胡鋒

（陜西化龍山國家級自然保護區(qū)管理局，陜西 鎮(zhèn)坪 725600）

一、緒論

自然保護區(qū)作為森林資源中的精華部分，承擔(dān)著涵養(yǎng)水源、凈化空氣、提供優(yōu)質(zhì)森林體驗等多種功能。如何學(xué)習(xí)貫徹習(xí)總書記生態(tài)文明思想，落實“兩山”理論，加強自然保護區(qū)監(jiān)督管理，一直是各級林業(yè)部門和自然保護區(qū)管理機構(gòu)深入研究的課題，黨的十八大提出全面依法治國戰(zhàn)略布局，對依法治理社會各項工作提出重要論述。2016年1 月26 日習(xí)總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，研究森林生態(tài)安全問題時，從立法層面指出：深入研究國家公園管理體制和運行機制，堅持正確的建設(shè)方向，積極推進國家公園體制建設(shè)，要在自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園的基礎(chǔ)上，謀劃建立一批森林、濕地、野生動物類型的國家公園，探索解決跨地區(qū)、跨部門的體制性問題，堅持一園一法，每個國家公園制定相應(yīng)的管理辦法或條例，條件成熟后形成國家層面的法律法規(guī)。陜西化龍山國家級自然保護區(qū)作為安康市管轄的唯一一個國家級自然保護區(qū)，對安康生態(tài)立市具有重要意義，需要強化林業(yè)政策法規(guī)落實、加強林業(yè)執(zhí)法水平建設(shè)，發(fā)揮生態(tài)特區(qū)重要價值。

二、陜西化龍山國家級自然保護區(qū)概況

（一）地理位置

化龍山保護區(qū)是安康市內(nèi)管轄的唯一一個國家級自然保護區(qū)，位于陜渝鄂三省交界林區(qū)，地理坐標(biāo)東經(jīng)109°16′41″-109°30′26″，北緯31°54′51″-32°08′11″。區(qū)內(nèi)最高峰化龍山海拔2917m，既是大巴山的第二主峰，也是大巴山在陜西境內(nèi)的最高峰。是嵐河和南江河的分水嶺，屬森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護區(qū)，保護區(qū)總面積28103 公頃。

（二）歷史沿革

化龍山自然保護區(qū)1982年按《陜西省自然保護區(qū)區(qū)劃方案》區(qū)劃并被列為全省第一批籌建單位，經(jīng)過1988—1994年多次科考論證和專家呼吁，于2001年設(shè)立省級自然保護區(qū)。國務(wù)院于2007年正式批準(zhǔn)建立陜西化龍山國家級自然保護區(qū)。

（三）管理機構(gòu)

2003年安康市委、市政府批準(zhǔn)設(shè)立陜西化龍山省級自然保護區(qū)管理局，2008年正式批準(zhǔn)設(shè)立陜西化龍山國家級自然保護區(qū)管理局。2009年，安康市政府在平利縣召開化龍山林權(quán)交接會，正式將保護區(qū)內(nèi)林權(quán)移交化龍山保護區(qū)管理局。自此，化龍山保護區(qū)管理局對區(qū)內(nèi)所有林開始實施管理。

三、陜西化龍山國家級自然保護區(qū)管理現(xiàn)狀

（一）政策法規(guī)執(zhí)行情況

自保護區(qū)管理局成立以來，嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章制度和賦予的管理權(quán)。

一是完成了保護區(qū)勘界立標(biāo)、國有林權(quán)接管、完善了集體林代管模式，層層簽訂資源管護合同，確保管理責(zé)任落實。

二是制定各項保護管理制度，統(tǒng)一管理保護區(qū)資源，資源管理做到有章可循。

三是注重加強法律法規(guī)宣傳，提升社區(qū)群眾對法律法規(guī)的知曉率，讓社區(qū)群眾積極參與保護區(qū)建設(shè)管理工作。

四是加強資源保護管理隊伍建設(shè)，建立了森林公安警務(wù)室，同時加強人員素質(zhì)培訓(xùn)，在社區(qū)聘請半專業(yè)化隊員和護林員充實資源管理隊伍。

（二）取得的成效

一是堅持常規(guī)巡護，確保資源安全。制定切合實際并全覆蓋的巡護方針，有效預(yù)防和堅決制破壞森林資源的違法行為的發(fā)生，區(qū)內(nèi)破壞自然資源的違法行為逐年減少。二是依法制止和查處破壞森林資源的違法案件。保護區(qū)管理局通過多種形式的日常巡查管護和專項整治，辦理了一批案件，起到了很好的震懾作用。三是依法依規(guī)對保護區(qū)內(nèi)群眾及生產(chǎn)經(jīng)營活動進行有效監(jiān)管和規(guī)范。在嚴格管理的同時開展社區(qū)共建，為群眾找出路減少對資源的依賴。四是不斷加強科研監(jiān)測和宣傳教育工作，取得了國家綠化模范單位、生態(tài)文明教育基地、大專院校教學(xué)實習(xí)基地一系列含金量很高的稱號。

（三）存在的問題

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》作為自然保護區(qū)建設(shè)管理中最重要的法規(guī)依據(jù)，化龍山保護區(qū)管理局在嚴格執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。一是處罰力度與管理對象不相稱，導(dǎo)致在執(zhí)法實踐中執(zhí)法難、執(zhí)法不到位。如：“第三十四條 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的單位和個人，由自然保護區(qū)管理機構(gòu)責(zé)令其改正，并可以根據(jù)不同情節(jié)處以100 元以上5000元以下的罰款：1、擅自移動或者破壞自然保護區(qū)界標(biāo)的；2、未經(jīng)批準(zhǔn)進入自然保護區(qū)或者在自然保護區(qū)內(nèi)不服從管理機構(gòu)管理的；3、經(jīng)批準(zhǔn)在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)內(nèi)從事科學(xué)研究、教學(xué)實習(xí)和標(biāo)本采集的單位和個人，不向自然保護區(qū)管理機構(gòu)提交活動成果副本的?！比?yún)^(qū)大多數(shù)是社區(qū)群眾采野菜、挖藥的窮苦群眾，面對這些困難群體，一般采取宣傳勸返措施，導(dǎo)致執(zhí)法難、執(zhí)法不到位。

二是1994年10 月國務(wù)院發(fā)布的《自然保護區(qū)條例》立法沒有體現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，管理目標(biāo)單一。世界自然保護區(qū)管理的發(fā)展趨勢經(jīng)歷了“保存、保護、管理、綜合管理”的演化，正從隔離保護走向兼顧資源保護和可持續(xù)發(fā)展。然而，在我國現(xiàn)有自然保護區(qū)管理的相關(guān)立法中，基本上還是采納了“嚴格管理”的立法思路。沒有從目的上體現(xiàn)自然保護區(qū)保護的多元目標(biāo)和最終價值追求，即保持生物多樣性，維護生態(tài)平衡，保障國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。還如：第十八條第三款規(guī)定:“緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動?！币?guī)定原則且不太明確，實際難以操作。

三是保護區(qū)管理機構(gòu)面對大量的管理問題沒有得到授權(quán)，管理機構(gòu)無力加以解決。《自然保護區(qū)條例》第三十五條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，在自然保護區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護區(qū)管理機構(gòu)沒收違法所得，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區(qū)造成破壞的，可以處以300 元以上10000 元以下的罰款?！边@一規(guī)定明確了保護區(qū)管理機構(gòu)不能直接行使管理權(quán)限；保護區(qū)內(nèi)違法砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等行為保護區(qū)管理機構(gòu)無權(quán)實施“沒收違法所得，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區(qū)造成破壞的，可以處以300 元以上10000 元以下的罰款。”這些處罰，必須授權(quán)；尤其是保護區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性用火管理審批等問題，更應(yīng)該按照<森林防火條例>的規(guī)定，指定保護區(qū)管理局作為用火審批單位。

四、解決辦法

（一）結(jié)合實際，制定切合實際的《自然保護區(qū)條例》

1.立法過程

根據(jù)2015年修改的《中華人民共和國立法法》規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市人大及人大常委會可以對本轄區(qū)內(nèi)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。為了貫徹落實《立法法》規(guī)定，2016年，在大量前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，陜西化龍山國家級自然保護區(qū)管理局將需要制定一部切合化龍山保護區(qū)的法律法規(guī)建議提交安康市人民政府，2016年初，安康市政府將《化龍山保護區(qū)條例》列為立法計劃報市人大，2016年6 月開始起草草案，在起草過程中，緊緊圍繞化龍山保護區(qū)保護管理工作實際，廣泛宣傳，發(fā)放調(diào)查問卷和征求意見建議稿，在涉及化龍山保護區(qū)周邊兩縣5 鎮(zhèn)17 村發(fā)放了征求意見建議表和調(diào)查問卷共計340 份，入村召開座談會20 次，累計參會人員263 名，共征求意見建議179 條。在此基礎(chǔ)上，成功起草《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》（草案），并于8 月報市政府。9 月市政府常務(wù)會決定將《條例》草案提請市人大，12 月市人大常委會通過《條例》草案。

2017年3 月，安康市人大就一些專業(yè)問題到有關(guān)部門了解了情況，又征求了多個安康市人大的基層立法聯(lián)系點對草案的修改意見。7 月份，市人大整理歸納了《條例》（草案）涉及的重點難點問題，組織立法調(diào)研組，深入到平利縣、鎮(zhèn)坪縣，實地走訪保護區(qū)周邊的10 個行政村，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)同志、人民群眾座談了解情況。針對常委會組成人員審議意見和調(diào)研情況，8 月份，市人大法工委組織相關(guān)部門對草案進行了逐條修改后，發(fā)送立法專家征求意見建議。根據(jù)各方意見，法工委對草案又做了全面修改后分別發(fā)送到市直各部門、市人大常委會各委室、鎮(zhèn)坪縣、平利縣人大再次征求意見。9 月份，市人大法工委對草案再次進行修改和完善，并正式形成《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例（草案修改建議稿）》。2017年9 月22 日，市人大法制委員會召開第四次會議，對法工委提出的草案修改建議稿進行了審議，同意法工委提出的修改建議，決定提出《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例（草案修改稿）》。9 月25 日安康市人大常委會主任會議討論同意，提請常委會審議。10 月10 日至11 日，市四屆人大常委會舉行第六次會議對《條例》（草案）進行第二次審議。2018年3 月份，市人大再次組織深入保護區(qū)，召開部門座談會，對《條例》草案二稿修改相關(guān)內(nèi)容進行重點調(diào)研，聽取部門意見。2018年4 月23 日，安康市四屆人大常委會舉行第十次會議，第三次審議，并表決通過了《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》。

2018年4 月底，安康市人大常委會向陜西省人大常委會報送關(guān)于提請審議《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》的報告，2018年5 月31 日陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議批準(zhǔn)《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》（以下簡稱條例），于2018年9 月1 日起正式頒布實施。

2.《條例》解決的問題

《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》的順利頒布，解決了保護區(qū)管理局以前執(zhí)法指導(dǎo)思想的問題，《條例》在管理上更加嚴格，如《條例》第二十三條，規(guī)定了比國家層面的《自然保護區(qū)條例》9 項禁止性行為更多的11 項禁止性行為；如《條例》第二十、二十一、二十二、二十四條，對保護區(qū)管理局在開展生物保護利用、生態(tài)文明教育、社區(qū)共建、維護社區(qū)群眾利益等方面有了明確規(guī)定，更具可操作性；如《條例》法律責(zé)任部分，對化龍山自然保護區(qū)管理局可以依法處罰的行為也進行了明確規(guī)定，對地方政府應(yīng)該履行的職責(zé)也予以明確。

（二）《條例》頒布實施后的執(zhí)行情況

自陜西省人大公布《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》實施以后，通過多種方式學(xué)習(xí)、應(yīng)用，指導(dǎo)完成保護區(qū)多次執(zhí)法實踐。如2019年，依據(jù)《條例》規(guī)定，依法處理了幾起違法案件，起到很好的震懾作用。同時按照《條例》指導(dǎo)意見，開展了保護區(qū)二期總體規(guī)劃編報、生態(tài)效益補償兌付落實、與社區(qū)開展共管共建、扶持社區(qū)開展多種符合生態(tài)保護的種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等等。一是保護管理上帶來了更切合實際的操作依據(jù)，依據(jù)《條例》使各項林業(yè)政策法規(guī)在保護區(qū)貫徹實施的更加深入。二是為社區(qū)群眾生產(chǎn)生活指明了道路，將什么能做、什么不能做進行了規(guī)范，為社區(qū)群眾帶來方便。三是規(guī)范了各級各部門的責(zé)任，將各級部門在保護區(qū)建設(shè)管理中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任在法律層面予以了明確。

五、結(jié)論

自然保護區(qū)建設(shè)管理，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實踐，如何依法依規(guī)發(fā)展和保護陜西化龍山國家級自然保護區(qū)，《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》就是一個重要實踐，就地方政府來說，這是生態(tài)文明建設(shè)的重要成果，就陜西化龍山國家級自然保護區(qū)管理局來說，這是一個重要的提升自身治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依據(jù)。從保護區(qū)管理局目前所完成的工作來說，正在完成了《安康市化龍山國家級自然保護區(qū)條例》賦予的各項任務(wù)，但要符合新時代生態(tài)衛(wèi)士工作職責(zé)，仍然有許多工作來做，作為保護區(qū)管理局的一名干部職工，未來仍然大有可為。