張 臻/北京電子科技學院管理系

2020年6月，新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂檔案法”）正式出臺，標志著我國檔案法治建設進入新階段。新修訂檔案法對縮短檔案開放期限、擴大開放主體、拓寬開放渠道和方式以及對不按規(guī)定開放的責任追究等作出具體規(guī)定，“形成了一整套促進檔案開放利用的制度安排”[1]。這充分體現(xiàn)了我國檔案事業(yè)的開放和法治理念，回應了人民群眾對檔案開放利用的期待，將極大地推動檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。在深入推進全面依法治國的歷史進程中，在地方檔案機構(gòu)改革、檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，我國檔案開放制度亟待研究和完善。

目前，不少學者從中外比較[2][3]或域外借鑒[4]、檔案開放審核流程[5]、開放鑒定方法[6][7]、檔案開放監(jiān)管[8]等角度或方面，進行了研究或探討。筆者通過檢索“北大法寶”、爬梳網(wǎng)站資料，以及赴廣東、浙江、北京等多地實地調(diào)研，在梳理檔案開放制度的歷史與現(xiàn)狀、現(xiàn)存問題的基礎上，提出完善我國檔案開放制度的若干思考，以期對健全檔案開放制度、加強檔案開放工作提供一定參考。

1 我國檔案開放制度的演變與現(xiàn)狀

回顧我國檔案開放歷程可知，檔案走出官府、向社會開放始于1980年[9]。當年5月，在改革開放的大背景下，中共中央書記處第二十一次會議作出開放歷史檔案的決定[10]。1983年4月，國家檔案局頒布《檔案館工作通則》，其第十八條規(guī)定：“檔案館應積極主動地開展工作，并根據(jù)黨和國家有關(guān)規(guī)定開放歷史檔案。”在此背景下部分地方制定了相應制度，如貴州制定了《貴州省檔案館開放歷史檔案的暫行辦法》[11]。

1986年2月，國家檔案局頒布了《檔案館開放檔案暫行辦法》，其中第四條規(guī)定各級各類國家檔案館保管的檔案，自形成之日起滿三十年（除未解密或需要控制使用的部分外），均應分期分批地向社會開放。這一規(guī)定首次明確了館藏檔案的開放期限。1987年，《中華人民共和國檔案法》以法律的形式確立了“三十年”開放期限。根據(jù)《檔案館開放檔案暫行辦法》和檔案》的規(guī)定，部分地區(qū)制定了檔案開放具體制度。比如，1987年杭州市制定了《杭州市檔案館開放檔案暫行辦法》，就開放檔案的范圍、期限、利用手續(xù)、公布與出版、收費等問題作了較為明確的規(guī)定，在人、財、物各方面也作了相應的安排[12]；1988年安徽省政府頒布了《安徽省開放檔案館檔案實施辦法》、廣東省頒布了《廣東省檔案館開放檔案實施細則》（已廢止）；1989年昆明市政府發(fā)布了《昆明市各級檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止）。

20世紀90年代初，隨著《中華人民共和國檔案法實施辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《各級國家檔案館開放檔案辦法》等制度的出臺，檔案開放期限、開放范圍、鑒定主體、監(jiān)督管理等得到了較為全面的規(guī)范。另外，《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》等制度的出臺，使得相對完備的檔案利用制度得以逐步建立。此后，部分地區(qū)或部門結(jié)合實際制修訂了具體制度，如《昆明市各級檔案館開放檔案暫行辦法》《東莞市檔案館開放檔案實施細則》《外交部檔案館開放檔案暫行辦法》等。

2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布之后，我國檔案開放制度建設進程開始加快。在筆者不完全檢索得到的31件現(xiàn)行制度中，有25件為2007年以后制定的，2012年以后制定的達22件。其中，2018年的《機關(guān)檔案管理暫行規(guī)定》第五十二條首次明確要求，機關(guān)向國家綜合檔案館移交檔案前，應當按照相關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見。

新修訂檔案法將檔案開放期限縮短至25年，明確擬進館和已進館檔案的開放審核責任，擴大開放主體（如鼓勵其他檔案館開放檔案）、拓寬開放渠道和方式，并明確了不按規(guī)定開放行為主體的法律責任。目前，除了行政法規(guī)層面的檔案法實施辦法對開放期限、開發(fā)利用條件作出規(guī)定外，我國國家層面的檔案開放制度主要是《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《各級國家檔案館開放檔案辦法》，另有側(cè)重于利用的《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》。

從地方層面看，在筆者檢索出的27件現(xiàn)行制度中，包括除了《安徽省開放檔案館檔案實施辦法》為地方政府規(guī)章外，其他均為規(guī)范性文件。其中，制定主體為省級檔案主管部門制定的有5件：《黑龍江省各級國家檔案館開放檔案實施細則》（2009年）、《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》（2014年）、《北京市檔案館檔案開放鑒定工作規(guī)定》（2014年）、《廣西壯族自治區(qū)各級國家檔案館檔案開放鑒定辦法（試行）》（2014年）、《山西省各級國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作實施細則》（2016年）。副省級市出臺的制度有2件，分別為《南京市各級國家綜合檔案館館藏檔案開放與利用辦法》（2016年）和《廣州市國家檔案館開放檔案實施細則》（2018年）。其他20件制度均為地市級或區(qū)縣級檔案主管部門制定或以政府辦公室名義印發(fā)，這些地區(qū)涵蓋了浙江、江蘇、安徽、河南、湖北、湖南、廣東等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。

2 我國檔案開放制度的現(xiàn)存問題

2.1 檔案開放工作的內(nèi)涵缺乏統(tǒng)一界定

從檔案開放制度的名稱和內(nèi)容看，我國檔案開放制度就檔案開放工作的內(nèi)涵界定不盡一致，“檔案開放”與開放審核、公布、利用的關(guān)系模糊。從國家層面看，檔案開放工作術(shù)語主要包括“劃控”“開放審核”“公布”等。比如，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》使用了“劃控工作”一詞以指代檔案的劃分控制使用；新修訂檔案法首次使用了“開放審核”一詞。但是，這些制度并未就檔案開放（或檔案開放工作）的內(nèi)涵作出界定。

在地方層面的檔案開放制度中，使用的檔案開放工作術(shù)語并不一致，其中包括“開放檔案工作”（《黑龍江省各級國家檔案館開放檔案實施細則》）、“檔案開放工作”（《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》）、“檔案開放鑒定”（如《山西省各級國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作實施細則》）、“檔案劃控鑒定和開放利用工作”（《鎮(zhèn)江市檔案館檔案劃控開放工作細則》）以及“檔案解密劃控”（《谷城縣檔案館館藏檔案解密及劃分控制使用范圍工作細則》）等。從制度內(nèi)容看，檔案開放的內(nèi)涵存在較大差異。比如，根據(jù)《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》，“館藏檔案開放工作”包括館藏檔案開放鑒定、公布及利用工作；《南京市各級國家綜合檔案館館藏檔案開放與利用辦法》將“開放”與“利用”并列，其中“開放”工作的內(nèi)涵與開放鑒定基本相同；《鎮(zhèn)江市檔案館檔案劃控開放工作細則》則將“劃控鑒定工作”與“檔案開放工作”并列，后者大致相當于鑒定后的提供利用。另外，《谷城縣檔案館館藏檔案解密及劃分控制使用范圍工作細則》還將解密（審核）與劃控合并為“檔案解密劃控工作”。

2.2 檔案開放審核主體的職責亟待細化

在20世紀90年代出臺的《各級國家檔案館開放檔案辦法》和《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中，館藏檔案的開放審核主要由檔案館負責。按照現(xiàn)行的《各級國家檔案館開放檔案辦法》第三條，館藏檔案由“各級國家檔案館”負責“組織鑒定小組及時進行鑒定”。按照《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第八條規(guī)定，館藏檔案的劃控工作“由檔案館負責組織力量”實施，“必要時聘請同級檔案行政管理部門、保密工作部門和文件制發(fā)單位組成專門小組共同進行”。

受此影響，有的地方制度規(guī)定了需征求形成單位或移交單位的意見，但對于征求意見是否是必經(jīng)程序、征求意見的具體形式等規(guī)定并不統(tǒng)一。如，有的地方明確征求意見是必經(jīng)程序，如《普洱市檔案館檔案開放鑒定規(guī)定》明確由檔案館“組織鑒定小組和檔案形成機關(guān)、單位進行鑒定”；有的并未明確形成單位對館藏檔案的開放審核職責，如按照湖北省恩施的《建始縣檔案館館藏檔案開放鑒定工作實施細則》，要求開放鑒定工作均在檔案局（館）內(nèi)完成；不少地方規(guī)定僅在“必要時”征求形成單位意見，如《山西省各級國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作實施細則》規(guī)定必要時“可邀請同級檔案行政管理部門、保密工作部門及檔案形成單位人員組成專門小組共同進行”，《攀枝花市西區(qū)檔案館開放檔案實施細則》規(guī)定“必要時邀請檔案形成機關(guān)有關(guān)人員參加鑒定小組會議”。

此外，對于檔案形成單位或移交單位參與檔案開放審核的具體形式，各個地方存在差異。除了前述由形成單位或移交單位以征求意見、受邀（聘）參與鑒定的形式參與外，北京市檔案館和南寧市國家檔案館還形成了形成單位負責初審的參與模式。

目前，對于擬移交進館檔案，新修訂檔案法第三十條明確規(guī)定其開放審核“由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見”。但對于已移交進館檔案（也稱館藏檔案）的開放審核，亟需細化和規(guī)范檔案館、檔案形成單位或者移交單位的開放審核具體職責。否則，若遇到不按規(guī)定開放利用的情形，可能形成投訴客體（檔案館還是形成或移交單位）難明確、責任追究難落實的新問題。

2.3 開放審核及其監(jiān)督主體權(quán)責不清

新修訂檔案法第三十條、第三十二條、第八條對檔案開放審核主體、檔案公布權(quán)力主體、檔案開放監(jiān)督主體分別作出了規(guī)定。第四十二條第四款明確將“檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織”的檔案提供利用等情況列為監(jiān)督檢查內(nèi)容之一，第四十八條第七款還規(guī)定了“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”單位或個人的法律責任。按照新修訂檔案法規(guī)定，檔案開放審核主體是檔案館、檔案形成單位或移交單位；（屬于國家所有的）檔案公布權(quán)力主體是國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機關(guān)；檔案開放監(jiān)督主體是各級檔案主管部門。

但按《各級國家檔案館開放檔案辦法》規(guī)定，檔案開放權(quán)力似乎并不屬于檔案館、檔案形成單位或移交單位。該辦法第三條規(guī)定，檔案館對到期的可開放檔案需報“本級檔案行政管理部門”批準后開放，必要時還需“報本級政府審批”。照此，檔案開放決定權(quán)似乎屬于檔案主管部門。在2018年張達君訴南通市檔案館不履行法定職責案中，江蘇省南通市中級人民法院在行政裁定書（2019）蘇06行終68號中指出，“雖然作為檔案保管單位，檔案館對于檔案是否開放具有一定的管理權(quán)，但檔案能否開放的最終決定權(quán)仍在檔案行政管理部門”。可見，無論是制度規(guī)定還是制度實施中，檔案主管部門的審批權(quán)與檔案開放審核主體的權(quán)責劃分并不清晰。

2.4 檔案開放相關(guān)制度銜接有待加強

從現(xiàn)行檔案開放制度與保密制度的關(guān)系看，現(xiàn)行制度對監(jiān)督主體職責等方面的銜接尚待加強。一方面，我國檔案法律法規(guī)明確了檔案部門對檔案開放的監(jiān)管職責。如，新修訂檔案法規(guī)定“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務院批準”，檔案部門對“檔案提供利用”等情況負有監(jiān)督檢查職責。另一方面，保密部門在與檔案開放聯(lián)系緊密的檔案劃分控制使用和工作秘密管理方面具有一定的監(jiān)管職責?！陡骷墖覚n案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，各級保密部門和檔案部門對館藏檔案解密和劃分控制使用范圍都負有指導和監(jiān)督的職權(quán)。但在檔案工作中，檔案劃控通常被視為檔案開放（鑒定）工作的重要內(nèi)容。雖然我國工作秘密管理制度不夠健全，但可以預見的是，隨著中央保密委員會印發(fā)的《工作秘密暫行管理辦法》的實施，保密部門與檔案部門在檔案開放、工作秘密管理方面的監(jiān)管職責交叉的現(xiàn)象將進一步凸顯[13]。另外，檔案開放審核與解密審核的程序、標準上也需要做好銜接。

另一個與檔案開放制度緊密相關(guān)的是信息公開制度。對于已移交進館檔案涉及政府信息公開事項的情形，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條已明確“依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。為防止為因提前將檔案移交進館而逃避政府信息公開職責問題，新修訂檔案法第十五條規(guī)定，在國家規(guī)定的移交期限屆滿移交的，該檔案涉及政府信息公開事項依然由原制作或者保存政府信息的單位辦理。但是，對于移交前已經(jīng)公開的檔案（或檔案中的信息），是當然開放或是采取何種措施后開放，仍需作出規(guī)定。

3 完善我國檔案開放制度的建議

3.1 明確檔案開放制度的定位

新修訂檔案法第二十七條明確，“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務院批準”。國家檔案局局長陸國強在2020年全國檔案局長館長會議上的報告中提出要“健全配套法規(guī)體系”，并指出要“研究制定檔案開放利用規(guī)定”。需指出的是，“檔案開放的具體制度”是新修訂檔案法在第二十七條作出的規(guī)定。修訂前的檔案法與此內(nèi)容相應的表述為“具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行”。另外，新修訂檔案法已將此前的“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定”刪除，并增加了對檔案開放審核的規(guī)定。

在檔案法實施辦法等制度正在修訂完善的背景下，應首先明確檔案開放制度的定位。筆者認為，“檔案開放的具體制度”可包含兩部分內(nèi)容：一是檔案開放利用方面，包括管理要求（如整理）、利用手續(xù)、利用形式等；二是檔案開放審核方面，包括審核主體、程序、時限等。前者可稱為“檔案開放利用規(guī)定”，可將《各級國家檔案館開放檔案辦法》《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》有關(guān)內(nèi)容吸納進來。后者可稱為“檔案開放審核規(guī)定”，可將《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》有關(guān)內(nèi)容放入其中。

3.2 細化檔案開放審核主體職責

開放審核主體職責是檔案開放制度的關(guān)鍵內(nèi)容之一。筆者認為，可在前述提出的“檔案開放審核規(guī)定”中，對擬移交進館檔案，可細化形成單位或保管單位的審核職責，對新修訂檔案法規(guī)定的附具開放審核意見進行細化，如規(guī)定意見應包含可開放檔案的開放時間、暫不開放檔案的理由及再次開放審核時間等。

對于已移交進館檔案，可明確檔案館的檔案開放審核的“組織”職責。規(guī)定檔案館承擔開放審核的組織職責，既符合現(xiàn)行制度規(guī)定由檔案館“組織”開展鑒定（劃控）的慣性，也便于發(fā)揮檔案館作為集中管理檔案機構(gòu)的“核心”作用。實踐中，部分地區(qū)檔案館的三定方案中也明確了這一“組織”職責，比如廣州市國家檔案館（檔案鑒定部）的職責之一是“組織市直單位開展館藏檔案解密和開放鑒定工作”。對于形成單位或移交單位，可明確其初審職責。這一規(guī)定既符合檔案形成單位或移交單位作為形成者、最為熟悉檔案內(nèi)容的實際，也是將北京市、南寧市等地做法進行制度化的可行舉措。此外，對于檔案形成或移交單位撤銷、合并的，可規(guī)定由承擔其職能的單位為“形成單位或移交單位”；若其原職能無相應承擔單位的，可規(guī)定由檔案館負責組織有關(guān)力量審核，具體可試點由檔案館、檔案主管部門、保密行政管理部門、相關(guān)部門以及行業(yè)專家、檔案專家等共同完成。

3.3 完善開放監(jiān)督主體職責規(guī)定

檔案主管部門作為檔案開放監(jiān)督主體，負有對“檔案提供利用”“信息安全保障”情況進行監(jiān)督檢查的權(quán)責。新修訂檔案法也明確檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的以上情況都應受到檔案主管部門的監(jiān)督。而且，新修訂檔案法還規(guī)定單位和個人可就“檔案館不按規(guī)定開放利用的”行為向檔案主管部門投訴。在局館分設的背景下，應刪除《各級國家檔案館開放檔案辦法》中檔案主管部門“開放審批權(quán)”的有關(guān)規(guī)定。對于到期、經(jīng)審核后可開放的檔案，由檔案館按照規(guī)定程序和方式進行開放、提供利用。這可有效解決實踐中的開放審核職責在檔案館（及形成或移交單位）、開放決定權(quán)在檔案局的弊病。

對于延期開放檔案，可繼續(xù)保留當前檔案法實施辦法中規(guī)定的檔案主管部門的審批權(quán)。這既有利于明確和強化檔案主管部門的監(jiān)督職權(quán)與職責，也便于壓實檔案館和形成單位或機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的開放審核主體責任。

3.4 加強檔案開放相關(guān)制度銜接

檔案開放制度與保密制度、信息公開制度、個人信息保護制度等都存在緊密聯(lián)系。在完善檔案開放制度時，應統(tǒng)籌做好相關(guān)制度的銜接。一是要統(tǒng)籌做好檔案開放制度與國家秘密解密制度的銜接。現(xiàn)行館藏檔案解密制度是《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》。若在制修訂有關(guān)制度時，將解密制度與開放（劃控）制度分開，必須在審核程序、審核主體、監(jiān)督檢查等方面做好解密審核與開放審核的銜接。二是加強檔案開放制度與工作秘密管理制度的銜接。中共中央保密委已于2019年印發(fā)《工作秘密暫行管理辦法》，對工作秘密的監(jiān)管主體、工作秘密具體范圍制度作出了規(guī)定。因此，應盡快明確檔案開放范圍與劃分控制使用范圍、工作秘密具體范圍的關(guān)系，細化檔案主管部門、保密行政管理部門間的監(jiān)督管理職責。三是完善與政府信息公開、個人信息保護等制度的銜接。比如可在修訂《檔案法實施辦法》、制定檔案開放具體制度時明確“檔案（及檔案中的信息）在移交前已經(jīng)公開的，移交進入檔案館后應保持開放”。