何麗慧,白牧蓉

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030)

土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地制度改革歷來(lái)是我國(guó)農(nóng)村制度改革的重心，關(guān)系著萬(wàn)千農(nóng)民的切身利益。針對(duì)新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，中央立足于“三權(quán)分置”的構(gòu)思，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐及理論探索，以“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”為基本遵循的新一輪農(nóng)村土地制度改革在全國(guó)展開(kāi)。“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一概念逐漸高頻進(jìn)入視野，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其相關(guān)制度已成為中國(guó)土地法、物權(quán)法等領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)目前仍是眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)的出臺(tái)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)再次成為學(xué)界討論的焦點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在《民法典》中被置于物權(quán)編、用益物權(quán)一章之下，學(xué)者們對(duì)這一安排及其性質(zhì)定位爭(zhēng)議紛紛，顯然現(xiàn)有體系安排或制度設(shè)計(jì)不能完全說(shuō)服于人。首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位決定了其權(quán)利內(nèi)容和效力，而其權(quán)能與“三權(quán)分置”政策的目標(biāo)和改革重點(diǎn)息息相關(guān)，也與農(nóng)民的土地權(quán)益緊密掛鉤；其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位是一切體系化制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，影響到“三權(quán)分置”格局中土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者關(guān)系，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確合理。通過(guò)整理并分析學(xué)理爭(zhēng)議及其緣由，厘清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的應(yīng)然定位，有利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之功能與應(yīng)有價(jià)值，進(jìn)而優(yōu)化土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮農(nóng)用地的最大效益，也有利于切實(shí)保障農(nóng)民和農(nóng)村集體的土地權(quán)益。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的理論爭(zhēng)議

學(xué)界針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)提出的觀點(diǎn)主要可歸納為“物權(quán)說(shuō)”“債權(quán)說(shuō)”及“二元說(shuō)”三類。

“物權(quán)說(shuō)”主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是用益物權(quán)。其一，根據(jù)《民法典》第三百二十三條對(duì)用益物權(quán)權(quán)利內(nèi)容的定義，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然符合；其二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將其塑造為物權(quán)，一是可賦予其抵押功能，二是物權(quán)的絕對(duì)性、排他性將強(qiáng)化其權(quán)利效力，加上把登記作為其設(shè)定、轉(zhuǎn)讓的公示要件，更具穩(wěn)定性[1]。“物權(quán)說(shuō)”又有兩種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相獨(dú)立平行的用益物權(quán)[2]，也有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之下的次級(jí)用益物權(quán)[3]。

“債權(quán)說(shuō)”主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)基于流轉(zhuǎn)合同意定而生，應(yīng)受債權(quán)法律關(guān)系的規(guī)制[4]，且根據(jù)國(guó)家政策和法律規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、融資擔(dān)保等都須經(jīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(農(nóng)戶)的同意，這明顯與物權(quán)具有獨(dú)立處分的基本屬性相背離，而與《民法典》合同編第七百一十六條轉(zhuǎn)租的屬性一致。因此，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，符合我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大部分采取租賃方式的現(xiàn)實(shí)狀況，同時(shí)也不違背物權(quán)法定原則。因此，有學(xué)者提出要給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以類物權(quán)化的保護(hù)[5]，通過(guò)登記公示來(lái)保障權(quán)利人的利益。

“二元說(shuō)”，又稱“物債二元說(shuō)”。這種觀點(diǎn)主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)包含物權(quán)和債權(quán)兩種屬性[6]。但對(duì)于區(qū)分兩種屬性的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們存有不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是以是否登記為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，未經(jīng)登記即不具公示對(duì)抗第三人效力的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其性質(zhì)屬于租賃債權(quán)；已經(jīng)登記即具有公示對(duì)抗第三人效力的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就屬于用益物權(quán)。換而言之，當(dāng)事人可自由選擇土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性。第二種觀點(diǎn)是以經(jīng)營(yíng)期限為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，5年以內(nèi)的為債權(quán)，5年以上的為物權(quán)[7]。

“物權(quán)說(shuō)”從立法論出發(fā)解讀土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，但有罔顧物權(quán)法定原則之疑，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同作為權(quán)能內(nèi)容與性質(zhì)存有一定沖突的權(quán)利，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同級(jí)用益物權(quán)或次級(jí)用益物權(quán)，容易架空土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，過(guò)度保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。“債權(quán)說(shuō)”從體系解釋角度出發(fā)，結(jié)合一物一權(quán)原則和傳統(tǒng)物權(quán)派生理論，認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)屬性，基于債權(quán)本身的特征，雖然更靈活，但不具有物權(quán)的穩(wěn)定性，法律對(duì)債權(quán)權(quán)利人的利益保護(hù)力度沒(méi)有對(duì)物權(quán)權(quán)利人的利益保護(hù)力度大，且將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為債權(quán)可能會(huì)阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保功能的實(shí)現(xiàn)?！岸f(shuō)”從我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀去定性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，更直觀明晰，但主張以是否登記或根據(jù)經(jīng)營(yíng)期限區(qū)分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性和債權(quán)性，易造成邏輯混亂，給司法實(shí)踐帶來(lái)困擾。

由此可見(jiàn)，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性，僅從理論邏輯上去推演是不夠的，亦須考慮實(shí)踐的需要。因?yàn)槿魏畏芍贫鹊脑O(shè)計(jì)，其背后都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的問(wèn)題基礎(chǔ)與價(jià)值導(dǎo)向。我國(guó)出臺(tái)調(diào)整農(nóng)村土地關(guān)系的法律制度，本身就是為了保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)利益，促使人們更好地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之中去。所以，要在設(shè)計(jì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度初衷和目標(biāo)導(dǎo)向下，基于問(wèn)題意識(shí)和實(shí)踐需求，結(jié)合物權(quán)、債權(quán)各自的性質(zhì)和保護(hù)方法等原理，恰當(dāng)?shù)囟ㄎ煌恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)。

二、“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度制定初衷

“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的提出，是針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)情，在農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)踐中逐漸形成的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從實(shí)踐到政策、再到立法走過(guò)一段漫長(zhǎng)的路程，這也意味著它解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的指向性、針對(duì)性很強(qiáng)，掌握這些政策和立法規(guī)定背后的理論邏輯和精神要旨，有助于探究土地經(jīng)營(yíng)權(quán)最恰當(dāng)?shù)姆啥ㄐ浴?/p>

(一)“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策初衷

面對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技迅猛發(fā)展的新形勢(shì)，我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)了難以忽視的新問(wèn)題：第一，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失，呈現(xiàn)年輕勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力老齡化的趨勢(shì)，致使不少農(nóng)村土地因無(wú)人耕作而荒廢；第二，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)模式投入小、周期短、效率低，無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、高效化的發(fā)展需求。且家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革的優(yōu)勢(shì)即“兩權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利制度的紅利已然釋放殆盡[8]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需求引發(fā)了新的農(nóng)村土地制度改革[9]，中央立足于新時(shí)代農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展的需求，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將“三權(quán)分置”引入農(nóng)村土地改革之中，目的是為了穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系，放活土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地利用效益和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的雙向優(yōu)化。

首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的提出是以不動(dòng)搖農(nóng)村集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為前提的，“有恒產(chǎn)者有恒心”[10]，土地應(yīng)始終掌握在農(nóng)民手中這一底線不能被打破。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不意味著農(nóng)戶會(huì)因土地流轉(zhuǎn)而失去土地保障，與之相反，通過(guò)穩(wěn)定土地關(guān)系可使農(nóng)民更堅(jiān)定持續(xù)開(kāi)發(fā)投入的信心，同時(shí)也能促進(jìn)土地的自由流轉(zhuǎn)。如外出務(wù)工農(nóng)民就可放心將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中利用空置的土地，進(jìn)行規(guī)?；⒍嘣?jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)新的活力，也能給農(nóng)民帶來(lái)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

其次，一般農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地?zé)o法完全物盡其用，而將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體就可以較好地解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金匱乏的難題，較之散戶，諸如合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體往往資金實(shí)力更強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)更為先進(jìn)，由他們利用農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，更有助于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的產(chǎn)出效率。自提出“三權(quán)分置”，政策文件中也提出要賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資權(quán)能，如2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》、2019年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》等，都分別明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、入股等功能，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益。

總體而言，在國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策中雖未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，但其初衷指向十分清晰：即在不改變基本土地制度的前提下，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度，鼓勵(lì)新興主體規(guī)?；?jīng)營(yíng)，釋放農(nóng)村土地權(quán)利的融資擔(dān)保功能，提高農(nóng)村土地利用效率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(二)“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法意旨

我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)立法規(guī)制體系主要有《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)、《民法典》等。

《農(nóng)村土地承包法》延續(xù)了中央出臺(tái)的一系列“三權(quán)分置”政策文件的精神，在不改變基本土地制度前提下，建構(gòu)起“所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)未作明確表達(dá)。有學(xué)者認(rèn)為其擱置對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性，是為債權(quán)和物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)留制度空間[11]，也有學(xué)者認(rèn)為《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬債權(quán)[12]。《農(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地享有占有、經(jīng)營(yíng)、收益的權(quán)利；第四十一條規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行登記就可以對(duì)抗第三人(包括作為土地所有者和承包經(jīng)營(yíng)者的集體和農(nóng)戶)，給予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一種類似物權(quán)登記的公信力保護(hù)；第四十六條、第四十七條又規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以再流轉(zhuǎn)或擔(dān)保融資。這些規(guī)定仿佛都在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)向物權(quán)定性靠攏[13]。但同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》的部分規(guī)定又體現(xiàn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性特征，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生，且其再流轉(zhuǎn)、擔(dān)保融資和受讓方投資改良土壤、建設(shè)配套設(shè)施等都須經(jīng)承包人同意，前兩者還須向發(fā)包方備案，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不享有其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員有的物權(quán)性優(yōu)先權(quán)[13]。顯然這些條文中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又傾向于債權(quán)定位?？梢?jiàn)，《農(nóng)村土地承包法》在邏輯上是混亂的。

《民法典》擯棄了《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性混亂的做法，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)條文置于物權(quán)編中的用益物權(quán)分編，確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)。這一安排可能是出于以下幾個(gè)原因：一是圓合與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)定位的體系邏輯。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》物權(quán)編，均明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地集體所有權(quán)的分離。但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性處分(如出讓等)仍受到諸多限制，故而又從其中延伸分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣具有對(duì)土地占有、經(jīng)營(yíng)、收益等權(quán)能內(nèi)容，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也當(dāng)屬用益物權(quán)。二是保障土地實(shí)際耕作者的權(quán)益。因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)人所獲權(quán)利實(shí)質(zhì)上是承包戶手中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能，具有極強(qiáng)的債權(quán)屬性，權(quán)利效力較弱，且缺乏穩(wěn)定性，需要通過(guò)立法來(lái)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)授權(quán)，為土地實(shí)際耕作者創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，激勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)自由流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)[14]。三是促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記采取登記對(duì)抗主義，賦予其不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的公示力，有利于保護(hù)當(dāng)事人進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的安全。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元法律屬性之定性

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性的邏輯起點(diǎn)

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是“三權(quán)分置”的政策最主要的目標(biāo)之一?！叭龣?quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是破除了“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一身份限制的市場(chǎng)化財(cái)產(chǎn)權(quán)利，較之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更具有商品屬性。因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)限制頗多，如無(wú)法進(jìn)行抵押等，造成實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不如人意，陷入鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)和身份限制相矛盾的窘境，土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。而農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離就是要進(jìn)一步界定其所有、占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)能在不同主體之間的分布，層層分割對(duì)農(nóng)村土地這種財(cái)產(chǎn)的利用[15]，實(shí)現(xiàn)不同的“人”對(duì)“地”的物盡其用?；谶@樣的實(shí)踐需求，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性就應(yīng)以“三權(quán)分置”的政策精神為起點(diǎn)，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地的主要流轉(zhuǎn)形式的實(shí)然屬性去考慮。

在我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，有物權(quán)性流轉(zhuǎn)與債權(quán)性流轉(zhuǎn)兩種形式，也可以稱為該承包地的物權(quán)性利用和債權(quán)性利用，對(duì)應(yīng)的便是產(chǎn)生物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。物權(quán)性利用更強(qiáng)調(diào)人對(duì)物的支配性，因其具有對(duì)世性，所以它的穩(wěn)定性和保護(hù)力會(huì)更強(qiáng)，但它無(wú)法滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)自由、靈活流轉(zhuǎn)的需要；債權(quán)性利用偏向雙方能以意見(jiàn)達(dá)成一致實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，手續(xù)簡(jiǎn)單且便于流轉(zhuǎn)(尤其在農(nóng)戶與其熟人之間或是進(jìn)行短期交易時(shí))，但不如物權(quán)性的權(quán)利效力強(qiáng)，不利于保護(hù)受讓方。由此看出，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為純粹的物權(quán)或債權(quán)，一是不符合我國(guó)實(shí)際，二是單一的物權(quán)或債權(quán)定性都有缺陷，無(wú)法滿足土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策需要。而物權(quán)與債權(quán)二元定性的觀點(diǎn)符合實(shí)際、實(shí)用性更強(qiáng)。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)二元定性的闡釋與理?yè)?jù)

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性

基于《民法典》第三百三十四條和《農(nóng)村土地承包法》第三十六條的規(guī)定，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要流轉(zhuǎn)方式包括出租、轉(zhuǎn)包、入股及互換、轉(zhuǎn)讓等?；Q、轉(zhuǎn)讓都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓，所以由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)無(wú)需進(jìn)行討論。由出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)形式所產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)為債權(quán)，出租和轉(zhuǎn)包在實(shí)質(zhì)上未有太大區(qū)別，都是承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)出，不過(guò)前者是轉(zhuǎn)給他人，后者是轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。轉(zhuǎn)出后，原土地承包關(guān)系不變，受讓人均要按出租或轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)原承包方負(fù)責(zé)。一方面，出租、轉(zhuǎn)包都是基于當(dāng)事人的自由合意簽訂合同(只需向發(fā)包方備案即可)，屬于一種債權(quán)關(guān)系，而無(wú)需物權(quán)合意。另一方面，通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租流轉(zhuǎn)土地，僅是從物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出了部分占有、使用、收益權(quán)能，原土地承包關(guān)系不變，意味著物權(quán)性的處分權(quán)能未發(fā)生移轉(zhuǎn)，仍由原承包方保留，而“負(fù)擔(dān)行為，不以負(fù)擔(dān)義務(wù)者對(duì)給付標(biāo)的物有處分權(quán)之必要”[16]，所以雙方的約定只會(huì)發(fā)生債權(quán)性利用的效果，此時(shí)產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)屬性。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性

以入股或其他流轉(zhuǎn)形式所產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)屬性。農(nóng)戶間以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)或?qū)⑵淞炕癁楣蓹?quán)，以合作或入股等方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，此時(shí)基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已不是再屬于農(nóng)戶的個(gè)人資產(chǎn)，而是屬于法人的資產(chǎn)，若經(jīng)過(guò)農(nóng)戶同意，法人就可以通過(guò)抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得貸款，一旦到期無(wú)法償還貸款，金融機(jī)構(gòu)或擔(dān)保機(jī)構(gòu)就可處置抵押的一定期限農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以清償債務(wù)[17]。在入股或其他方式下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)權(quán)屬十分清晰。

雖然從現(xiàn)有的出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式的實(shí)際性質(zhì)上分析，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)屬性。但在“三權(quán)分置”的法律實(shí)踐中，單是債權(quán)定性無(wú)法滿足其政策要求：第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性不能實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保功能，因?yàn)閭鶛?quán)不能單獨(dú)抵押只能質(zhì)押，且債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)需登記即能流轉(zhuǎn)，而抵押需要登記方能生效。第二，不利于保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益。當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人受到第三人侵權(quán)時(shí)，在債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形下，權(quán)利人只能選擇債權(quán)救濟(jì)途徑，而不能進(jìn)行如物權(quán)之自救。中央政策文件之所以強(qiáng)調(diào)要賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保功能，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是因?yàn)閷?shí)踐中部分土地流轉(zhuǎn)方和受流轉(zhuǎn)方會(huì)有發(fā)展長(zhǎng)期合作、穩(wěn)固土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或進(jìn)行抵押登記的需要[18]。所以基于應(yīng)然考量，只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入物權(quán)化保護(hù)的通道才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的目的。我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定已然證實(shí)了這一點(diǎn)，《民法典》的相關(guān)條文昭示著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以被塑造為物權(quán)。但這些規(guī)定不能解讀為所有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都被應(yīng)然確定為物權(quán)，是物權(quán)性還是債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該由當(dāng)事人根據(jù)其在實(shí)踐中的流轉(zhuǎn)需求自主決定。

(三)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元定性的合理性

1.尊重當(dāng)事人的意思自治

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二元定性為農(nóng)戶提供了符合其需求的相應(yīng)選擇。依據(jù)意思自治原則，農(nóng)戶可以經(jīng)由合同約定設(shè)定利用土地的多種形式，依法將部分或全部承包地上的物權(quán)性權(quán)利移轉(zhuǎn)給受讓方，此種情形下就會(huì)產(chǎn)生物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，基于物權(quán)的特性，受讓方可享有權(quán)利效力高、公示保護(hù)力度大等便利；而為了簡(jiǎn)單快捷地將土地使用權(quán)讓渡給熟人，農(nóng)戶也可以基于債權(quán)合意進(jìn)行流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本就是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，二元定性允許農(nóng)戶按照自己的意愿形成合理的預(yù)期[19]，能最大限度地尊重意思自治和合同自由，從而提高農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)交易的意愿，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

2.符合政策目標(biāo)的要求

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)二元定性之于政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的意義是其最重要的合理性基礎(chǔ)。它能滿足特定的社會(huì)需要，解決實(shí)際問(wèn)題，能夠提供更有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使方式，提高農(nóng)村土地的利用效率。從“三權(quán)分置”政策的重點(diǎn)目標(biāo)——放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)——的角度來(lái)看，債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式鼓勵(lì)自由的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，有利于改變分散化、碎片化的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式，構(gòu)建多元農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體系；物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式可為穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保駕護(hù)航，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人能安心進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。因此二元定性能夠推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。此外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)二元定性對(duì)實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押等融資擔(dān)保功能也有立法支持。因此，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二元的法律屬性，既符合理論邏輯，亦不會(huì)影響既有土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，具有將其定性為單一性質(zhì)的物權(quán)或債權(quán)所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。

3.具有一定的實(shí)踐價(jià)值

目前我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)類型靈活多樣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元定性既能為多樣態(tài)的農(nóng)村土地利用模式提供充分的權(quán)利選擇空間，并滿足農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中不斷增加、不斷變化的的新型農(nóng)村土地使用形態(tài)[20]，也便于地方立法與政策針對(duì)地方實(shí)際情況進(jìn)行具體操作。同時(shí)這種農(nóng)村土地利用權(quán)的多元化設(shè)置意味著農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)方式有了更多的選擇，契合我國(guó)地域遼闊、各地土地流轉(zhuǎn)情況迥異和農(nóng)民對(duì)土地依賴程度不同的現(xiàn)實(shí)，也有利于提高土地的使用價(jià)值和交換價(jià)值，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)化具有積極意義。

綜上，在既有土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)邏輯下，結(jié)合“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策精神、立法意旨及現(xiàn)今實(shí)踐分析，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)宜定位為物債二元屬性。