吳 桃

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)在不合理性

2015年，首次設(shè)立了由國家行政機(jī)關(guān)對污染和嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行訴訟的法律規(guī)定。2019年，則是進(jìn)一步針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟詳情制定了更加詳細(xì)的規(guī)范，其在進(jìn)一步挖掘生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益，更好發(fā)揮環(huán)境的生態(tài)效果方面成效頗顯。自此，環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟二者協(xié)同共進(jìn)，共同存在［1］。

（一）對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本身的反思

1.磋商與司法確認(rèn)未能有效銜接

《若干規(guī)定》明確了磋商是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的必經(jīng)程序，具有一定的科學(xué)合理性，行政機(jī)關(guān)對于維護(hù)生態(tài)環(huán)境具有效率高、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢。如果能夠通過磋商與賠償義務(wù)人達(dá)成賠償協(xié)議并履行完畢，不再通過訴訟的方式主張訴求，可以節(jié)約緊缺的司法資源?！度舾梢?guī)定》僅規(guī)定磋商達(dá)成一致協(xié)議后可以向人民法院申請司法確認(rèn)，這說明，司法確認(rèn)并不是磋商成功的強(qiáng)制或必經(jīng)程序，若達(dá)成協(xié)議后義務(wù)人拒絕履行的情況下應(yīng)該如何救濟(jì)賠償權(quán)利人的權(quán)利，是否會因為拖延履行對生態(tài)環(huán)境造成更嚴(yán)重的損害結(jié)果不得而知。只有經(jīng)過司法確認(rèn)的賠償協(xié)議才具備強(qiáng)制執(zhí)行的效力，義務(wù)人不能按時履行協(xié)議的，可以強(qiáng)制其履行，但是未經(jīng)司法確認(rèn)的磋商協(xié)議不具有這種效果。

2.不合理地分配了原被告的舉證責(zé)任

《民法典》第一千二百三十條規(guī)定，侵害環(huán)境的行為人不能證明自己的侵權(quán)行為與環(huán)境損害結(jié)果不存在因果關(guān)系的情況下，法律推定二者具有因果關(guān)系，這就是所說的因果關(guān)系推定原則。然而《若干規(guī)定》則是做出嚴(yán)格指示，明確生態(tài)環(huán)境訴訟原告負(fù)擔(dān)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與損害結(jié)果有因果關(guān)系的證明責(zé)任，實際上加重了原告的舉證負(fù)擔(dān)，不利于培養(yǎng)人們的環(huán)境保護(hù)意識，更無益于防止和減少生態(tài)環(huán)境損害的行為。

3.以損害行為的違法行為前提欠缺科學(xué)性

2017年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》頒布（下文稱《改革方案》），其第十一條規(guī)定，任何單位或個人不遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到破壞的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，顯然《改革方案》規(guī)定，污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為違反法律的，才需承擔(dān)賠償責(zé)任，如果嚴(yán)格適用這項規(guī)定向賠償義務(wù)人索賠，就會縮小賠償范圍，長遠(yuǎn)來看有悖于維護(hù)與改善受損的生態(tài)環(huán)境的初衷。

（二）兩種保護(hù)環(huán)境的訴訟之間存在銜接困難

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對領(lǐng)先于環(huán)境民事公益訴訟很難有說服力

根據(jù)《若干規(guī)定》，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行正式裁判前，若針對某一損害行為，同時提出環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩類訴訟，此時需要首先終止環(huán)境民事公益訴訟案件，等待生態(tài)環(huán)境訴訟完畢，隨后再重新針對環(huán)境民事尚未裁判的相關(guān)請求予以審理。以“山東省環(huán)保廳訴山東金誠重油案”與“中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會訴山東金誠重油案”為典型代表，法院先受理了“綠發(fā)會”的環(huán)境民事公益訴訟，濟(jì)南市中院依據(jù)法律規(guī)定，暫時中止環(huán)境民事公益訴訟，而是針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行首先審理，對于“綠發(fā)會”主張的訴訟請求，以“訴訟目的已經(jīng)實現(xiàn)”為由不再審理。這一過程中，“綠發(fā)會”始終未實際參與法院的實體審理，這無異于剝奪了其部分訴訟權(quán)利，磨滅了社會組織對公共生態(tài)利益的保護(hù)精神，讓人不得不深思環(huán)境民事公益訴訟是否形同虛設(shè)，僅僅依照《若干規(guī)定》就確定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟處于絕對優(yōu)先地位缺少法理支撐，難以服人。

2.可能因構(gòu)成重復(fù)起訴而喪失訴訟權(quán)利

《若干規(guī)定》第十八條明確了若環(huán)境民事公益訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無論其中哪一個案件經(jīng)過有效判決，如其他訴訟權(quán)利人圍繞相同行為展開訴訟，則應(yīng)當(dāng)借助一系列證據(jù)，明確有前訴審理過程中并沒有及時識別的損害，這是法院受理的先決條件之一。且《若干解釋》第二十八條第一款進(jìn)一步說明，倘若并未能夠獲取新證據(jù)證明存在沒有及時識別的損害，則法院可以拒絕受理。基于此，未經(jīng)審理的另一主體的訴訟權(quán)利不能得到有效救濟(jì)，后一主體必須證明前一生效裁判遺漏了損害結(jié)果，這無疑加重了權(quán)利人舉證證明責(zé)任。

3.磋商程序與環(huán)境民事公益訴訟中斷銜接

磋商往往以前置程序的形式存在，其基于磋商這一形式最終達(dá)成協(xié)議，可能致使環(huán)境民事公益訴訟的具體目標(biāo)“過早達(dá)成”，社會組織會因此喪失部分訴權(quán)，且環(huán)境民事公益訴訟沒有前置程序，磋商形成的協(xié)議經(jīng)法院司法確認(rèn)即具有既判力，同時也有一事不再理的效力，這種規(guī)定對于社會組織而言極度不公平，同樣缺少法理依據(jù)［2-3］。

二、銜接問題的解決路徑

（一）通過立法設(shè)置起訴順位

具有原告資格的行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的社會組織均可圍繞某一導(dǎo)致環(huán)境受到破壞與干預(yù)的侵權(quán)行為予以訴訟，二者訴訟順序不具備苛刻規(guī)定，法院在受理之后向全社會進(jìn)行公告，允許具備法定起訴資格的各主體，其在法律允許期限范疇展開訴訟申請，法院通過審查后作為共同原告參加訴訟，合并審理、分別判決，在司法實踐中，其在《若干解釋》中有所涉及，具有一定的合理性，還可以統(tǒng)一法律的適用。

（二）緊密行政磋商與環(huán)境民事公益訴訟的銜接

1.行政機(jī)關(guān)在磋商過程中，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟

磋商并不能成為阻礙環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)理由，在行政機(jī)關(guān)與環(huán)境侵權(quán)行為人磋商的進(jìn)行過程中，環(huán)境保護(hù)組織針對同一個損害生態(tài)環(huán)境的行為提起環(huán)境民事公益訴訟的，人民法院理應(yīng)受理，受理之后法院應(yīng)當(dāng)向社會組織釋明，可以依照《若干規(guī)定》中止環(huán)境民事公益訴訟，建議社會組織介入磋商過程，對磋商行為進(jìn)行監(jiān)督。同時對于行政機(jī)關(guān)的賠償請求沒有覆蓋的范圍進(jìn)行補(bǔ)充，盡可能最大化地促使賠償義務(wù)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償責(zé)任。

2.人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟的過程中，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商

人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，尚未審理終結(jié)的，行政機(jī)關(guān)針對同一損害行為準(zhǔn)備磋商的，人民法院可以建議行政機(jī)關(guān)申請作為共同原告參加訴訟，行政機(jī)關(guān)不申請做共同原告的，可以支持社會組織起訴，突出行政機(jī)關(guān)實際優(yōu)勢，凸顯技術(shù)領(lǐng)先性與人才專業(yè)性，再者能夠在取證、分析、鑒定、修復(fù)等各環(huán)節(jié)起到必要的實踐效果，為社會組織提供必要的幫助。如果判決結(jié)果實現(xiàn)了全部訴訟請求，行政機(jī)關(guān)也可以撤回起訴。

3.行政機(jī)關(guān)緊跟環(huán)境民事公益訴訟裁判后進(jìn)行磋商

倘若行政機(jī)關(guān)指出環(huán)境民事公益訴訟生效裁判保護(hù)公共生態(tài)利益的力度不足，沒有及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，行政機(jī)關(guān)有權(quán)在超出生效裁判的范圍之外與賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商。如果達(dá)成一致協(xié)議并全面履行的，該賠償協(xié)議就成為最終的結(jié)果。如果磋商失敗，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟要受到重復(fù)起訴條件的限制，此時需要行政機(jī)關(guān)證明自己表達(dá)的訴訟請求屬于尚未受環(huán)境民事公益訴訟最終裁判涵蓋的范圍，或系環(huán)境民事公益訴訟審理時尚未發(fā)現(xiàn)的損害［4］。

三、結(jié)語

我國生態(tài)環(huán)境侵害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計不乏時代性與實踐性，雖與環(huán)境民事公益訴訟發(fā)生難以融合的問題亟待解決，但并不是你存我亡的關(guān)系，而是要將這兩項制度在現(xiàn)有的法律制度框架下進(jìn)行有效銜接，兩種制度合力發(fā)揮作用。同時發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對訴訟的法律監(jiān)督作用，保證社會組織和社會公眾的參與和監(jiān)督。