□劉燦嘉，彭紅杏

（廣東省國(guó)際工程咨詢有限公司 廣東 廣州 510060）

1 地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)展

地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券[1]。

2015 年，國(guó)家財(cái)政部正式部署全國(guó)各地開(kāi)展地方政府債券的發(fā)行工作。周宏達(dá)（2020）[2]認(rèn)為，2017 年國(guó)家財(cái)政部試點(diǎn)推廣發(fā)行項(xiàng)目收益自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券，進(jìn)一步健全了地方政府債券管理體系和償付機(jī)制，有效推動(dòng)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2018 年是專項(xiàng)債券加速推進(jìn)的一年，發(fā)行規(guī)模達(dá)到了13 500 億元，總量從2015 年、2016 年、2017 年的907 億元、4 037 億元、7 937 億元，再次實(shí)現(xiàn)大幅提升。

2019 年和2020 年專項(xiàng)債券發(fā)行額度保持快速增長(zhǎng)，分別達(dá)到21 500 億元和37 500 億元。地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，占地方政府債券發(fā)行額度的比重由2015 年的15%增長(zhǎng)到2020 年的79%。2015—2020 年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行額度情況，如圖1所示。

2 地方政府專項(xiàng)債券的優(yōu)點(diǎn)

2.1 風(fēng)險(xiǎn)可控

專項(xiàng)債券用于有一定收益的公益性建設(shè)投資，?？顚Ｓ?，每筆資金都對(duì)應(yīng)具體的建設(shè)內(nèi)容，具備可評(píng)估、可追蹤、可效驗(yàn)和可善后的優(yōu)勢(shì)。專項(xiàng)債基本是以政府部門或全資國(guó)企作為業(yè)主單位，對(duì)應(yīng)資產(chǎn)無(wú)抵押、無(wú)隱性債務(wù)，未來(lái)具備以權(quán)益流動(dòng)化解債務(wù)履約風(fēng)險(xiǎn)的空間。

2.2 專項(xiàng)專用

專項(xiàng)債券項(xiàng)目是國(guó)家政策鼓勵(lì)和引領(lǐng)的領(lǐng)域，不參與任何過(guò)剩產(chǎn)能的建設(shè)，具有未來(lái)現(xiàn)金流的確定性，最低限度是惠民生、補(bǔ)短板，是社會(huì)真實(shí)需求的建設(shè)內(nèi)容，例如重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型基建、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保等。

2.3 快速見(jiàn)效

專項(xiàng)債券用來(lái)支持一批補(bǔ)短板的項(xiàng)目，實(shí)施后可以快速見(jiàn)效，改善民生，形成良好的社會(huì)效益。例如基層醫(yī)療設(shè)施改善、老舊小區(qū)改造、托幼、養(yǎng)老、殯葬等民生領(lǐng)域的項(xiàng)目，公益屬性明顯，密切關(guān)聯(lián)群眾的生活品質(zhì)。

2.4 不增債務(wù)

專項(xiàng)債券不列入政府財(cái)政赤字，不允許新增隱性債務(wù)，以能夠產(chǎn)生一定收益的公益性項(xiàng)目為基礎(chǔ)，以未來(lái)收益能夠償還債券本息為前提，本身具備收支平衡的特點(diǎn)，是地方政府有效、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要工具。

3 地方政府專項(xiàng)債券儲(chǔ)備申報(bào)存在的問(wèn)題

根據(jù)《廣東省地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理辦法（試行）》，專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理分為儲(chǔ)備、申報(bào)、發(fā)行實(shí)施3個(gè)階段。儲(chǔ)備階段是按照專項(xiàng)債券支持的領(lǐng)域和方向進(jìn)行項(xiàng)目日常儲(chǔ)備；申報(bào)階段主要是嚴(yán)格篩選儲(chǔ)備項(xiàng)目，用于申報(bào)年度專項(xiàng)債券需求；發(fā)行實(shí)施主要從審核通過(guò)項(xiàng)目中進(jìn)一步遴選項(xiàng)目，按程序納入發(fā)行并實(shí)行全周期管理。由此可見(jiàn)，項(xiàng)目是專項(xiàng)債券發(fā)行的根本載體，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)是專項(xiàng)債券發(fā)行的前期謀劃階段，是甄別、遴選項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，是決定項(xiàng)目能否發(fā)行專項(xiàng)債券的基礎(chǔ)。通過(guò)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和申報(bào)，確定一批符合支持領(lǐng)域、建設(shè)條件成熟、在當(dāng)年能形成實(shí)物工程量的項(xiàng)目作為后續(xù)債券發(fā)行的依據(jù)。通過(guò)對(duì)廣東省某市專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)工作的研究，分析目前地級(jí)市在專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)階段存在的問(wèn)題。

3.1 專項(xiàng)債項(xiàng)目規(guī)模小、雜、散

在專項(xiàng)債儲(chǔ)備庫(kù)中，存在大量總投資低于1 億元的項(xiàng)目。在資金需求方面，同樣存在很多項(xiàng)目低于或略微超過(guò)0.5 億元的最低要求，進(jìn)一步增加通過(guò)發(fā)債審批的難度。專項(xiàng)債的原則之一是集中力量做大事，以發(fā)揮債券資金快速起效的拉動(dòng)作用，若把債券資金散落于數(shù)量龐大的小項(xiàng)目，不但管理冗繁、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，還不能快速起效。

3.2 專項(xiàng)債項(xiàng)目收益不明顯

專項(xiàng)債券發(fā)行要求項(xiàng)目是具備一定收益的公益性項(xiàng)目，且還債資金來(lái)源為項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入。因此，在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段要充分挖掘項(xiàng)目收益。在水利、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等支持領(lǐng)域類別中，大多數(shù)項(xiàng)目為純公益性項(xiàng)目，沒(méi)有相關(guān)收入，需要地方政府從儲(chǔ)備階段開(kāi)始謀劃，以滿足債券發(fā)行要求。

3.3 專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備未能持續(xù)發(fā)力

國(guó)家鼓勵(lì)和支持在建項(xiàng)目申報(bào)發(fā)行專項(xiàng)債券，并且專項(xiàng)債是按年度發(fā)行的。同一個(gè)項(xiàng)目在第一年發(fā)行專項(xiàng)債券后，若后續(xù)年份依舊有資金需求，可繼續(xù)申報(bào)發(fā)債，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券資金拉動(dòng)投資的作用。

從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和申報(bào)項(xiàng)目清單中對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，往年已發(fā)債項(xiàng)目中，除了部分項(xiàng)目已完工或接近完工，其余項(xiàng)目并未全部繼續(xù)申報(bào)專項(xiàng)債。沒(méi)有繼續(xù)申報(bào)的原因包括以下兩點(diǎn)，一是隨著申報(bào)政策越來(lái)越嚴(yán)格，原來(lái)已發(fā)債的項(xiàng)目不符合當(dāng)年發(fā)債申報(bào)要求；二是項(xiàng)目單位、項(xiàng)目主管部門對(duì)專項(xiàng)債政策、信息了解不夠透徹，誤以為不能連續(xù)發(fā)債或認(rèn)為發(fā)債后資金管理過(guò)于煩瑣。

3.4 部分項(xiàng)目前期工作條件不成熟

建設(shè)條件成熟是確定專項(xiàng)債項(xiàng)目符合申報(bào)條件的重要因素之一。應(yīng)重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等前期工作進(jìn)行研判，保證債券發(fā)行后項(xiàng)目能落地。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)清單中有不少項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間是債券發(fā)行當(dāng)年，相關(guān)前期審批手續(xù)推進(jìn)緩慢，從邏輯關(guān)系上看，前期手續(xù)、開(kāi)工時(shí)間、資金需求三者難以形成閉合的邏輯關(guān)系，難以通過(guò)申報(bào)審核。

3.5 地方發(fā)展改革、財(cái)政系統(tǒng)仍需加強(qiáng)協(xié)調(diào)

專項(xiàng)債券工作由發(fā)改委和財(cái)政兩個(gè)部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，其中發(fā)改委主要負(fù)責(zé)專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、申報(bào)，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)專項(xiàng)債券發(fā)行實(shí)施。兩個(gè)部門雖有分工，但工作內(nèi)容上重疊、銜接非常多，項(xiàng)目申報(bào)涉及的債務(wù)問(wèn)題需要財(cái)政部門的同意，財(cái)政部門確定的項(xiàng)目信息、發(fā)債額度，需要與發(fā)改委溝通并保持一致。由此可見(jiàn)，為了專項(xiàng)債項(xiàng)目從儲(chǔ)備、申報(bào)到發(fā)行實(shí)施的連續(xù)性和銜接性，兩個(gè)部門要始終保持高度的協(xié)調(diào)，以確保工作前后的統(tǒng)一性。

4 地方政府專項(xiàng)債券前期策劃的對(duì)策建議

4.1 建立高效的專項(xiàng)債工作機(jī)制

專項(xiàng)債券相關(guān)工作主要集中在發(fā)改委、財(cái)政兩個(gè)部門，建議成立以發(fā)改委、財(cái)政兩個(gè)部門為主力，地方政府作為總協(xié)調(diào)的專項(xiàng)債券工作專班，水務(wù)、交通、生態(tài)環(huán)境、軌道交通、教育、衛(wèi)生健康等行業(yè)主管部門，以及各下轄行政單位納入專項(xiàng)債券工作專班，構(gòu)建專項(xiàng)債工作架構(gòu)。

工作專班定期或不定期召開(kāi)小組會(huì)議，研究、審定和推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目策劃、儲(chǔ)備、申報(bào)、使用等工作。建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，通過(guò)緊密的聯(lián)絡(luò)，提高信息傳遞效率，加強(qiáng)責(zé)任感，落實(shí)督導(dǎo)工作。建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證項(xiàng)目清單和項(xiàng)目信息在各部門、各層級(jí)的動(dòng)態(tài)保持一致。

4.2 強(qiáng)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)日常管理

把專項(xiàng)債券工作常態(tài)化，建立專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，由發(fā)改委牽頭，會(huì)同財(cái)政部門、各相關(guān)行業(yè)主管部門，通過(guò)與市財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目年度投資計(jì)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃等銜接，積極深入挖掘符合專項(xiàng)債券要求的項(xiàng)目，每季度集中組織儲(chǔ)備項(xiàng)目申報(bào)，通報(bào)最新的申報(bào)條件、填報(bào)要求及相關(guān)政策信息，指導(dǎo)各相關(guān)部門、下轄行政單位和申報(bào)單位上報(bào)專項(xiàng)債券儲(chǔ)備項(xiàng)目，由申報(bào)單位定期更新完善、增補(bǔ)項(xiàng)目信息，發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部門審核新增項(xiàng)目相關(guān)信息后，正式列入專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)管理。

4.3 建立項(xiàng)目前期工作綠色通道

由專項(xiàng)債工作專班在專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)挑選條件成熟的項(xiàng)目，形成專項(xiàng)債券年度重點(diǎn)申報(bào)項(xiàng)目清單，建立前期工作綠色通道，簡(jiǎn)化項(xiàng)目前期工作流程，壓縮前期工作時(shí)間，推動(dòng)項(xiàng)目盡快開(kāi)工建設(shè)。

通過(guò)工作專班定期召開(kāi)的小組會(huì)議，及時(shí)協(xié)調(diào)解決專項(xiàng)債項(xiàng)目在申報(bào)、發(fā)行過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，包括前期立項(xiàng)、用地規(guī)劃選址、土地資源收入和開(kāi)工條件等。

4.4 充分做好項(xiàng)目申報(bào)策劃準(zhǔn)備

儲(chǔ)備、申報(bào)階段的前期策劃工作非常重要，具有決定性的作用。通過(guò)專項(xiàng)債項(xiàng)目前期策劃工作，可以解決項(xiàng)目小、散、雜以及收益不明顯等問(wèn)題，優(yōu)化項(xiàng)目清單。

4.4.1 按條線梳理整合小、散、雜項(xiàng)目

從地級(jí)市角度進(jìn)行統(tǒng)籌，提出大規(guī)劃性建設(shè)方案，打破現(xiàn)行的行政架構(gòu)，對(duì)同性質(zhì)、跨行政單位統(tǒng)建等類型進(jìn)行整合包裝，共同謀劃出需求較大、更符合上級(jí)要求的重大項(xiàng)目來(lái)申報(bào)專項(xiàng)債。由生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林、衛(wèi)生健康、教育等各主管部門對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行梳理，整合一些小、散、雜項(xiàng)目，補(bǔ)充申報(bào)一批重點(diǎn)項(xiàng)目，把性質(zhì)相同的項(xiàng)目整合成一個(gè)大項(xiàng)目，例如把各個(gè)污水管道建設(shè)項(xiàng)目策劃打包成2020 年度污水管道建設(shè)工程。

4.4.2 按版塊梳理整合小、散、雜項(xiàng)目

對(duì)同一區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目，例如同一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的供水、供氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不再單獨(dú)申報(bào)，應(yīng)將其整合起來(lái)，以產(chǎn)業(yè)園配套基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的名義統(tǒng)籌申報(bào)發(fā)行債券，有利于項(xiàng)目及債券的管理。例如，某河道及其流域范圍內(nèi)相關(guān)的清淤、截污、生態(tài)護(hù)坡、濕地、碧道等工程，可以策劃為一個(gè)大項(xiàng)目包，作為流域水環(huán)境治理項(xiàng)目申報(bào)，避免同一區(qū)域內(nèi)多個(gè)小、散、雜項(xiàng)目同時(shí)申報(bào)。

4.4.3 有收益和無(wú)明顯收益的項(xiàng)目

專項(xiàng)債支持的九大領(lǐng)域中，水利、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目等領(lǐng)域的項(xiàng)目基本沒(méi)有明顯的收益，容易因?yàn)槭找鎲?wèn)題不滿足專項(xiàng)債申報(bào)條件。充分挖掘項(xiàng)目自身及相關(guān)配套工程和附屬工程的收益，或者挖掘同一區(qū)域內(nèi)相關(guān)度較大且具備收益的項(xiàng)目，策劃成一個(gè)項(xiàng)目包申報(bào)專項(xiàng)債，通過(guò)把有收益和無(wú)收益的項(xiàng)目捆綁成一個(gè)項(xiàng)目，可以解決項(xiàng)目無(wú)收益的問(wèn)題。

例如清淤、岸線整治、護(hù)坡生態(tài)修復(fù)等水利項(xiàng)目不產(chǎn)生收益，可以與河道對(duì)應(yīng)的碧道驛站、停車場(chǎng)項(xiàng)目打包申報(bào)；產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有收益，可以與園區(qū)內(nèi)停車場(chǎng)及充電樁打包申報(bào)。

4.5 研究制定專項(xiàng)債工作指標(biāo)考核

由專項(xiàng)債工作專班聯(lián)合市考評(píng)部門，研究把專項(xiàng)債工作相關(guān)指標(biāo)納入各部門、各下轄行政單位年度考核體系，主要對(duì)已發(fā)債項(xiàng)目支付進(jìn)度、儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量、資金需求額度和發(fā)債額度等方面進(jìn)行考核，從而鼓勵(lì)各部門和各行政單位積極申報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)目，尤其是已發(fā)債項(xiàng)目的續(xù)報(bào)工作。

4.6 制定申報(bào)工作指引

專項(xiàng)債儲(chǔ)備申報(bào)作為常態(tài)化工作，有必要制定專項(xiàng)債申報(bào)工作指引，作為各申報(bào)單位、主管部門的工作指導(dǎo)文件。

工作指引包括申報(bào)條件、支持領(lǐng)域、申報(bào)程序、信息填報(bào)要點(diǎn)等，要有詳細(xì)的操作指導(dǎo)說(shuō)明。其中，信息填報(bào)是整個(gè)申報(bào)工作的重點(diǎn)。在確定項(xiàng)目申報(bào)工作思路后，若信息填報(bào)不夠仔細(xì)、謹(jǐn)慎，在后續(xù)各級(jí)部門審核過(guò)程中極有可能因細(xì)節(jié)問(wèn)題導(dǎo)致審核不通過(guò)，因此要對(duì)信息填報(bào)做詳細(xì)的工作指引說(shuō)明。

4.6.1 信息齊備

專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)需要在國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)中填報(bào)相關(guān)信息，項(xiàng)目審批代碼、專項(xiàng)債資金需求、資本金需求等填報(bào)要素必須填寫齊備，“是否申報(bào)專項(xiàng)債”一欄必須選擇“是”。審核輔助標(biāo)識(shí)必須嚴(yán)格按照當(dāng)年申報(bào)通知要求在對(duì)應(yīng)的欄目里準(zhǔn)確填寫，一是必須填，如果不填上級(jí)部門看不到項(xiàng)目申報(bào)該批次專項(xiàng)債；二是必須一字不差，也不能多一個(gè)空格，否則是無(wú)效的；三是必須填對(duì)地方，必須在申報(bào)通知要求的欄目里填寫相應(yīng)的標(biāo)識(shí)。

4.6.2 數(shù)據(jù)邏輯

總投資、開(kāi)工時(shí)間、專項(xiàng)債資金需求、前期工作情況等指標(biāo)要形成內(nèi)在的嚴(yán)謹(jǐn)邏輯關(guān)系。例如前期工作還沒(méi)有完善，在半年內(nèi)開(kāi)工，不符合邏輯；在下半年開(kāi)工，當(dāng)年專項(xiàng)債資金需求占大部分投資，不符合實(shí)際需求；已經(jīng)開(kāi)工有一定時(shí)間的，當(dāng)年專項(xiàng)債資金需求仍占大部分投資的，不符合實(shí)際需求。資金需求必須與當(dāng)年的工程實(shí)際建設(shè)進(jìn)度和支付進(jìn)度相匹配。

4.6.3 建設(shè)內(nèi)容與收益

建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模要精練，闡述不能繁冗，要量化工程量，例如新建管網(wǎng)多少千米，受益人口多少人，不能出現(xiàn)“提升”“土地儲(chǔ)備”等字眼；在建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模中體現(xiàn)收益說(shuō)明，闡述項(xiàng)目具有哪幾方面的收入，年收益分別多少元。

4.6.4 開(kāi)工時(shí)間

嚴(yán)格按照申報(bào)要求，例如2021 年儲(chǔ)備申報(bào)要求2021 年上半年開(kāi)工，并在當(dāng)年形成實(shí)物工程量，填報(bào)的開(kāi)工時(shí)間必須在2021 年7 月1 日前。

4.6.5 資金需求

資金需求為項(xiàng)目年度可支付完畢的資金額度，一般為總投資的20%～80%，不低于5 000 萬(wàn)元，資金額度需要與前期工作進(jìn)度、開(kāi)工日期、總投資等信息的邏輯關(guān)系相對(duì)應(yīng)。

4.6.6 信息規(guī)范

項(xiàng)目名稱必須是在名稱簽名冠以“某某市”，以便在上級(jí)部門審核過(guò)程中增加地域辨識(shí)度；用地、規(guī)劃、立項(xiàng)手續(xù)均需齊備，并在系統(tǒng)上對(duì)應(yīng)的位置準(zhǔn)確填寫批復(fù)文號(hào)。