態(tài)、增添新活力。通過“優(yōu)化增量”和“盤活存量”等方式推動撤制鎮(zhèn)區(qū)成為公共服務(wù)相對集聚的“新社區(qū)”。

3.4 美化人居環(huán)境， 加大政策支持

推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住是改善農(nóng)民居住條件和農(nóng)村面貌、為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新空間的重要舉措，也是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)。撤并鎮(zhèn)區(qū)地處鄉(xiāng)村和城市間，具有交通便利、公共服務(wù)相對集中等優(yōu)勢，應(yīng)突出撤并鎮(zhèn)區(qū)在鄉(xiāng)村振興中作為農(nóng)民相對集中居住的“天然承載地”的角色。將撤制鎮(zhèn)區(qū)納入農(nóng)民相對集中居住政策中統(tǒng)籌考慮，在“進(jìn)鎮(zhèn)上樓”項(xiàng)目安置地塊規(guī)劃選址時(shí)優(yōu)先考慮該區(qū)域，有利于帶動撤制鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村人居環(huán)境面貌的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村居民的就地、就近城鎮(zhèn)化[6]102。如泖港鎮(zhèn)等在郊野單元（村莊）規(guī)劃考慮農(nóng)民集中居住時(shí)，便在撤制鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)設(shè)置了城鎮(zhèn)集中安置區(qū)（見圖8）。

另外，結(jié)合鄉(xiāng)村振興示范村工程與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程，對民居建筑風(fēng)貌、建筑圍欄和院落綠化等環(huán)境設(shè)施進(jìn)行整治。針對撤制鎮(zhèn)內(nèi)現(xiàn)狀房屋老舊破敗而存在安全隱患等問題，要適當(dāng)放寬舊街坊綜合改造政策條件，擴(kuò)大舊改政策覆蓋面，讓更多房屋“舊貌換新顏”，改善人居條件。鼓勵支持政企聯(lián)動，引進(jìn)央企、國企和其他大企業(yè)集團(tuán)參與撤制鎮(zhèn)區(qū)的更新改造。加強(qiáng)撤制鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)出讓的商品住宅用地出讓金返還，并建議區(qū)級獲得的出讓金收入全部返還所在撤制鎮(zhèn)區(qū)，用于支持危舊房、市政設(shè)施的改造升級。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并能在一定程度上提高行政管理效率，有利于郊區(qū)資源聚集優(yōu)化配置。上海市遠(yuǎn)郊區(qū)的鄉(xiāng)村撤并是以強(qiáng)帶弱為主，且多數(shù)保留鎮(zhèn)的相對優(yōu)勢較弱。通過聚焦松江區(qū)撤制鎮(zhèn)區(qū)案例，不難發(fā)現(xiàn)遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后撤制鎮(zhèn)區(qū)在城鄉(xiāng)體系中的角色分工被進(jìn)一步削弱，而新建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)尚未充分發(fā)展到足以輻射帶動全鎮(zhèn)域的程度。撤制鎮(zhèn)區(qū)管理不足、經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展乏力、公共服務(wù)資源縮減等問題，直接導(dǎo)致本地及周邊鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量下降和產(chǎn)業(yè)發(fā)展被動衰退。遠(yuǎn)郊撤制鎮(zhèn)區(qū)在區(qū)位、資源、服務(wù)方面都對推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展具備天然優(yōu)勢，應(yīng)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)與紐帶、推動上海鄉(xiāng)村振興的重要載體，通過定位、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、環(huán)境方面的發(fā)展策略，引導(dǎo)撤制鎮(zhèn)區(qū)從被動弱化向主動發(fā)展轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，應(yīng)抓住G60科創(chuàng)走廊、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域戰(zhàn)略機(jī)遇，全面提升居民生活水平和城鎮(zhèn)面貌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。