海明月，唐燕（通訊作者）

0 引言

以公共交通引導(dǎo)發(fā)展的TOD模式（Transit-Oriented Development）是1990年代“精明增長”理念與城市軌道交通建設(shè)結(jié)合的產(chǎn)物，向來被城市管理者認為是控制城市無效蔓延、提高城市土地利用效率、增強城市活力的有效工具。由于用途混合能極大程度促進土地資源的高效配置，因此提倡用途混合成為TOD建設(shè)模式最重要的原則之一，其做法不僅僅局限于對軌道交通站點周邊的不同地塊規(guī)劃多種類型的用地，也鼓勵在地塊內(nèi)部、建筑內(nèi)部等實現(xiàn)城市用途的混合使用[1]。國外發(fā)達城市已對此開展了大量理論與實踐探索，如東京圍繞軌道交通建設(shè)推進“站城一體化”綜合開發(fā)（圖1），并結(jié)合城市需求在場站周邊用地內(nèi)兼容多種功能；新加坡將交通樞紐地段定義為城市關(guān)鍵地區(qū)進行特殊管控，并充分考慮規(guī)劃管理的剛性與彈性需求，提出軌道站點周邊的“白地”1）管理辦法[2-3]。在我國，早期的軌道交通建設(shè)普遍滯后于城市建設(shè)需求，導(dǎo)致“一體化”規(guī)劃建設(shè)與管理工作起步偏晚。但隨著國內(nèi)大城市涌現(xiàn)出的一系列無序增長、用地低效、城市功能單一等問題，國家開始越來越重視軌道交通與開發(fā)行為的一體化建設(shè)。

1 日本六本木山TOD功能業(yè)態(tài)分布示意

2012年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，提出“加強公共交通用地綜合開發(fā)”，對站點周邊用途的混合發(fā)展提出新要求。為落實國務(wù)院指示精神，國內(nèi)大城市紛紛開展軌道交通場站綜合利用的相關(guān)探索，嘗試規(guī)范軌道站點地區(qū)土地用途混合利用的管理要求并建構(gòu)落地實施路徑，各社會團體也相繼出臺規(guī)范、指南等，對站點地區(qū)的用途混合利用理念逐步達成共識。然而，我國的軌道交通場站一體化建設(shè)仍長期存在活力不足、服務(wù)水平較低、土地利用效率低等問題，規(guī)劃管理方面也尚無系統(tǒng)的編制和管控等規(guī)范化要求，多數(shù)進展為少數(shù)城市的自發(fā)探索?；诖?，本文在總結(jié)相關(guān)研究與各地實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對場站一體化建設(shè)項目的范圍與圈層進行界定，并根據(jù)站點的功能定位提出分圈層的用途混合指引，歸納軌道站點用途混合的規(guī)劃管控手段與編制手法等，從而為我國軌道場站的功能混合開發(fā)與一體化建設(shè)提供優(yōu)化措施參考。

1 軌道交通場站一體化建設(shè)與圈層劃分

1.1 TOD模式與軌道交通站點一體化建設(shè)

TOD由“新城市主義”的倡導(dǎo)者卡爾索普 （Peter Calthorpe）提出，意為公共交通導(dǎo)向的開發(fā)，旨在解決因過度依賴汽車而產(chǎn)生的一系列城市居住問題，其理論以步行尺度作為空間布局的設(shè)計參考依據(jù)，為改善城市無序蔓延、功能分離及土地利用單一等問題提供了具體的設(shè)計原則及解決策略?？査髌战Y(jié)合項目實踐，不斷細化TOD模式，將其基本原則定義為步行友好、公交導(dǎo)向、用地混合及功能多樣等[4]，并提出應(yīng)將加強站場周邊的用地混合作為TOD發(fā)展的核心，通過商業(yè)、辦公、居住等功能的混合，在不斷完善居住配套設(shè)施及周邊服務(wù)的同時，提高場站地區(qū)的商業(yè)價值，實現(xiàn)利潤最大化[5]。賽維羅等在此基礎(chǔ)上提出了以密度（Density）、多樣性（Diversity）、設(shè)計（Design）作為TOD項目設(shè)計主導(dǎo)要素的“3D原則”[6]，進一步倡導(dǎo)站點周邊用地的用途復(fù)合。

“軌道交通場站一體化”實質(zhì)是通過技術(shù)、管理等手段對軌道交通與其周邊建設(shè)進行有機組合、資源共享、緊密銜接，實現(xiàn)場站周邊區(qū)域整體建設(shè)，包括對技術(shù)、管理、政策、信息、配套設(shè)施等方面的資源整合，從而實現(xiàn)更大的經(jīng)濟效益和社會效益[7]。以TOD強調(diào)的功能“多樣性”原則為指導(dǎo)，軌道交通場站一體化建設(shè)強調(diào)對軌道交通場站服務(wù)范圍內(nèi)的用地進行高強度混合利用開發(fā)，以實現(xiàn)經(jīng)濟高效、活力提升、服務(wù)提質(zhì)等地區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

1.2 軌道交通場站一體化建設(shè)的范圍界定和圈層劃分

明確場站一體化的建設(shè)范圍并劃定不同層次的圈層，有助于在空間關(guān)系上合理規(guī)劃布局不同功能和推進TOD用途混合模式的落地。本文討論的場站一體化建設(shè)范圍是指以城市軌道交通場站（包括車輛基地2）與站點）為中心形成的開發(fā)區(qū)域，一般為軌道交通“場（車輛基地）+站（軌道站點）”的服務(wù)范圍。確定場站一體化建設(shè)整體范圍的主要依據(jù)是步行尺度，即人群在舒適步行時間內(nèi)所行走的范圍。但因不同人群步行速度不同、對步行時間的耐受不同，造成各地一體化建設(shè)范圍劃定的混亂，如美國定義的一體化建設(shè)范圍多在400~800m，國內(nèi)多選擇800~1000m。其次，站點所處區(qū)位及站點能級也會影響一體化建設(shè)范圍的大小，通常城市中心區(qū)服務(wù)設(shè)施完備且公共交通站點密集，人群在有更多出行選擇的條件下心理耐受時間較短，場站一體化范圍較?。环粗?，新城、郊區(qū)等區(qū)域的公共交通站點分布較稀疏，較少的出行選擇迫使人群能夠承受更長時間的步行，場站一體化范圍相對較大，如北京在中心城區(qū)及城市副中心地區(qū)將半徑800m作為一體化范圍，而這之外的城市建成區(qū)則擴大范圍為半徑1000m，又如東莞將國鐵和城際站點的一體化范圍規(guī)定為半徑800m、軌道交通站點的一體化范圍規(guī)定為500m[8]。此外，交通接駁的完善、共享單車的行業(yè)發(fā)展也在一定程度上增大了軌道交通的服務(wù)能力，影響和擴大了一體化范圍。

總結(jié)各地實踐經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，站點一體化范圍一般可劃分為“樞紐區(qū)”“核心區(qū)”“影響區(qū)”等圈層來進行規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)（圖2），車輛基地一體化的綜合利用范圍可分為“廠前區(qū)”“復(fù)合區(qū)”“落地區(qū)”3）等（圖3）[9]。

2 軌道交通站點一體化建設(shè)的圈層劃分與功能引導(dǎo)（繪制： 海明月）

3 車輛基地綜合利用項目的用地及分層示意（繪制：海明月、 唐燕）

站點周邊圈層劃分的主要依據(jù)為地價、站點可達性、規(guī)劃管理的可操作性等，如深圳市將站點周邊管控范圍劃分出半徑200m和半徑500m的圈層[10]；王京元等通過擬合深圳地鐵站點周邊地價與距離的關(guān)系，將軌道周邊劃分為半徑300m、600m和1000m共3個密度分區(qū)圈層，并分別布局商業(yè)、辦公、居住、綠地等不同功能用途[11]?？傮w上，目前各地劃分“核心區(qū)”與“影響區(qū)”兩個圈層的居多，但這忽視了站點本體及直接連接地塊作為單獨圈層的重要性——該范圍開發(fā)強度大、功能復(fù)合程度高，與核心區(qū)、影響區(qū)有著明顯的區(qū)別。因此，本文將此類核心范圍劃定為“樞紐區(qū)”，包括站體本身以及通過地下通道、二層連廊等與站點直接相連的建筑等。車輛基地的綜合利用即一般我們所說的車輛基地“上蓋”開發(fā)，是指為促進土地集約利用，在滿足車輛基地正常使用功能的前提下，利用車輛基地結(jié)構(gòu)頂板（圖4）和實土地面來布置其他城市功能（圖5），其范圍一般為上位規(guī)劃中劃定的城市軌道交通車輛基地用地。

4 車輛基地綜合利用項目上蓋地坪示意（圖片來源：參考文 獻[9]）

5 北京榆樹莊車輛基地綜合利用項目鳥瞰（圖片來源： http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/biaozhunguanli/bzxg/202103/t20210330_2337088.html.）

2 軌道交通場站一體化功能定位與分圈層的用途混合引導(dǎo)

場站一體化建設(shè)中的用途選擇與混合模式受站點類型與所在圈層影響。站點的自身定位（車輛基地綜合利用項目作為節(jié)地手段，一般不進行功能定位）往往決定了場站一體化建設(shè)的主導(dǎo)和輔助用途，項目所在圈層則決定了場站一體化建設(shè)的用途混合模式。

2.1 軌道交通場站一體化的功能定位

場站一體化建設(shè)的規(guī)劃階段需明確站點的整體功能定位。定位的影響因素包括站點所在區(qū)位、站點周邊功能（一般針對城市建成區(qū)）、站點交通能級、規(guī)劃用地特性等。通常軌道站點從不同維度可分為：中心城區(qū)型與郊區(qū)型；綜合型、產(chǎn)業(yè)型和居住型等；樞紐型和一般站型等，各維度屬性可以互相疊加?？査髌找罁?jù)站點區(qū)位與周邊功能，將站點劃分為城市TOD 和鄰里TOD兩類[12]；漢克·迪特馬爾（Hank Dittmar）等據(jù)此將站點分為城市中心區(qū)、城市近郊區(qū)、郊區(qū)中心、郊區(qū)邊緣、鄰接公交區(qū)和通勤小鎮(zhèn)中心6類[13]。國內(nèi)的站點分類更加多元，如住建部依據(jù)區(qū)位和交通能級將站點分為樞紐站、中心站、組團站、特殊控制站、端頭站和一般站6類，并提出站點用地功能應(yīng)與其交通服務(wù)范圍及服務(wù)水平相匹配，且交通服務(wù)水平高的站點應(yīng)作為城市各級核心商業(yè)商務(wù)服務(wù)中心[14]；中國城市公共交通學(xué)會等依據(jù)交通能級、周邊功能與規(guī)劃用地特性將站點分為樞紐型、中心型與社區(qū)型[15]；北京市將第一批軌道微中心分為綜合型、社區(qū)型和特殊型3類。一般來講，綜合定位級別高的站點，其一體化建設(shè)應(yīng)更重視交通設(shè)施與城市級公共服務(wù)設(shè)施的混合配置；定位較專的站點，其一體化建設(shè)應(yīng)重點配置主導(dǎo)功能用途，然后兼顧相適應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配套。

2.2 軌道交通場站一體化的分圈層用途混合引導(dǎo)

場站一體化范圍內(nèi)的用途混合適合進行分圈層的引導(dǎo)（圖2）：樞紐區(qū)一般采取建筑復(fù)合的方式，體現(xiàn)為建筑分層；核心區(qū)與影響區(qū)一般采取用地兼容與用地混合的方式，體現(xiàn)為地塊間、地塊內(nèi)部等的復(fù)合功能設(shè)置；車輛基地綜合利用一般采取用地分層的方式，體現(xiàn)為蓋上部分為城市開發(fā)用途、蓋下部分為軌道交通用途。

（1）樞紐區(qū)的用途混合引導(dǎo)?！皹屑~區(qū)”是一體化區(qū)域中開發(fā)價值最高、開發(fā)強度最大、功能復(fù)合度最高的部分，其用途混合做法通常是建設(shè)交通樞紐綜合體，或者通過通道或連廊直接將站點及其周邊高層塔樓連接起來，并對地下空間進行立體使用。例如，北京東直門綜合交通樞紐項目將交通、商業(yè)、酒店、辦公、公寓等用途整體規(guī)劃在同一地塊中，同步規(guī)劃與建設(shè)[16]；東京澀谷之光大廈（HIKARIE）通過“城市核”將站點與周邊建筑直接連接以實現(xiàn)用途混合（圖6），并在建筑中分層布置零售、餐飲、會展、劇場與辦公等用途[17]。樞紐區(qū)的功能選取多考慮經(jīng)濟性，根據(jù)不同業(yè)態(tài)對地價的承受程度，布置不同比例的商業(yè)、辦公、會展、酒店、影院等。根據(jù)樞紐區(qū)的用地混合特征，通過建筑的豎向分層控制等手段，可以幫助保障站點地區(qū)的24小時活力[12]。

6 澀谷之光大廈功能立體分層示意（繪制：海明月、唐燕，根據(jù) 參考文獻[17]自繪）

（2）核心區(qū)與影響區(qū)的用途混合引導(dǎo)。核心區(qū)和影響區(qū)開發(fā)價值較樞紐區(qū)小，但服務(wù)范圍遠大于樞紐區(qū)，其用途混合一般體現(xiàn)為地塊間用途混合與地塊內(nèi)用途兼容兩種形式，功能一般選擇對經(jīng)濟社會發(fā)展有較好帶動作用的產(chǎn)業(yè)、辦公、商業(yè)等，在城市更新區(qū)域也應(yīng)需考慮補充公共服務(wù)功能，業(yè)態(tài)宜集中在住宅、商業(yè)零售、餐飲業(yè)、賓館、金融保險、藝術(shù)傳媒、文娛休閑、康體、醫(yī)療健康、新興產(chǎn)業(yè)等12類[15]。中國城市公共交通協(xié)會針對樞紐型、中心型、社區(qū)型3類TOD項目提出了商業(yè)開發(fā)功能的選擇指引（表1）[15]。東莞市提出在TOD范圍內(nèi)應(yīng)布局綜合類、商住類、居住類，以及與城市發(fā)展相符合的新興產(chǎn)業(yè)類和產(chǎn)城融合類項目[8]。東京市在田園都市線的實踐中，通過在軌道沿線新建站點周邊預(yù)留土地，并引導(dǎo)知名大學(xué)、中學(xué)、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施的入駐，極大提升了站點周邊用地的吸引力。

表1 場站一體化核心區(qū)與影響區(qū)公共服務(wù)用途類型建議（資料來源：根據(jù)文獻[15]整理，繪制：海明月、唐燕）

（3）車輛基地綜合利用的用途混合引導(dǎo)。車輛基地上蓋的建設(shè)內(nèi)容多數(shù)在地面以上，與城市地坪通常有10m以上高差，封閉性強的空間特點導(dǎo)致此類綜合利用項目的用途較為單一，考慮到項目的可實施性與經(jīng)濟效益，一般會以居住為主導(dǎo)用途（項目類型可包括商品房、公租房等），部分考慮區(qū)位或用地緊張程度會布置其他開發(fā)或公共服務(wù)用途。北京在五路居車輛基地上開發(fā)的琨御府項目便以居住為主導(dǎo)功能，北京張家灣車輛基地綜合利用項目因地靠北京環(huán)球影城，布置了與環(huán)球影城業(yè)態(tài)相關(guān)的商業(yè)（冰酷世界、戲曲中心、兒童未來探索館等）、辦公（文旅產(chǎn)業(yè)、花園創(chuàng)意、總部辦公）、酒店等[18]；香港九龍灣車輛基地綜合利用除設(shè)置居住功能外，還配有戲院、大學(xué)、康健醫(yī)務(wù)中心以及相關(guān)的政府辦公部門等[19]。整體來看，車輛基地綜合利用項目宜布置居住、商業(yè)、辦公、體育活動、景觀綠化等功能，以及服務(wù)于上蓋地坪活動人員的配套公共設(shè)施。蓋上功能的選擇還應(yīng)考慮結(jié)構(gòu)預(yù)留需求、交通組織需求、與板地下功能相互影響等因素。

3 軌道交通場站一體化用途混合的規(guī)劃編制與管控途徑

為規(guī)范場站一體化建設(shè)的用途混合管理，保障相關(guān)設(shè)計理念落到實處中，配套的法定規(guī)劃編制與管控政策是重要的實施保障工具。首先，各級法定規(guī)劃作為規(guī)劃管控的重要依據(jù)，需要充分體現(xiàn)場站一體化建設(shè)的內(nèi)容及要求，特別是場站一體化建設(shè)項目可能出現(xiàn)預(yù)留預(yù)埋工程，這要在詳細規(guī)劃的各層級中加以約定。因此，北京開始探索在街區(qū)控規(guī)、規(guī)劃綜合實施方案、工程設(shè)計方案等階段逐一落實一體化內(nèi)容，通過編制“五圖+要求”來銜接街區(qū)控規(guī)，編制一體化規(guī)劃綜合實施方案與一體化工程設(shè)計方案來銜接控規(guī)等（表2）。

表2 北京市軌道交通一體化建設(shè)與控規(guī)銜接內(nèi)容（繪制：海明月、唐燕）

其次，用途混合的規(guī)劃管控政策手段可主要總結(jié)為增設(shè)混合型的用地、規(guī)定用途兼容類型、對場站一體化建設(shè)制定專門細則等。前兩種做法在實踐中更為普遍，如日本將土地分為居住、商業(yè)、工業(yè)等13類，并明確了它們可兼容以及禁止兼容的建設(shè)功能；深圳鼓勵軌道站點服務(wù)范圍內(nèi)的土地混合使用，通過規(guī)定混合用地的適建用途和功能比例開展精細化管理，如軌道交通用地鼓勵與商業(yè)用地和二類居住用地，可視具體情況與文體設(shè)施用地、三類居住用地混合使用[10]。針對場站一體化建設(shè)制定專門細則是近年來精細化管理要求下出現(xiàn)的新做法，以此對場站一體化建設(shè)范圍內(nèi)的用途混合提出種類、比例、空間等方面要求。如北京通過編制《軌道交通一體化規(guī)劃技術(shù)細則》與《軌道微中心規(guī)劃技術(shù)細則》，對全市站點提出了功能一體化的規(guī)劃目標(biāo)（表3），并向下分解為人口與功能集聚、功能良性互動、混合多元、空間結(jié)合、與市政協(xié)調(diào)等具體要求；針對軌道微中心站點提出活力共享、符合多元、高效集約等規(guī)劃目標(biāo)，并向下分解為公共用地占比要求、正負面清單、功能類別數(shù)目等要求。

表3 《軌道交通一體化規(guī)劃技術(shù)細則》（街區(qū)層面）用途混合相關(guān)要求（繪制：海明月、唐燕）

4 結(jié)語

綜上所述，城市軌道交通場站一體化建設(shè)的用途混合引導(dǎo)在國外已經(jīng)積累了相對豐富的經(jīng)驗，但我國受起步晚、缺乏本土化理論指導(dǎo)、城市與軌道建設(shè)不同步等因素的影響，相關(guān)探索主要集中在站點功能定位、用途混合性質(zhì)等層面，且從設(shè)計、決策到落地實施的全流程未能完全打通，使得我國的場站一體化建設(shè)水平仍有很大提升空間。

未來我國軌道交通站點的一體化建設(shè)應(yīng)重視加強“規(guī)劃指引端”與“規(guī)劃實施端”的研究工作開展：一方面，在規(guī)劃指引端細化理論研究的深度和維度，完善規(guī)劃編制的頂層設(shè)計，如結(jié)合國情對軌道交通場站進行更為合理的分類分級，定量研究場站一體化建設(shè)范圍內(nèi)的用途混合要求，以及借鑒新加坡、日本等地做法創(chuàng)新相關(guān)的規(guī)劃編制與管理手段，包括規(guī)劃多功能用地、推進一體化建設(shè)范圍內(nèi)的用地預(yù)留、明確混合用途正負面清單等。另一方面，在規(guī)劃實施端，重視涉及軌道站點用途混合的項目在規(guī)劃、建設(shè)、土地出讓等方面的規(guī)范化管理和跨部門、跨階段對接，如完善場站一體化建設(shè)范圍內(nèi)用途混合項目的審批流程與實施模式，采取立體釘樁、分層出讓的手段明確產(chǎn)權(quán)及投資分劈等?！?/p>

注釋

1）為滿足城市開發(fā)的彈性發(fā)展需要，新加坡在總體規(guī)劃中開發(fā)潛力最大的關(guān)鍵地區(qū)劃定出一定數(shù)量的“白地”作為機動地塊，其用地性質(zhì)可在規(guī)定的9種類型中根據(jù)發(fā)展需要靈活決定，同時也在一些地塊中規(guī)劃一定比例的白地功能，從而與主導(dǎo)功能形成混合開發(fā)。

2）城市軌道交通車輛基地是指以城市軌道交通車輛停放、檢修和日常維修為主體，集中車輛段（停車場）、綜合維修中心、物資總庫、培訓(xùn)中心及相關(guān)的生活設(shè)施等的綜合性生產(chǎn)單位。

3）“落地區(qū)”是指布置綜合利用功能的實土地面區(qū)域；“復(fù)合區(qū)”是指在同一平面空間內(nèi)，同時布置軌道交通工藝功能和綜合利用功能的區(qū)域；“廠前區(qū)”是指布置供軌道交通車輛使用或運營的必要的辦公、生活、培訓(xùn)等設(shè)施，以及根據(jù)需要布置其他附屬設(shè)施的實土地面區(qū)域。