方 元/廣州大學松田學院法政系

社會發(fā)展至今，民生問題已經(jīng)成為社會各界普遍關注的熱點問題，與人民群眾的根本利益、現(xiàn)實利益密切相關，更是當前社會變革、經(jīng)濟發(fā)展的關鍵任務之一，也是黨和國家領導社會建設工作中不可忽略的核心內容之一。為了有效解決民生問題，切實保障人民群眾的根本利益，真正實現(xiàn)關注與改善民生的工作目標，檔案部門積極開展民生檔案收集和管理工作，確保檔案管理工作質量水平，充分認識到相關工作的重要意義和現(xiàn)實意義，確保各項工作持續(xù)穩(wěn)定推進，為我國民生檔案法治化發(fā)展作出應有的貢獻[1]。隨著民生問題在國家管理工作中重要性的不斷提升，民生檔案法治建設勢在必行[2]。基于以上現(xiàn)實背景，本文以相關工作為研究出發(fā)點，具體從立法、執(zhí)法、普法、守法等不同維度出發(fā)對我國民生檔案建設管理現(xiàn)狀進行調查研究，對其法治化發(fā)展所呈現(xiàn)出的問題進行梳理和總結，并以科學理論為指導提出科學有效的應對策略以解決相關問題，提高法治化建設發(fā)展水平，在為我國民生檔案法治化發(fā)展提供科學借鑒的同時，也能夠提高民生檔案法律體系的健全性與完善性，完善相關法律制度確保民生檔案管理工作科學開展，加快相關工作的法治化速度，提高相關部門的管理工作質量水平，為人民群眾合法權益提供更加全面、有效的保障以提升工作水平和服務質量。

1 民生檔案法治的概念

民生檔案的內涵可理解為與百姓生活狀態(tài)息息相關、集中體現(xiàn)民眾所關注事項的檔案資料，表現(xiàn)出顯著的大眾性、實用性、直接性等發(fā)展特點。部分學者指出，民生檔案的表現(xiàn)形式以各類醫(yī)療保險、衛(wèi)生服務、就業(yè)保障、社會保障、房屋居所等直接關聯(lián)到公眾現(xiàn)實利益、根本利益的檔案資料，對民生檔案的構成要素進行了明確列舉[3]。上述理論觀點對民生檔案的內涵、范圍、構成要素等問題進行了科學表述，為相關管理工作的良好開展提供了科學指導。也有學者認為，民生檔案屬于國家職能部門、社會組織以及公民個人在參與和享受民生活動過程中所積累下來的信息記錄，是反映公眾物質、精神生活狀態(tài)的信息記錄，是公眾現(xiàn)實利益的具體體現(xiàn)，也是公眾合法權益保障工作的重要依據(jù)[4]。

從法律層面來看，民生檔案相關正常法規(guī)表現(xiàn)出系統(tǒng)性、復雜性的特征，是一個非常寬泛、關聯(lián)性很高的一個概念體系。具體可從國家、地方等兩個不同的層面出發(fā)對民生檔案法規(guī)的內容進行理解。國家層面而言，具體表現(xiàn)為國務院及相關職能部門制定實施的與民生檔案管理有關的行政法規(guī)、部門規(guī)章；從地方層面來看，則具體表現(xiàn)為各級地方政府、地方人大及其常委會基于各地自身發(fā)展實際所制定的與民生檔案有關的法規(guī)制度。民生檔案政策具體表現(xiàn)為國家職能部門、社會組織等主體基于自身權威，明確具體的對民生檔案管理工作有關的任務、流程、行為準則、工作方式等問題所制定的規(guī)范性、標準化內容。而民生檔案政策法規(guī)則可具體理解為政府職能部門基于自身職權劃分結果、基于國際現(xiàn)行法律法規(guī)所制定和實施的相關規(guī)范和制度[5]?？梢哉f，民生檔案政策法規(guī)已經(jīng)成為相關工作的必要依據(jù)和重要保障，是我國民生檔案管理工作的關鍵所在，也是民生檔案管理及利用綜合效率的重要保證。法治集中體現(xiàn)了國家現(xiàn)行的法律和制度，是國家事務、政治事務、經(jīng)濟事務、社會事務管理的法律依據(jù)，而法治建設則泛指法律、制度相關建設工作，具體可從立法、執(zhí)法、普法、守法、法律監(jiān)督等不同維度出發(fā)對其內涵和意義進行分析和把握。由此可知，民生檔案法治是以民生檔案為對象的、國家制定實施的相關法律法規(guī)及具體的工作機制，是一套完善具體的法律保障工具[6]。

2 我國民生檔案法治建設存在的問題

2.1 我國民生檔案立法中存在的問題

2.1.1 民生檔案立法層面低

發(fā)展至今，我國尚未從國家層面出發(fā)制定以民生檔案為核心對象的專門性法律法規(guī)，僅僅以各地各級人民政府制定的地方性法律法規(guī)為主要表現(xiàn)形式，但是也很少涉及民生檔案管理、利用等方面的專門性規(guī)定。現(xiàn)有的規(guī)章制度也大多側重于職能部門管理工作規(guī)范，整體存在立法層面不高、法律效力不足等問題，難以保證相關工作的開展水平。

2.1.2 法規(guī)政策內容不健全

基于不同的領域和范圍，民生檔案表現(xiàn)出多樣性的發(fā)展特征，形成了許多不同的體系，大致可分為收入類、醫(yī)療類、就業(yè)類、保障類等不同的民生檔案體系。雖然目前國家及地方政府也制定實施了一些與民生檔案有關的政策法規(guī)、職能規(guī)范等性質的文件，但是民生檔案的整體管理水平顯著滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，難以滿足當前管理與服務工作的需要，無法充分保證工作質量滿足人民群眾的需要。

2.2 我國民生檔案執(zhí)法中存在的問題

2.2.1 民生檔案執(zhí)法力度不夠

管理職能部門存在執(zhí)法水平不一致、執(zhí)法能力不足等問題，無法保證民生檔案管理工作的質量和效率，因此無法滿足社會公眾的管理及服務需求。由于隊伍建設水平參差不齊，導致不同檔案管理部門在人員設置、管理水平、服務能力方面表現(xiàn)出比較顯著的差異，無法保證相關工作的規(guī)范性和統(tǒng)一性，無法充分保證管理與服務質量。在具體工作環(huán)節(jié)，甚至出現(xiàn)了不同程度的責任感不足、執(zhí)法工作不到位、工作積極性不足等問題，無法保證政策法規(guī)的執(zhí)行效率和效果，對檔案管理工作造成了不利影響。

2.2.2 民生檔案執(zhí)法監(jiān)督檢査力度不強

具體到執(zhí)法監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，部分管理者表現(xiàn)出原則性不足、人情關系泛濫、利己思想嚴重等問題，無法保證相關工作的開展水平，導致了不同程度的執(zhí)法效力不足的問題。在落后觀念的影響之下，部分執(zhí)法者在開展執(zhí)法工作時不能嚴格履行其職責，導致不同程度的工作形式化問題，未能明確問題并進行有效反饋，無法為執(zhí)法對象工作行為的改進和發(fā)展提供明確依據(jù)，限制和制約了執(zhí)法工作成效。特別是執(zhí)法監(jiān)督機制的欠缺，更是導致了執(zhí)法工作缺乏效力的問題，難以避免主觀性因素對工作質量的不利影響，引發(fā)了違規(guī)操作、管理混亂等嚴重后果。

2.3 我國民生檔案普法中存在的問題

2.3.1 民生檔案普法宣傳力度不夠

普法工作是法治化工作的關鍵環(huán)節(jié)之一，為法治化發(fā)展提供了有效保障，也是提升公眾對相關政策法規(guī)了解水平的重要舉措，從而為各項法規(guī)政策的實施創(chuàng)造良好環(huán)境。目前，我國已經(jīng)積極推進各類普法活動，但是普法對象主要集中在職能部門及職能工作人員，缺乏對基層民眾的重視程度，導致社會公眾尤其是廣大農(nóng)民群體對民生檔案相關政策法規(guī)的了解不足。

2.3.2 民生檔案普法宣傳流于形式

雖然民生檔案普法工作逐漸成為各級政府、檔案管理部門的核心工作任務之一，并且在實踐方面具體開展了相關工作，一定程度上完成了普法工作任務。但是相對而言，檔案普法工作的力度和效果仍然有所不足，尚未實現(xiàn)公眾的普遍認知和了解。限制和制約相關工作科學發(fā)展的因素不僅表現(xiàn)在工作方式，同時也表現(xiàn)為工作機制的不科學、不合理，導致相關工作出現(xiàn)了不同程度的形式化問題，難以保證工作成效影響了工作質量和效果。

2.4 我國民生檔案守法中存在的問題

2.4.1 社會民生檔案法治意識薄弱

在相關職能部門的努力之下，我國民生檔案普法工作取得了一定成效，一定程度上提升了公眾的法治意識。但是仍然存在比較突出的法治意識薄弱、法律法規(guī)認知水平不高、自覺守法理念不足等問題，無法為民生檔案法治化建設提供有力支持，無法充分保證相關工作的開展水平。

2.4.2 民生檔案守法主體片面

對于民生檔案法律法規(guī)體系而言，守法主體具體表現(xiàn)為需遵守和履行相關法律法規(guī)的行為主體，具體表現(xiàn)為職能部門、相關工作人員等主體。對于行政職能部門而言，必須積極履行其職責任務，積極開展民生檔案管理各項工作，充分保證執(zhí)法工作成效確保各項工作的質量水平。但是在具體工作中，仍然有部分行政管理主體對檔案守法缺乏科學認知，僅僅將守法責任劃歸到執(zhí)法對象身上，自身缺乏守法理念，導致其工作僅僅停留在日常性的管理事務層面，難以保證檔案管理工作的權威性與質量水平。

3 加強我國民生檔案法治建設的對策

3.1 提高我國民生檔案立法質量

3.1.1 建立健全民生法律法規(guī)體系

對于民生檔案管理工作而言，其最終目標在于保證各個領域民生檔案的管理水平和利用水平，充分保障公眾合法權益，充分滿足公眾發(fā)展需求。法治化發(fā)展能夠為民生檔案管理工作的順利開展提供更加全面有效的支持和保障，也能夠為相關管理活動的合法、合規(guī)、合理開展提供必要的監(jiān)督和約束。因此，建立健全民生法律法規(guī)體系，提高立法工作質量水平，將成為關鍵所在。只有充分保證了立法工作水平才能為各項工作的順利開展提供有力支持，在確保民生檔案管理工作質量水平的基礎上發(fā)揮其功能作用。

3.1.2 與時俱進 適時修訂

面對不斷變化的社會環(huán)境與法治環(huán)境，民生檔案建設管理工作必須保持良好的創(chuàng)新發(fā)展和動態(tài)調節(jié)能力，能夠保持良好的優(yōu)化和改進發(fā)展狀況，在充分保證法治工作質量水平的同時為相關工作的科學開展提供全面、準確、可靠的依據(jù)，以此保證各項工作的質量水平。無論是新法律法規(guī)的制定還是舊法律法規(guī)的調整修改，都必須堅持科學的工作理念和工作方式，充分保證各項工作的質量水平，能夠更好地發(fā)揮民生檔案的積極作用，為人民群眾現(xiàn)實利益、根本利益提供更加充分有效的法律保障。

3.1.3 加強協(xié)作 完善體系

民生檔案管理工作的相關職能部門主要包括檔案部門、涉民部門等。這就決定了民生檔案管理工作的行為主體。基于自身職能劃分情況，各職能部門必須積極落實工作要求，積極開展各項工作。對于檔案部門而言，需要充分發(fā)揮其主導作用，做好交流溝通工作，與其他涉民部門開展積極有效的合作工作，在廣泛聽取相關部門意見和建議的基礎上科學開展立法工作，確保民生檔案法律法規(guī)與國家其他法律法規(guī)的統(tǒng)一性與協(xié)調性，確保法律法規(guī)的科學水平和執(zhí)行效果，不斷健全完善民生檔案法律體系。在立法法規(guī)制定環(huán)節(jié)，也需要積極收集各專家學者的科學意見，以此保證工作水平，同時發(fā)揮專家學者的外部監(jiān)督職能作用，避免出現(xiàn)執(zhí)行主體、監(jiān)督主體身份重合的問題，從而保證各項法律法規(guī)的執(zhí)行效果。

3.2 強化我國民生檔案執(zhí)法監(jiān)督機制

3.2.1 提高民生檔案執(zhí)法力度

行政執(zhí)法是相關法律法規(guī)穩(wěn)定落實的重要保障。對于民生檔案管理工作而言，執(zhí)法也是法治化建設的核心內容之一，為各項法律法規(guī)的貫徹落實奠定了良好基礎。若想保證執(zhí)法力度，必須充分保證執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的綜合素質和工作水平，同時做好交流溝通工作，明確不同部門的職責范圍，避免職能重合、多頭管理導致的效率低下、管理混亂等問題，充分保證執(zhí)法質量。

3.2.2 健全民生檔案執(zhí)法檢査監(jiān)督機制

以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)開展各項檔案管理工作，在建立健全監(jiān)督機制的基礎上確保工作質量，為各項工作的順利開展提供明確依據(jù)，在優(yōu)化工作策略、工作流程的基礎上提高執(zhí)法質量和效率，并推動各項工作的科學發(fā)展。同時健全完善聯(lián)合執(zhí)法檢查機制，明確責任主體和執(zhí)法職責，發(fā)揮監(jiān)督機制的積極作用保證各項工作質量。

3.3 加大我國民生檔案普法宣傳工作力度

3.3.1 推動民生檔案普法宣傳工作創(chuàng)新

做好普法宣傳工作，發(fā)揮傳統(tǒng)媒體、新興媒體的職能作用，充分保證宣傳工作質量水平。宣傳部門應將民生檔案普法工作確立為重要工作內容，從實際情況出發(fā)開展宣傳工作，充分保證信息傳播效率和質量。在具體工作中，則需要發(fā)揮微信公眾號、官方微博等平臺作用，通過信息推送、交流溝通等方式開展宣傳和普法工作，積極響應公眾訴求滿足其信息服務需求，充分保證普法工作質量和效果。普法工作必須以社會公眾為主要對象，針對其理解能力、需求情況對普法形式、普法內容進行科學設計，確保公眾理解和接受效果，從而提高普法工作質量效果，為民生檔案法治化建設創(chuàng)造有利環(huán)境。

3.3.2 完善民生檔案普法宣傳機制

健全完善宣傳機制，發(fā)揮不同平臺的宣傳功能作用，實現(xiàn)普法工作內容與民生檔案管理實踐的有機結合，構建起科學的工作體制。同時也應健全完善監(jiān)督考核機制，對普法工作質量進行科學評估，及時發(fā)現(xiàn)問題所在并進行優(yōu)化改進，不斷提升工作質量。

3.4 構建我國民生檔案法治環(huán)境

3.4.1 增強社會民生檔案法治意識

法治環(huán)境建設情況也將直接影響民生檔案法治化管理工作水平。只有充分保證了公眾的了解水平才能提高其對相關工作的理解和支持水平，才能為各項工作的順利開展奠定良好基礎，充分保證人民群眾的認可和支持，為民生檔案執(zhí)法工作奠定扎實的社會基礎。檔案部門必須積極履行其工作職責，切實保證普法工作質量，提升人民群眾的知法懂法程度，為其自覺守法奠定良好基礎。

3.4.2 轉變檔案行政管理主體的觀念

管理主體必須樹立科學理念，明確工作職責和任務，依法開展各項管理工作，為人民群眾合法權益提供全面有效的保障。在具體管理工作里，必須樹立科學法治意識，嚴格執(zhí)行各項規(guī)章制度，積極落實各項管理規(guī)定，避免工作形式化問題，充分保證工作質量效果，確保執(zhí)法工作的公正性、權威性。